政府投資項目工程造價審計階段及重點解析

劉萬平

（貴陽國家高新技術產業開發區財政局，貴州 貴陽 550002）

一、政府投資項目工程造價審計的重要意義

對政府投資工程項目進行嚴格的造價審計意義重大，通過規范造價審計工作流程，提高審計質量，科學地評估工程項目造價，不僅可以幫助政府高效使用資金，將結算審計作為工程造價評定的重要依據，還可以提升建設各方造價管理的水平，更有力地控制工程造價，促使工程各項預期目標的實現。

雖然政府已經頒布各類條款加強造價審計工作管理，但部分政府投資工程項目造價失控的現象仍時有發生。一方面，政府投資工程項目的建設周期較長，建設規模較大，投資金額較大，這些都會導致各類不穩定因素的產生，并最終都會在項目展開的不同階段反映到工程造價上，使最終的工程造價遠高于最初預期造價；另一方面，建設單位、施工單位及其他相關單位的造價管理不規范、不專業，并且對介入的審計工作不夠重視，導致相關的資料保存不完整、材料丟失的現象非常普遍。

為了規范建筑市場的運行和行業的健康發展，保證工程造價審計質量是一個持續的話題。尤其是針對政府投資工程項目，其造價審計意義重大。對于國家而言，一個科學、有效的造價審計制度有利于政府預期目標的實現，從而實現國家富強、人民安居樂業的偉大目標；對于建設單位、施工單位及相關單位，造價審計的介入可以更加有效地控制工程造價，全過程的造價審計可以全方位地控制項目按照預期目標發展。此外，通過造價審計工作，還可以幫助建設單位、施工單價及其他單位及時發現各種潛在的問題，從而更加及時地處理這些問題，避免更嚴重的不良后果發生。

二、政府投資項目工程造價審計概述

政府投資項目工程造價審計指的是國家審計機關及相關人員依據《中華人民共和國審計法》、建設法規、地方審計署的要求、行業標準和行業經濟指標，同時按照國家或地區建筑工程造價計量計價規范的相關要求，對政府投資項目的工程造價進行逐一審查。工程造價審計的內容包括審核工程量、造價清單及定額的套用、材料市場價核對、管理費利潤及規費稅金的審查等內容。換言之，通過對政府投資工程項目展開造價審計工作，可以幫助政府明確其投資項目的資金管理及使用情況，概預算執行情況和各項建設收入的真實性與合法性。

設置政府投資項目工程造價審計的根本目的是打假治亂促效。通過科學、規范的工程造價審計，審查建設投資項目造價的真實性及有效性，從而及時發現工程展開過程中存在的問題，進而剖析產生問題的來源及相應的應對策略。科學、有效的政府投資項目工程造價審計可以督促各單位規范運作，最終達到規范政府投資項目市場的目的。

三、政府投資項目工程造價審計存在的主要問題

目前，在政府投資項目工程造價審計方面也存在諸多問題，例如，審計人員專業素養不足，工程造價合同管理不規范、工程造價結算資料丟失、不全等。

（一）審計人員專業素養不足

政府投資項目工程造價審計工作是一項復雜性高、技術性強、內容繁瑣的工作，審計工作應該貫穿項目展開的全過程，即從項目的立項到項目的竣工驗收。所以，這就要求相關的審計工作人員掌握工程造價、合同法、建設法規、招投標法等專業知識。此外，由于審計工作應該與工程實際情況相結合，所以，這不僅要求審計人員需要進行現場審查、辨識施工圖、設計圖和竣工圖，還需要審計人員具備一定的溝通交流能力。綜上所述，合格的審計人員應該是高水平、全方位的專業人才。然而，由于我國結算審計發展較晚，發展水平較低，并且社會上高質量高水平的審計人才培養有限，例如，國內高等院校設置的審計專業較少，這都導致社會對審計人員的人才缺口較大。隨著政府投資工程項目的增加，對審計人員的需求也更大。此外，由于政府投資項目領域的不斷拓寬，如交通領域、市政領域、水利建設領域，不同領域涉及的專業內容跨度較大，這也對審計人員的知識體系和交叉學科領域的專業素養提出了更高的要求。

（二）工程造價合同管理不規范

為了進一步控制政府投資項目審計質量和審計效果，國家制定并大力推行《政府投資項目審計規定》。此外，為了更加明確細致地控制審計質量，國家頒布了《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實施條例》，通過這些法律法規來規范政府投資工程項目的審計工作。然而，由于建設單位和施工單位對于合同管理的認識不夠，相應法律常識的缺失，對簽訂的各項合同的重視程度遠遠不夠，并且部分工程單位在施工過程中以領導口頭承諾作為施工的依據，這些都導致合同管理混亂。合同條款沒有詳細約定，合同條款不嚴密，變更條款不清不楚，致使部分合同法律效應不明確。這些不僅會導致工程參與各方對相關責任互相推諉，還有可能致使項目失控，如工程延期，結算拖延。項目失控極易產生各類經濟合同糾紛，最終產生不良的社會效益，更不利于當地經濟的發展。

（三）工程造價結算資料丟失、不全

通常而言，由于大多數政府投資項目的建設周期較長，因時間因素會引起項目的最初報價和最終的實際造價存在一定的價格差異，在建設過程中，各類結算資料較多，在進入審計環節時，工程造價結算資料丟失、資料不完整的情況非常普遍。此外，審計工作的另一大障礙是部分建設單位對工程項目的整體規劃不清晰，無法提供詳細的工程細節報價資料、部分材料不規范不合格。考慮到政府投資工程項目的特殊性，建設所需的材料設備價格隨市場變動而變動，部分材料設備定價困難，勞動力成本也會存在一定的波動，若相應的材料沒有及時留存，在審計過程由于取證困難，則很難對所有細節做到一一核對。若材料供應商與建設單位聯合作弊，私自抬高物資設備價格，從而套取政府資金，企業審計工作將更加困難。

四、政府投資項目工程造價審計的階段及重點

從項目工程展開的四個不同階段來分析政府投資項目造價審計的內容和重點。

（一）政府投資項目前期造價審計

在進行政府投資項目工程審計工作時，首先，需要對提交的送審資料的完整性與真實性進行詳細核驗。該階段審查的內容包括合同、施工圖、竣工圖、工程項目的立項，可行性研究報告、初步設計、投資估算與投資概算、招投標文件、協商及談判記錄、物資設備采購文件、各類會議紀要、備案材料、監理及施工日記、隱蔽工程文件、設計變更記錄、現場簽證及聯系單、工程預結算、竣工文件及其他補充材料等。對送審材料的審計會直接影響后續的審計工作的進度和質量。在前期對政府投資項目造價審計時，由于投資估算是項目各類決策、資金籌措和造價控制的重要依據，因此，在該階段需要重點關注工程項目投資估算與投資概算的真實執行情況，明確資金的來源及籌措方式，仔細審查各類投資決策的合理性。此外，由于工程設計概算一旦明確，便會成為政府投資項目的工程造價最高限額。在前期審計工作中，還需要重點審查工程設計概算，這對于后續工程項目的審計工作尤為重要。

（二）政府投資項目招投標階段的造價審計

對于政府投資的工程項目而言，在招投標階段，造價審計的重點內容包括招標文件、審查工程量清單和投標報價。對招標文件的審計內容和重點。按照國家相關法律法規和行業規范，招標文件需要包括項目具體的技術要求，投標人資格審查標準、投標報價具體要求和評標標準等實質性內容。招標文件不僅可以體現工程項目的全部招投標內容，還可以作為影響政府投資工程項目造價的重要文件。在對招標文件進行審計時，相關工作人員需要重點關注標段分區的合理性、危險分配構造的客觀性與合理性、工期的確定與工期安排的合理性等內容。尤其需要關注在當前工期的安排下是否可以在保障工程項目的質量前提下達到節約國家政府投資額的目的。工期的安排也是影響工程造價的重要因素。不同的施工時間節點下物資設備的采購價格存在波動，并且如果工期安排較為緊湊，一般需要更多的勞動力資源或增加每日施工時長，這些不穩定因素都可能會影響最終的工程質量，所以，在對招標文件審查時，需要重點關注是否可能存在工程趕工或工程延期的情況。此外，招標文件中對結算條款及相關的約定，需要仔細審查確保不存在任何模糊、不合理、不規范的描述。

對投標報價的審計內容和重點。投標報價是指計算和確定工程的投標總價格。在招投標審核中，投標報價的審核內容包括分部分項和措施項目報價、其他項目費、規費和稅金。重點是審查工程量清單，它直接影響招投標的報價，也是決定工程造價的核心文件之一。所以，在對工程量清單審計時，需要特別關注工程項目的工程量清單是否符合編制要求，清單描述和具體內容是否表達明確，不存在模糊描述。一般而言，審計工程量清單時，需要與工程造價總報價進行對比分析與審查。仔細審查投標單位所報工程量的真實性與合理性，避免投標單位使用不平衡報價戰略。此外，通過在招標文件和合同中明確地對量價分離內容進行約定，從而最大限度地減少不平衡報價戰略引起的國家投資損失的可能性。在招投標階段，對工程量清單的審核是國家審計機關發揮審計作用的重點環節。

（三）政府投資項目施工階段的造價審計

對于政府投資的工程項目而言，工程造價審計工作應該涵蓋項目實施的全過程。在項目具體施工階段，由于大量的材料設備、勞動力和資金額的投入，不僅現場管理工作面臨諸多挑戰，相應的審計工作的復雜度也明顯提升。在施工的全過程，造價審計需要依據施工合同的內容，對材料設備采購情況、設計變更、簽證、隱蔽工程，分部分項工程量等諸多內容進行審查。針對工程造價比重較大的分部分項工程，審計機關人員需要重點復核這些分部分項工程投入的混凝土、鋼筋、金屬構造、土方石、大型設備等內容的資金使用情況。此外，在施工階段，審計人員還需要對實際發生的工程量進行詳細核查，確保不存在重復工程量或工程量多計的情況。一般而言，工程量增加或工程量增項的現象比較普遍，不論是工程量增加還是工程量增項，都會一定程度上引起施工階段造價的提高，所以，審計機關人員需要重點核驗工程量。在審查簽證資料以及設計變更時，審計人員重點審查的內容包括簽證變更的合理性與真實性、變更是否屬于合同內容或約定內容、造價計算是否按照合同條款要求準確計算、設計變更的必要性與合理性等內容。此外，施工前的資料審計也需要重點關注，包括勘察設計監理的確定、施工組織設計方案、施工前準備工作等，這主要是因為施工前的施工準備工作、施工組織設計的完備性都會直接影響施工階段的進度和效率，從而對工程項目總造價產生一定的影響。

（四）政府投資項目竣工階段的造價審計

在政府投資項目竣工階段，審計機關單位主要是對工程項目竣工結算和決算內容進行詳細審計，這種審計方式屬于事后審計。事后審計無法對前期資金使用情況、建設程序、招投標、施工圖預算進行有效的監督與控制。若采用以事后審計為主的審計參與模式，很容易出現分歧爭議、審計介入被動、審計介入滯后等問題的發生，審計人員無法參與項目展開的全過程，這種審計介入模式存在較大的潛在風險。目前，在項目的立項階段、設計階段、招投標階段、實施階段進行全過程審計后，在項目的竣工階段同樣進行相應的審計工作是比較推薦的審計介入模式。

竣工階段是政府投資項目的最后一個建設階段，該階段積累了較多的文件資料和項目實施全過程的記錄、文件，所以，該階段的工程審計必須要認真、仔細，充分地審核計算資料和計算依據的合理性，尤其關注工程量計算、定額套用等具體的計量計價內容。按照審計法的相關規定，在對竣工階段相關內容進行審計時可以采用多級復核制度，嚴格控制竣工結算的審計質量。按照審計的標準流程，認真復核項目的前期資料、合同、招投標文件、各項手續、控制價是否經過第三方或財政部門審核等內容。由于合同文件是竣工結算的根本落腳點，竣工階段的造價審計工作的重點也包括對于合同內容的審查，包括合同約定條款的執行情況，合同是否備案、合同約定與招投標文件的相關約定等內容。其中，合同約定條款包括結算方式、價格調整、簽證變更結算方式、索賠等內容。在對施工圖、變更圖和竣工圖等資料進行審計時，審計機關人員需要與項目實際情況相結合，不可脫離實際進行單方面的審查，所以這也對審計機關的相關工作人員的專業能力提出更高的要求。

在政府投資項目竣工階段常用的審計方法有全面審計法、現場實測法、調查審計法、分組計算審計法、重點抽查法、對比及核對審計法、詢問審計法、標準圖審計法等，具體采取哪一種或哪幾種審計方法需要結合政府投資項目的真實情況，例如項目規模、投資金額及項目的社會效益等。在對政府投資項目工程造價審計時，對竣工結算和竣工決算的審計是復雜性最高、技術性最強的環節，該階段的審計周期長、審計內容多而繁瑣，這不僅需要相應的審計人員充分地了解工程項目，還要求審計人員的基本素養能夠滿足要求。