國企混合所有制改革的難點(diǎn)及對(duì)策探討

毛艷萍

（銀川住房保障投資有限公司，寧夏 銀川 750001）

國有企業(yè)利用混改引入戰(zhàn)略投資者或優(yōu)質(zhì)民營(yíng)資本，進(jìn)行資源、優(yōu)勢(shì)、技術(shù)上互補(bǔ)，可以激發(fā)國企活力，有效提升企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。從國企混改形勢(shì)來看，目前競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域國企混改已全面鋪開，重點(diǎn)領(lǐng)域國企混改已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，員工持股試點(diǎn)初見成效。通過國有資本和社會(huì)資本的相互結(jié)合，放大國有資本的功能，同時(shí)也為社會(huì)資本進(jìn)入國有經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)領(lǐng)域打開大門。然而，在實(shí)踐過程中仍有一些難點(diǎn)問題亟待解決，如何化解困難，助推混改值得探討。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)實(shí)意義

混合所有制改革，是目前國企改革的重要內(nèi)容。開展國企混改工作，解決國企資源配置效率低下問題，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)國企發(fā)展動(dòng)力，為國企實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造有利條件具有重要意義。

（一）促進(jìn)多種所有制發(fā)展

實(shí)際上，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)、國有經(jīng)濟(jì)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，難以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。推動(dòng)國有企業(yè)與資本市場(chǎng)有效對(duì)接，加速生產(chǎn)力社會(huì)化發(fā)展，可以有效解決所有者缺位問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。2022年1月，國務(wù)院國資委就2021年中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況舉行發(fā)布會(huì)，會(huì)議相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年中央企業(yè)通過市場(chǎng)化方式，實(shí)施混改的項(xiàng)目超過890項(xiàng)，引入社會(huì)資本超過3800億元。目前，中央企業(yè)對(duì)外參股企業(yè)超過6000戶，央企“兩非”“兩資”剝離清退率超80%；部分地區(qū)，如北京、上海、深圳等一線城市，70%以上國企完成混改。當(dāng)前混改處于穩(wěn)定推進(jìn)狀態(tài)，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域國企混改已經(jīng)全面鋪開，如能源、交通、水務(wù)等行業(yè)國企，基本完成混改目標(biāo)。

（二）彌補(bǔ)國有全資企業(yè)的短板

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于“政企不分、機(jī)制不活、效率不高”，國有企業(yè)很難做大做強(qiáng)，普遍缺乏技術(shù)優(yōu)勢(shì)、品牌優(yōu)勢(shì)。且國有獨(dú)資企業(yè)背景下，員工多抱有吃“大鍋飯”的心態(tài)，有些國企未能實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值。通過實(shí)施國企混改，引入戰(zhàn)略投資者、民營(yíng)資本，不僅可以使治理結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，還能拓寬國企與民企的發(fā)展路子。以往民企難以進(jìn)入的重點(diǎn)領(lǐng)域，可以 借助混改名正言順地進(jìn)入，消除國有全資企業(yè)的弊端。

（三）增強(qiáng)國有資本的帶動(dòng)力

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合程度低，市場(chǎng)影響力有限。實(shí)行混改，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，拉長(zhǎng)長(zhǎng)板、補(bǔ)齊短板、加厚薄板，便可增強(qiáng)國有資本的帶動(dòng)力，使國有企業(yè)在保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定上當(dāng)好主力軍，發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、國企混改實(shí)施路徑分析

國企混改的常見路徑有：存量混改、原股東產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資引入新股東的交叉持股、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、開展員工持股、管理層股權(quán)激勵(lì)等。

（一）從不同層面實(shí)施混改

國企可從企業(yè)經(jīng)營(yíng)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)層面入手，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。從企業(yè)層面來看，可通過合理設(shè)置股權(quán)比例的方式，成立集團(tuán)，國企作為母公司擁有絕對(duì)地位，選擇那些以科技研發(fā)、服務(wù)類為主業(yè)的子企業(yè)進(jìn)行混改。這樣的混改方式，不僅能防止國有資產(chǎn)的流失，還能提升國企科研水平，為企業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力；從業(yè)務(wù)層面來看，國企可將主營(yíng)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)進(jìn)行分層，以業(yè)務(wù)作為切入點(diǎn)進(jìn)行混改，舍棄沒前景的業(yè)務(wù)，重點(diǎn)發(fā)展主營(yíng)業(yè)務(wù)。

（二）利用股權(quán)多元化實(shí)施混改

股份制改革是國有企業(yè)改革的主流趨勢(shì)，很多國有企業(yè)都在通過股份制改革的方式，吸引多元投資主體，利用股權(quán)多元化的方式發(fā)展混改。目前常見方式有主要有以下兩種：一是推動(dòng)母公司產(chǎn)權(quán)主體多元化。例如，國藥集團(tuán)旗下的A股上市公司，混改中由國有獨(dú)資公司改革為國務(wù)院國資委、國家開發(fā)投資集團(tuán)有限公司、中國國新控股有限責(zé)任公司共同持股的產(chǎn)權(quán)多元化有限責(zé)任公司。二是實(shí)施分拆上市，將部分業(yè)務(wù)或者資產(chǎn)，將其形成自己的直接控股子公司或者間接控制子公司，并在境內(nèi)證券市場(chǎng)公開發(fā)行股票上市或進(jìn)行重組上市。該方法可助推國企混改，有利于子公司的高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于國企資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化有著很大幫助。

（三）利用員工持股制度強(qiáng)化混改效果

開展員工持股是國企進(jìn)行混改的重要路徑之一。員工中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制是國企市場(chǎng)化改革的核心內(nèi)容，可利用混改推進(jìn)激勵(lì)機(jī)制的改革，再通過員工持股方式，實(shí)現(xiàn)員工與企業(yè)利益的共享及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。真正推動(dòng)管理層及員工釋放自覺的經(jīng)營(yíng)動(dòng)力，從而加速國企向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)混改預(yù)期效果的達(dá)成，提升經(jīng)營(yíng)效率、激發(fā)企業(yè)活力。實(shí)際上，在國企混改計(jì)劃執(zhí)行過程中，很大一部分國有企業(yè)發(fā)布了員工持股計(jì)劃，混合所有制改革與混合所有制員工持股同步進(jìn)行。例如，中國寶武集團(tuán)按員工對(duì)企業(yè)貢獻(xiàn)度分配相應(yīng)持股數(shù)，享受相應(yīng)股權(quán)分紅；中國節(jié)能集團(tuán)實(shí)施了“隨崗定量”制度，根據(jù)職位不同持有集團(tuán)的股份，職位發(fā)生變動(dòng)時(shí)持股比例隨之變化。實(shí)施員工持股制度后，不僅加速了國企市場(chǎng)化發(fā)展，更留住了核心人才，吸引了大批技術(shù)人才，提高員工的忠誠度。

（四）利用多種經(jīng)濟(jì)形式交叉持股實(shí)施混改

國民融合、交叉持股、國有企業(yè)引入非公經(jīng)濟(jì)、國企參與非公經(jīng)濟(jì)、國企與民企合作關(guān)系及組建新公司，都是當(dāng)前發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要途徑。例如，基于PPP模式建立合作，讓民營(yíng)企業(yè)參與到基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中。這樣的合作形式，政府可以縮短項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間、降低項(xiàng)目建設(shè)成本、分散項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。而民營(yíng)企業(yè)可享受優(yōu)惠政策，獲得更大投資利潤(rùn)。

三、國企實(shí)施混改的難點(diǎn)

（一）各方認(rèn)知難統(tǒng)一

國企混改涉及諸多利益相關(guān)方，從政府的角度來講，推動(dòng)國企混改的出發(fā)點(diǎn)是激發(fā)國企活力，強(qiáng)化國企競(jìng)爭(zhēng)力，使國企適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。而地方推進(jìn)國企混改的目標(biāo)、動(dòng)機(jī)更加復(fù)雜，有的與中央戰(zhàn)略思想一致，基于國企發(fā)展的需要，采取國企混改措施；而有的只是為了落實(shí)中央政策，為完成工作任務(wù)，為改而改。從國企的角度來講，一些國有企業(yè)實(shí)施混改是出于戰(zhàn)略規(guī)劃需要，希望給企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造契機(jī)。而有的國企則是希望借助混改名義，減輕企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力，打破業(yè)績(jī)提升困難的局面。從民營(yíng)企業(yè)角度來講，一些民營(yíng)企業(yè)是希望借助國企混改，進(jìn)入國企壟斷領(lǐng)域；有的則是希望與國有資本對(duì)接，享受更多優(yōu)惠政策或得到行政許可資源，從而獲得更多的商業(yè)機(jī)會(huì)，降低企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)成本。由于各方認(rèn)知、動(dòng)機(jī)不同，導(dǎo)致各方對(duì)混改在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，增加了混改難度和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）配套政策不健全

國企混改離不開政策支持與保護(hù)。目前地方政府為了助推國企混改，結(jié)合實(shí)際情況，出臺(tái)了諸多的配套政策性文件。但有些文件銜接性差，行政化、低效化的問題依然存在。由于現(xiàn)行政策不健全，導(dǎo)致各方資本融合難度大。例如，根據(jù)現(xiàn)行政策，混改集中于競(jìng)爭(zhēng)力薄弱領(lǐng)域，壟斷行業(yè)對(duì)民營(yíng)資本限制仍非常多。另外，上市公司層面的混改，缺少制度的協(xié)調(diào)，股權(quán)一股獨(dú)大的現(xiàn)象仍然非常普遍。

（三）資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估問題多

資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估是國企混改的重要環(huán)節(jié)之一，企業(yè)的改制、重組、參與、上市等環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估。然而，當(dāng)前資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制不健全，缺少統(tǒng)一資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)定價(jià)依據(jù)不合理。通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，部分國企在上市、重組等改革環(huán)節(jié)中，資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估普遍存在問題，不僅資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估理念落后，且所選方式方法不科學(xué)。由于評(píng)估監(jiān)管乏力，造成定價(jià)偏高、偏低的情況時(shí)有發(fā)生。定價(jià)偏高，會(huì)影響民營(yíng)資本進(jìn)入的積極性；定價(jià)偏低，會(huì)損害國家利益，造成國有資產(chǎn)折損，導(dǎo)致國有資產(chǎn)外流，使國有資產(chǎn)被侵占私吞。

（四）治理結(jié)構(gòu)調(diào)整難

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，不是簡(jiǎn)單的不同所有制資本的融合，還包括資源、人員、文化、治理結(jié)構(gòu)等的混合與調(diào)整。做好公司治理工作，規(guī)范內(nèi)部管理行為，才能保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整，使企業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。但混合所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，財(cái)務(wù)治理需面臨更多的新問題、新情況。通過研究發(fā)現(xiàn)，國企混改中普遍面臨著治理結(jié)構(gòu)調(diào)整難的情況。造成這種情況的主要原因是，國企與民企追求的目標(biāo)不同、經(jīng)營(yíng)管理監(jiān)督方式不同、職業(yè)經(jīng)理人制度不健全，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行有障礙。治理結(jié)構(gòu)存在問題，企業(yè)在日常運(yùn)營(yíng)中就需要面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)問題。

四、推進(jìn)國企混改的對(duì)策建議

（一）合理確定混改理論框架

首先，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化混改方案，國企與民企進(jìn)行公開談判，明確、統(tǒng)一混改的目標(biāo)，從而使各方面目標(biāo)上達(dá)成一致。現(xiàn)階段混改目標(biāo)應(yīng)是，通過完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，提高國企運(yùn)營(yíng)效率，幫助國有企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。其次，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，摒棄混改中的偏見。實(shí)際上，混改關(guān)鍵不在于“混”，而在于“合”。混改最終目的是將民企與國企優(yōu)勢(shì)進(jìn)行融合，從而創(chuàng)造更大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)。因此，國企應(yīng)轉(zhuǎn)變心態(tài)，摒棄公有與非公對(duì)立的思想，真正借助混改，塑造企業(yè)優(yōu)勢(shì)。最后，要正確區(qū)別混改與國企改革的關(guān)系。實(shí)際上，混改只是國企改革的重要任務(wù)之一，混改不能本末倒置。因此，要借助混改助推國企改革，針對(duì)不同層級(jí)的國企，合理確立混改中各股東的股權(quán)占比，避免“一刀切”情況的發(fā)生。

（二）完善配套的法規(guī)政策

混改要在合法合規(guī)的框架下進(jìn)行，缺少配套制度的支持、約束，混改過程就會(huì)出現(xiàn)各式各樣的問題，導(dǎo)致民營(yíng)資本與國有資本難以有機(jī)融合，甚至?xí)T發(fā)國企改革的風(fēng)險(xiǎn)，使國有企業(yè)遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。因此，要完善混改配套的制度文件，出臺(tái)混改優(yōu)惠政策，進(jìn)一步提升混改配套政策的協(xié)同性和精準(zhǔn)性，盡可能地減少國企混改的制度漏洞。具體來講，要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，完善國有股減持政策，健全混合交易約束機(jī)制，從而通過制度保護(hù)各所有制經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)權(quán)、權(quán)益不受侵害。另外，為幫助國企混改的推進(jìn)，要出臺(tái)具有指導(dǎo)性、原則性、規(guī)范性的政策，明確不同領(lǐng)域改革容錯(cuò)的范圍，從而為混改進(jìn)行提供政策依據(jù)、政策支持，有效化解歷史遺留問題。但在政策制定與建立過程中，要高度重視政策的整體性、協(xié)調(diào)性，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，確保配套政策的可操作性。

（三）構(gòu)建資本市場(chǎng)定價(jià)評(píng)估體系

如果資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估存在問題，非常容易造成國有資產(chǎn)的流失，誘發(fā)各類經(jīng)濟(jì)問題，阻礙國企混改工作的推進(jìn)。因此，要拓寬資本市場(chǎng)化定價(jià)渠道，完善資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估機(jī)制，健全定價(jià)信息公開制度，構(gòu)建資本市場(chǎng)定價(jià)評(píng)估體系，使資本評(píng)價(jià)全面走向市場(chǎng)化、模式化。

資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估方面，要秉承國有資產(chǎn)增值、保值的基本原則，按市場(chǎng)化要求，進(jìn)行合理的資產(chǎn)定價(jià)。具體來講，為了提升定價(jià)評(píng)估的客觀性，政府要扮演好監(jiān)督者的角色，明確規(guī)定評(píng)估、定價(jià)、交易的細(xì)節(jié)，并規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)審計(jì)、資產(chǎn)定價(jià)、資產(chǎn)交易進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)督。另外，要引入第三方定價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，利用專業(yè)機(jī)構(gòu)提高定價(jià)評(píng)估的權(quán)威性、專業(yè)性，避免發(fā)生定價(jià)偏高或偏低的情況。但第三方機(jī)構(gòu)的選擇方面，必須要做好資質(zhì)的審核工作，確保第三方機(jī)構(gòu)具備專業(yè)資產(chǎn)評(píng)估能力。此外，為了保護(hù)各方利益，避免暗箱操作的發(fā)生，影響交易公平性，要實(shí)行產(chǎn)權(quán)交易信息公開制度，公開評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及定價(jià)決策信息，從而建立信息共享機(jī)制，進(jìn)一步提高產(chǎn)權(quán)交易的透明度。

（四）進(jìn)一步優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

優(yōu)化內(nèi)部治理環(huán)境，確保治理機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行，才能有效控制改革風(fēng)險(xiǎn)，確保國企在混改種保持良好的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，使資本充分運(yùn)作。首先，股權(quán)比例制衡是基礎(chǔ)。為了優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，避免“一股獨(dú)大”情況的發(fā)生，要調(diào)整國有資本控股比例，正確定位混改過程中國企的位置，明確“混什么”，應(yīng)“混”哪些方面、哪些領(lǐng)域，從而為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，激發(fā)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的熱情。其次，董事會(huì)構(gòu)建是核心。一方面，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，按照董事會(huì)在公司治理中的職能定位，一司一策，以權(quán)責(zé)清單下放董事會(huì)行使的部分股東職權(quán)。另一方面，確定董事會(huì)的組建結(jié)構(gòu)。董事會(huì)作為公司治理的核心，其構(gòu)成、運(yùn)營(yíng)機(jī)制是混合所有制企業(yè)提高運(yùn)行效率的關(guān)鍵，民營(yíng)企業(yè)必須要在董事會(huì)擁有一席之位。最后，要健全法人治理結(jié)構(gòu)。在國企混改的過程中，必須遵循管辦分離的原則，將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，建立主體多元、產(chǎn)權(quán)明晰的治理結(jié)構(gòu)，從而構(gòu)建權(quán)責(zé)制衡機(jī)制，建設(shè)以董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)為特征的現(xiàn)代化企業(yè)治理體系。除此之外，要基于市場(chǎng)化發(fā)展需要，健全職業(yè)經(jīng)理人制度，使職業(yè)經(jīng)理人的選擇、流動(dòng)走向市場(chǎng)化，從而破解國企混改難題，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，助推國企混改方案的落實(shí)。而且為了避免職業(yè)經(jīng)理人的流失，提高公司法人治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，要借鑒市場(chǎng)化職業(yè)經(jīng)理人績(jī)效評(píng)價(jià)制度，建立配套激勵(lì)體系，根據(jù)職業(yè)經(jīng)理人工作成果，對(duì)于其進(jìn)行適當(dāng)激勵(lì)。

五、結(jié)語

國企混改對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國企國資發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用，且國企混改已經(jīng)取得了一定的成績(jī)。但國企混改仍有一些難題亟待解決，通過研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段國企混改不僅面臨各方認(rèn)知難統(tǒng)一、配套政策不健全的問題，還面臨資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估問題多、治理結(jié)構(gòu)調(diào)整難度大等問題。這些問題影響了混改效果，降低了改革效率。因此，為進(jìn)一步推進(jìn)國企混改，激發(fā)國企活力，應(yīng)進(jìn)一步明確混改理論框架、完善配套法規(guī)政策、構(gòu)建市場(chǎng)化定價(jià)評(píng)估體系、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)等，以促進(jìn)國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)。