生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法理辨析與機制協(xié)調(diào)

□黃勝開

（東華理工大學(xué) 文法學(xué)院，江西 南昌 330013）

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是為了貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護制度”的重要舉措。從2015年開始，我國在山東、貴州等地開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟試點，并根據(jù)試點經(jīng)驗，相繼出臺了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文簡稱“《改革方案》”）、《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下文簡稱“《若干規(guī)定》”）等制度文件，為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實踐提供了規(guī)范指引。生態(tài)損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟（以下簡稱“兩訴”）同為我國生態(tài)環(huán)境損害司法救濟機制的組成部分。由于兩訴在訴訟目的、適用范圍等方面呈現(xiàn)高度的一致性，且當(dāng)前制度規(guī)范未明確界分二者的法律關(guān)系，導(dǎo)致司法實踐中兩訴沖突無法避免，不僅給相關(guān)當(dāng)事人帶來不必要的訴累，同時也違反了我國訴訟法上一事不再理的基本原則，損害了法律適用上的基本公平?；诖?，筆者擬從法理上對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆蓪傩赃M行辨析，并對司法實踐中兩訴的沖突表現(xiàn)進行梳理，從而找到兩訴相協(xié)調(diào)發(fā)展的合理路徑，旨在為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎ㄍ晟婆c實踐發(fā)展提供理論支撐。

一、理論檢視：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律定位及制度發(fā)展

根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是指由省級、地市級政府及其指定的政府主管部門代表國家對污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、水、土壤等環(huán)境要素和動植物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化的行為人或者單位所提起的生態(tài)環(huán)境損害求償之訴。我國當(dāng)前的訴訟機制包括民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟三種類型，根據(jù)《改革方案》的相關(guān)表述，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)歸類于民事訴訟，但是，目前學(xué)界對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男再|(zhì)還存在國益訴訟說、私益訴訟說和公益訴訟說三種不同的觀點。

國益訴訟說認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度旨在保護國家的自然資源所有權(quán)，相關(guān)行政機關(guān)為了履行保護職責(zé)而提起訴訟。主張此觀點的學(xué)者認為，環(huán)境資源歸屬于國家，國家既享有所有權(quán)，又需履行對環(huán)境資源的保護義務(wù)。政府機關(guān)基于國家的授權(quán)，為保護國家的生態(tài)環(huán)境利益，代表國家提起訴訟，故生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)屬于國益訴訟。

私益訴訟說認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于普通民事訴訟的一種類型。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，國家對自然資源享有所有權(quán)，在自然資源因環(huán)境污染或生態(tài)破壞而受到損害之后，國有自然資源的行使主體——國務(wù)院可以授權(quán)地方政府或者相關(guān)主管部門對環(huán)境損害行為人依法提起訴訟。此時，該行使主體具備了《民事訴訟法》第119條所規(guī)定的“與本案有直接利害關(guān)系”，這與一般民事訴訟中權(quán)利人因財產(chǎn)損害而提起的訴訟并無本質(zhì)上的區(qū)別，符合民事訴訟中對原告所要求的當(dāng)事人標(biāo)準(zhǔn)?；诖?，部分學(xué)者主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)為私益訴訟。

公益訴訟說認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度設(shè)計是出于保護生態(tài)環(huán)境公共利益目的，所救濟的生態(tài)環(huán)境屬于社會公共利益。支持該觀點的學(xué)者認為，訴訟的法律屬性不能僅僅以訴訟主體地位來判斷，而應(yīng)綜合考慮訴訟的目的。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并非是政府機關(guān)為保護自身利益而提起的訴訟，該制度所維系的生態(tài)環(huán)境資源屬于社會公眾所有，訴訟目的是救濟公共利益，故此類訴訟應(yīng)定性為公益訴訟。

筆者認為，以上三種觀點在法學(xué)理論上皆存在無法自洽的邏輯障礙，無法有效解釋當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律屬性，不能為實踐中存在的訴訟沖突提供理論指引。

國益訴訟說建立在自然資源國家所有權(quán)理論基礎(chǔ)之上。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，我國自然資源屬于國家和集體所有，國家基于自然資源保護的動機和需求，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴。而根據(jù)環(huán)境科學(xué)相關(guān)理論，自然資源具有雙重屬性，即經(jīng)濟屬性與生態(tài)屬性。以土地資源為例，權(quán)利主體可以在土地上種植經(jīng)濟作物、建造房屋、構(gòu)筑物等。正是基于土地資源的經(jīng)濟價值，我國《民法典》將其納入不動產(chǎn)范疇，通過法律手段對其加以保護。由于我國土地的經(jīng)濟價值歸屬國家或者集體所有，同時，土地還具有涵養(yǎng)水源、保持生態(tài)平衡的生態(tài)價值。根據(jù)我國現(xiàn)有法律制度，生態(tài)價值并不歸屬任何主體，其法律屬性屬于蔡守秋先生所說的“公眾共有物”，其利益歸屬全體民眾所有。根據(jù)《改革方案》第三條規(guī)定，國家啟動生態(tài)損害賠償?shù)哪康牟⒎蔷S系自然資源的經(jīng)濟價值，而是防止生態(tài)系統(tǒng)功能退化，即維護自然資源的生態(tài)功能。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償國益訴訟說并不存在。

私益訴訟說的理論基礎(chǔ)在于民法物權(quán)理論。根據(jù)我國《民法典》第45條到49條的規(guī)定，國家對于河流、森林、野生動物等自然資源享有國家所有權(quán)。基于民事法律淵源，該國家所有權(quán)與自然人、法人的物權(quán)并無本質(zhì)區(qū)別，經(jīng)授權(quán)的行政主體可以基于自然資源所有權(quán)人代表人身份對自然資源實施排他性利用，在自然資源受到損害之時，同樣可以提起損害賠償訴訟。因此，生態(tài)損害賠償訴訟應(yīng)歸屬于民事訴訟，是一種以相關(guān)行政機關(guān)為訴訟主體的特殊民事訴訟。筆者認為，該觀點至少存在以下三種邏輯障礙。第一，如上文所述，國家出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其目標(biāo)并非在于保護自然資源的經(jīng)濟價值，而是保護自然資源的生態(tài)價值，該生態(tài)價值并非國家私有之物，國家對該物不享有經(jīng)濟利益，而僅僅是一種保護義務(wù)。該義務(wù)源于我國《憲法》第26條規(guī)定的國家環(huán)境保護責(zé)任，并非民法意義上的經(jīng)濟關(guān)系。第二，私益說會導(dǎo)致生態(tài)損害保護范圍不周延。如果國家行政主體基于自然資源的所有權(quán)對自然資源損害行為追究賠償責(zé)任，進而保護依附于自然資源之上的生態(tài)價值。但是，由于自然資源與生態(tài)價值并非一體兩面的同一范疇，很多具有生態(tài)價值的環(huán)境要素，如水、空氣在我國的法律中并不歸屬任何私法主體，從而無法通過自然資源損害賠償機制對環(huán)境損害行為有效追責(zé)，這必然導(dǎo)致生態(tài)損害保護范圍的不周延。第三，自然資源國家所有權(quán)的法律屬性在我國目前法學(xué)理論界存在極大爭議。筆者比較贊同國家所有制說，認為國家所有權(quán)本質(zhì)上是一種公權(quán)與私權(quán)相互混合的權(quán)利形態(tài)，是我國生產(chǎn)資料社會主義公有制在法律上的一種特殊表達，如果僅僅將生態(tài)損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)歸結(jié)為自然資源國家所有權(quán)，這必然會導(dǎo)致該項訴訟性質(zhì)的認定更為困難。最后，該說違反了當(dāng)事人權(quán)利自由處分原則。根據(jù)民事訴訟理論，在私益訴訟中，權(quán)利主體可以依其自由意志起訴、撤訴，并可以與對方當(dāng)事人達成和解，國家機關(guān)不得任意干預(yù)。但是，根據(jù)我國《改革方案》相關(guān)規(guī)定，我國承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的行政機關(guān)并不具有該處分權(quán)利。例如，對于發(fā)生重大環(huán)境損害情形，如果國家行政機關(guān)不予提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則檢察機關(guān)可以提出檢察建議，也可以提出環(huán)境行政公益訴訟，從而對我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行監(jiān)督。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償當(dāng)事人不具有處分自由，其并非民事私益訴訟。另外，根據(jù)《若干規(guī)定》第二條“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成人身損害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)?，適用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定”，顯然也把生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟排除在普通民事訴訟之外。

公益訴訟說的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)和訴訟信托理論。環(huán)境權(quán)是20 世紀(jì)60 年代隨著全球環(huán)境問題不斷惡化而發(fā)展出的一種新型權(quán)利，其基本內(nèi)涵是一定區(qū)域的公民所享有的保障其正常生產(chǎn)和生活的安全性環(huán)境條件，滿足其環(huán)境舒適或環(huán)境審美等需求的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的內(nèi)容既包括良好環(huán)境享有權(quán)的實體權(quán)利，如清潔空氣權(quán)、清潔水體權(quán)；也包括環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等程序性權(quán)利。根據(jù)訴訟信托理論，公民為更好地實施其環(huán)境權(quán)，將環(huán)境資源所有權(quán)委托給國家，國家因此對環(huán)境資源享有受托人的所有權(quán)和訴訟實施權(quán)，由國家代為管理環(huán)境資源，起訴環(huán)境利益損害的行為。由于國家為一個抽象主體，只能根據(jù)一定的政治原則，將該訴訟權(quán)力分配給特定機關(guān)行使，由其代表國家進行訴訟。從世界范圍來看，各國普遍將檢察機關(guān)作為提起環(huán)境公益訴訟的特設(shè)機關(guān)，典型的國家包括美國、英國、加拿大、芬蘭等。我國通過修改《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》相關(guān)條款，正式確立了環(huán)境民事公益訴訟，由環(huán)保組織和檢察機關(guān)代為提起環(huán)境民事公益訴訟。2018年1 月，我國又正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟在原因行為、適用范圍、訴訟標(biāo)的、訴訟目的以及訴訟功能等方面具有高度相似性，因此，理論界大多學(xué)者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟就是環(huán)境民事公益訴訟，是一種增加行政機關(guān)作為訴訟主體的環(huán)境公益訴訟。筆者對此持否定觀點，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并非環(huán)境民事公益訴訟的一種特殊類型。兩訴是我國當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)在環(huán)境保護領(lǐng)域并行不悖的兩種訴訟模式，二者在制度基礎(chǔ)、價值功能與規(guī)范構(gòu)造方面均具有顯著的不同，共同形塑了我國當(dāng)前環(huán)境損害司法救濟制度的有機整體。

從經(jīng)濟學(xué)角度來看，良好環(huán)境作為一種公共物品，不屬于任何主體所私有，具有消費非排他性與效用不可分割性。根據(jù)一般法理規(guī)則，公共物品的保護并不適宜通過法院訴訟方式解決，而是應(yīng)由通過立法形成的“超脫于任何具體個人意志的公共意志來決定”，“以法律明確規(guī)定的公法責(zé)任為保障，經(jīng)由為維護公益而生的公共機構(gòu)的執(zhí)法行動來實現(xiàn)”。質(zhì)言之，鑒于環(huán)境利益的公共性，環(huán)境問題的復(fù)雜性、專業(yè)性、科技性、不確定性等特點，對現(xiàn)代環(huán)境問題的治理，世界各國無不依賴行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力，而非立法權(quán)和司法權(quán)。國家不僅通過立法確認了行政機關(guān)的環(huán)境保護職責(zé)，而且配置了專業(yè)的人、財、物等技術(shù)條件，因此，在環(huán)境治理方面，行政機關(guān)相較于其他主體具有無可比擬的先天優(yōu)勢。以環(huán)境問題的科技性為例，判斷環(huán)境損害是否發(fā)生，損害的閾值為多少等事實問題都必須依賴于科學(xué)技術(shù)的鑒定。而將這些復(fù)雜科技問題交給不具有專業(yè)知識的法官來處理，不僅沒有效率，而且也缺乏權(quán)威?；诖?，行政機關(guān)則成為各國環(huán)境治理的首要力量。我國《憲法》第9條、第26 條確立了國家保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的法定職責(zé)。《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定，授權(quán)地方各級人民政府管理本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，是地方環(huán)境質(zhì)量的第一責(zé)任人，確立了行政機關(guān)在環(huán)境保護領(lǐng)域的主體地位和主導(dǎo)作用。近年來，我國通過修訂《環(huán)境保護法》相關(guān)條款，不斷擴張環(huán)保機關(guān)的執(zhí)法手段以應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，在總體上構(gòu)建了事前預(yù)防、事中規(guī)制的環(huán)境行政治理體系。然而，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性、累積性、潛在性以及危害巨大，單純的行政管制并不能完全預(yù)防環(huán)境風(fēng)險，化解環(huán)境危機。同時，由于行政機關(guān)職權(quán)功能的多重性，行政主體不僅擔(dān)負著環(huán)境保護的公共職責(zé)，而且擔(dān)負著發(fā)展經(jīng)濟等民生任務(wù)。在我國目前仍處于后工業(yè)化時代背景下，促進經(jīng)濟發(fā)展仍然是地方政府最主要的中心工作。當(dāng)?shù)胤秸诎l(fā)展經(jīng)濟與環(huán)境保護職能相互沖突時，其環(huán)境保護職能的發(fā)揮將大打折扣，產(chǎn)生政府管制失靈問題?；诖耍瑸閼?yīng)對地方政府環(huán)境執(zhí)法效能不足的現(xiàn)實需求，我國從2012年開始，通過修改《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》等法律制度，在“損害擔(dān)責(zé)”原則指引下，賦予環(huán)保組織、檢察機關(guān)的環(huán)境公益訴權(quán)，在我國啟動了環(huán)境民事公益訴訟實踐，希冀通過司法權(quán)的介入，對生態(tài)環(huán)境損害提供救濟，以彌補環(huán)境行政執(zhí)法的不足，從而構(gòu)建起“事前預(yù)防、事中規(guī)制、事后救濟”環(huán)境治理總體格局。然而，通過幾年的環(huán)境訴訟實踐，我國環(huán)境公益訴訟并未取得預(yù)期效果。根據(jù)《中國環(huán)境司法發(fā)展報告》披露，在2017至2019年間，全國法院年均受理環(huán)境民事公益訴訟案318 件，其中，由環(huán)保組織作為訴訟主體的僅為51 件，而由檢察機關(guān)提起的訴訟案件267 件。這與我國近年來環(huán)境民事類案件持續(xù)走高、呈現(xiàn)爆炸式增長的社會背景形成了鮮明對照，也與我國當(dāng)前700余家符合公益訴訟條件的環(huán)保組織總量極不相稱。而考察域外環(huán)境法治，我國環(huán)境公益訴訟在數(shù)量上也存在差距，例如，在2013到2018年間，歐盟國家的生態(tài)損害賠償訴訟案件年均數(shù)達到了475件。由此可見，司法救濟機制在我國環(huán)境保護中的作用并未得到充分發(fā)揮，環(huán)境損害司法救濟機制亟待創(chuàng)新。

近年來，隨著我國社會主義現(xiàn)代化進程的加快，環(huán)境問題日益成為全社會關(guān)注的熱點問題。2012 年10 月，黨的十八大報告首次把生態(tài)文明建設(shè)納入我國社會主義建設(shè)的總體布局，成為“五位一體”建設(shè)的重要內(nèi)容。2017年10月，黨的十九大報告提出了“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度”，并強調(diào)要“健全嚴(yán)懲重罰等制度”，在此社會背景下，我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)運而生。從我國目前出臺的生態(tài)損害賠償訴訟制度來看，生態(tài)損害賠償訴訟盡管在訴訟目的、保護范圍等方面與現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟具有高度契合性，但從《若干規(guī)定》的第16到18條內(nèi)容來看，對兩訴采取的是一種并軌運行模式，即針對同一訴訟標(biāo)的，具有法定資格的環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟主體均可行使訴權(quán)而不受限制。同時根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，我國目前在已有的環(huán)境民事公益訴訟制度基礎(chǔ)上，還需要再建立“與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相適應(yīng)的訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行及執(zhí)行監(jiān)督”等制度，并提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的相關(guān)立法要與環(huán)境公益訴訟制度相互銜接?；诖朔治?，本文認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并非是一種特殊的環(huán)境公益訴訟，而是一種具有特殊功能與歷史使命的新型訴訟形態(tài)。兩訴在制度基礎(chǔ)、價值功能、具體規(guī)范等方面均具有顯著的不同。

從制度基礎(chǔ)而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)應(yīng)源于我國《憲法》規(guī)定的國家環(huán)保責(zé)任。西方傳統(tǒng)的訴訟信托理論在我國無法找到相適應(yīng)的土壤，而我國特有的自然資源國家所有權(quán)理論也存在無法自洽的邏輯障礙，因而都存在解釋力不足的問題。事實上，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)從我國《憲法》規(guī)范尋找法理依據(jù)。根據(jù)《憲法》第9條、第26條的規(guī)定，國家有保護自然資源與生態(tài)環(huán)境的法定義務(wù)。2018 年，我國修訂《憲法》第89 條規(guī)定，賦予國務(wù)院“生態(tài)文明建設(shè)”的法定職責(zé)。因此，從法教義學(xué)視角，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中賦予行政機關(guān)行使訴權(quán)應(yīng)是我國《憲法》“環(huán)境保護條款”的產(chǎn)物，是國家為實現(xiàn)“生態(tài)文明建設(shè)”政策目標(biāo)而積極尋求的“行政權(quán)與司法權(quán)相互合作”的一次有益嘗試。概言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)應(yīng)溯源于《憲法》規(guī)定的“國家環(huán)保義務(wù)”與“生態(tài)文明建設(shè)”等政策目標(biāo)規(guī)定。而環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)在學(xué)術(shù)界也存在較大爭議，目前有影響力的學(xué)術(shù)觀點包括公益信托理論、環(huán)境權(quán)理論、程序當(dāng)事人理論以及能動司法理論等。由于環(huán)境公益訴訟在我國已實行近十個年頭，其制度基礎(chǔ)已較為完備，包括《民事訴訟法》第55 條、《環(huán)境保護法》第58 條等眾多法律淵源。

從價值功能而言，環(huán)境公益訴訟的目的在于彌補環(huán)境治理中行政執(zhí)法的效能不足，希冀通過提起環(huán)境公益訴訟從而補充環(huán)境行政執(zhí)法，其制度原理在于通過放寬原告資格和拓展受案范圍，使得“本無執(zhí)法權(quán)的社會主體獲得通過起訴追究違法者責(zé)任的權(quán)力”，從而達到與環(huán)境行政管制相類似的制度功效；從制度內(nèi)容上看，盡管環(huán)境民事公益訴訟包含“民事”的法律語詞，但是，無論是環(huán)境公益訴訟程序還是實體責(zé)任，均具有明顯的法律強制性。只能依據(jù)法律規(guī)定而不能根據(jù)當(dāng)事人意愿任意裁判或者依據(jù)私法規(guī)則自由處分，都清晰表明了環(huán)境公益訴訟的公法屬性，本質(zhì)上是一種替代性行政執(zhí)法，法律性質(zhì)應(yīng)屬于公法訴訟。在域外制度上，歐洲國家的環(huán)境公益訴訟基本上由行政法庭承擔(dān)，只有極少數(shù)國家允許在民事法庭提起環(huán)境公益訴訟，因此，提起的環(huán)境訴訟基本屬于行政訴訟。在責(zé)任方式上，美國公民訴訟只允許當(dāng)事人提出民事罰款與禁令兩種訴訟請求，其責(zé)任效果與行政執(zhí)法并無本質(zhì)區(qū)別。在德國，環(huán)保團體不可以對環(huán)境損害行為人直接提出“請求恢復(fù)或采取適當(dāng)方式恢復(fù)的訴訟”，從而彰顯了環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上并非民事訴訟，而是一種環(huán)境行政執(zhí)法的替代措施與保障機制。環(huán)境損害賠償制度的價值功能并非彌補執(zhí)法動能不足，而是一種損害填補訴訟，旨在使受損害的環(huán)境資源或者生態(tài)功能恢復(fù)。鑒于環(huán)境損失的復(fù)雜性、間接性、潛伏性，現(xiàn)有的行政處罰等公法手段不能充分救濟環(huán)境資源損失。例如，以環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域常規(guī)的執(zhí)法手段罰款而言，在環(huán)境行政處罰實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)即使是對環(huán)境損害行為處以天價罰款，也不足以彌補其對環(huán)境利益所造成的損害，基于此，我國借鑒世界各國的通行做法，在環(huán)境公益訴訟之外另行創(chuàng)立了環(huán)境損害賠償制度，希冀借助民事責(zé)任的損害填補功能，通過賦予行政主體民事索賠權(quán)，以實現(xiàn)環(huán)境問題的負外部性內(nèi)部化，從而強化行政主體在環(huán)境治理中的主體地位，彰顯環(huán)境法所秉持的損害擔(dān)責(zé)基本原則，從而使生態(tài)環(huán)境充分得到救濟。

從規(guī)范構(gòu)造而言，基于其制度功能的定位差異，兩訴在規(guī)范構(gòu)造上也大相徑庭。環(huán)境公益訴訟作為一種替代性執(zhí)法，對原告資格一般不做嚴(yán)格限定。如根據(jù)美國公民訴訟制度，所有公民皆可以成為環(huán)境公益訴訟的原告；在歐洲國家，環(huán)保團體可以成為環(huán)境公益訴訟的原告；而根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，符合條件的環(huán)保組織或者檢察機關(guān)都可以提起環(huán)境民事公益訴訟。而環(huán)境損害賠償作為一項“成本高昂、技術(shù)復(fù)雜、負擔(dān)沉重的特殊機制”，其訴訟主體應(yīng)具有嚴(yán)格的法律限制，原告一般要求是具有法定環(huán)保職責(zé)的地方政府或者環(huán)保主管機關(guān)。如在美國，具有環(huán)境損害賠償原告資格的是“聯(lián)邦環(huán)境資源機構(gòu)、州政府等政府主體”；在意大利，環(huán)保團體盡管可以提出環(huán)境損害賠償訴訟，但一般僅作為第二順位起訴人，起到“替補隊員”作用。從適用范圍角度來看，環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境行政執(zhí)法的替代機制，主要是彌補行政管制的失靈，因此，理論上在任何一個環(huán)境管制失靈環(huán)節(jié)都可以適用環(huán)境公益訴訟；而環(huán)境損害賠償訴訟，世界各國無不對其適用范圍嚴(yán)格限制。環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上是一個公共政策選擇問題，其不僅要考慮損害的法律事實，更要平衡生態(tài)損害與其他社會活動的利益關(guān)系。而對于公益關(guān)系的平衡本是行政機關(guān)的主要職責(zé)，法院不宜過多介入。在域外法上，如美國法律規(guī)定生態(tài)損害賠償受案范圍僅限于“海洋、水體和土地領(lǐng)域”，且只有在法律規(guī)定的嚴(yán)重損害情形下才可適用；在歐洲國家，生態(tài)損害賠償保護范圍也極為有限，只限于“歐盟指令所調(diào)整的受保護的物種及其棲息地、水及土地”等領(lǐng)域。從法律責(zé)任角度分析，環(huán)境公益訴訟的法律責(zé)任方式是“停止侵害”，即通過申請禁令使訴訟原告取得類似于環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)力，確保環(huán)境行政主體的環(huán)境保護職責(zé)真正得以實現(xiàn)；而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的責(zé)任方式在于“恢復(fù)原狀”，即生態(tài)損害修復(fù)或者賠償。其制度目標(biāo)旨在完善行政主體的環(huán)境治理手段，通過損害賠償訴訟機制追究環(huán)境損害人的責(zé)任，從而全面救濟與恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境公眾利益。

綜上，通過考察生態(tài)損害賠償訴訟法理基礎(chǔ)與制度生成邏輯，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是我國當(dāng)前為彌補環(huán)境公益訴訟主體行為動能不足的限制而創(chuàng)新的一種環(huán)境損害司法救濟機制。其法理基礎(chǔ)應(yīng)溯源于《憲法》規(guī)定的國家環(huán)保責(zé)任，其目的在于通過賦予行政機關(guān)司法索賠權(quán)，從而強化行政機關(guān)在環(huán)境治理中的主體地位。環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)以“損害填補”作為其價值依歸，其理應(yīng)與具有法律監(jiān)督功能的環(huán)境民事公益訴訟形成相互配合訴訟救濟機制，二者共同構(gòu)成了當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害司法救濟制度的有機整體。但是，由于當(dāng)前法律制度規(guī)范的缺位與錯位，兩訴機制在起訴原因、訴訟范圍等方面的高度重合，其在實踐中不可避免存在一定交集與沖突，從而如何調(diào)整兩訴機制法律關(guān)系，成為我國當(dāng)前生態(tài)損害訴訟實踐亟待解決的關(guān)鍵問題。

二、實踐考察：兩訴在我國司法實踐中的沖突表現(xiàn)及成因

根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境損害索賠機制的總體設(shè)計，其包括環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償兩種模式。由于兩種索賠機制在很多方面的相似性，現(xiàn)有法律并未明確界分二者的法律關(guān)系，現(xiàn)有《若干規(guī)定》等司法解釋盡管明確了生態(tài)損害賠償優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟，然而從我國司法實踐反饋的情況來看，兩種訴訟機制的銜接與運行效果不甚理想，存在以下諸多困境。

1.損害賠償磋商與環(huán)境民事公益訴訟的銜接不明確。在訴前程序的設(shè)立上，生態(tài)環(huán)境損害賠償沒有參照現(xiàn)有立法的規(guī)定，而是規(guī)定了獨特的“磋商制度”，即磋商程序是該訴訟的前置程序。換言之，在提起該訴訟之前必須要進行磋商程序。然而，由于現(xiàn)有法律沒有規(guī)定磋商程序與環(huán)境民事公益訴訟程序如何銜接，故兩者在適用中不會產(chǎn)生互相阻斷的效力。此時，實踐中就可能會出現(xiàn)以下四種情形：一是在有權(quán)主體提起了環(huán)境民事公益訴訟但該訴訟程序沒有完結(jié)時啟動磋商程序；二是在有權(quán)主體提起環(huán)境民事公益訴訟的裁判生效后啟動磋商程序；三是在磋商程序進行時，有權(quán)主體提起環(huán)境民事公益訴訟；四是磋商結(jié)束后，有權(quán)主體提起環(huán)境民事公益訴訟。第一種和第三種情形，在啟動一項程序的同時又啟動另一項程序，這違背了訴訟經(jīng)濟原則，既增加了工作成本，又浪費了司法資源。第二種情形會導(dǎo)致開展磋商工作的行政資源被無端浪費，降低賠償權(quán)利人積極開展磋商工作的功能性與價值性。在第四種情形中，磋商結(jié)束后的結(jié)果有兩種，一是磋商成功，雙方達成協(xié)議；二是磋商失敗，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在前者的情況下，會不可避免地導(dǎo)致司法資源的浪費；在后者的情況下，根據(jù)《若干規(guī)定》的規(guī)定，在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之后，又提起環(huán)境民事公益訴訟的，則中止公益訴訟的審理，這同樣會導(dǎo)致司法資源的浪費。

綜上所述，由于磋商程序與環(huán)境民事公益訴訟的銜接存有空白，故在司法實踐中適用兩種程序時會導(dǎo)致國家司法資源的浪費，增加行政成本和司法成本。在我國目前法院案多人少的現(xiàn)狀下，一方面要保證每一個案件都受到公平公正的對待，但同時也不能浪費資源，增加工作成本。

2.兩訴的訴訟管轄不一致。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的第二順位原告，即在有關(guān)機關(guān)和組織沒有提起訴訟或者不存在有關(guān)組織或機關(guān)的，則由檢察機關(guān)作為原告提起民事公益訴訟。此外，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，由檢察機關(guān)提起的公益訴訟的管轄法院只能為中級人民法院。然而根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》和《若干規(guī)定》的要求，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟原則上由中級以上的法院管轄，例外由基層法院管轄。由此可見，不同的法律對于兩訴的訴訟管轄規(guī)定因提起訴訟的主體不同而有所區(qū)別。與此同時，根據(jù)《若干規(guī)定》的規(guī)定，針對同一損害生態(tài)環(huán)境的行為提起兩訴的，此兩訴的管轄法院都為審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法院。然而如果檢察機關(guān)和行政機關(guān)分別作為原告提起不同訴訟的話，此時根據(jù)相關(guān)規(guī)定，兩種訴訟的訴訟管轄法院級別可能會不同，也就談不上由同一法院的同一審判組織對兩訴進行審理。故兩訴的訴訟管轄銜接缺乏明確規(guī)定會造成對該兩訴的管轄在司法實踐中的適用存在不一致性，一方面會使訴訟的目的不能實現(xiàn)，另一方面也會使訴訟變得復(fù)雜，甚至增加當(dāng)事人的訴累。

3.兩訴的銜接存有不合理之處。根據(jù)《若干規(guī)定》的規(guī)定，當(dāng)同時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境民事公益訴訟時，法院應(yīng)當(dāng)先中止對后訴的審理。這樣一刀切的中止對后訴的審理并沒有很好化解兩訴的沖突。兩訴的適用范圍依據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定具有高度契合性。依據(jù)《若干規(guī)定》的規(guī)定，前訴主要適用對象為造成大型突發(fā)環(huán)境事件、特定區(qū)域生態(tài)環(huán)境受損、其他嚴(yán)重環(huán)境事件三種情形的行為。同時《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》將后訴的適用范圍限定為“已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害，社會公共利益重大風(fēng)險的行為”。具體而言，分為兩大類：一類是對于環(huán)境公益已經(jīng)造成了實際損害結(jié)果的行為，則可以對其提起該訴訟，這類訴訟的主要目的在于填補損害，是一種事后救濟方式；一類是對環(huán)境公益雖在客觀上沒有造成實際損害，但是對環(huán)境公益卻存有潛在危險的行為，對此行為也可提起該訴訟，這類訴訟的主要目的在于預(yù)防損害，是一種事先救濟方式，將損害結(jié)果的發(fā)生扼殺在搖籃之中。從表述上來看，兩訴的適用范圍似乎并不一致，前訴的適用對象是環(huán)境公益實際受損的具體表現(xiàn)形式，屬于后訴適用范圍中的一種類型，故前訴的適用范圍被后訴的適用范圍所涵射。再者，如前所述，兩者的訴訟目的具有一致性，進而兩訴所認定的案件事實也應(yīng)當(dāng)具有一致性。然而根據(jù)《若干規(guī)定》的規(guī)定，盡管后訴一審辯論已經(jīng)終結(jié)，案件事實已經(jīng)基本查清，仍然應(yīng)當(dāng)中止該訴訟的審理，先審理前訴。此種情形下有重復(fù)審理之嫌，會增加當(dāng)事人的訴累，導(dǎo)致司法資源的浪費。

三、路徑完善：規(guī)范層面上銜接規(guī)則的細化與填補

（一）建立行政機制為主導(dǎo)、司法索賠為兜底的環(huán)境損害救濟機制

如前所述，鑒于環(huán)境問題的復(fù)雜性、復(fù)合性、專業(yè)性、滯后性、科技性、不確定性等特征，世界各國對于環(huán)境問題的治理無不依賴于行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力，并基本都經(jīng)歷了從消極行政到積極行政的發(fā)展歷程。因此，我國治理環(huán)境問題也應(yīng)通過合理配置行政權(quán)力，如通過環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境許可、環(huán)境評價、環(huán)境信息公開等手段預(yù)防環(huán)境問題的發(fā)生。在實際發(fā)生環(huán)境損害時，通過行政處罰、行政代履行等手段責(zé)令恢復(fù)環(huán)境生態(tài)功能。當(dāng)然，重視行政管制為主導(dǎo)并非否定司法索賠的重要性，基于生態(tài)環(huán)境損害的潛伏性、積累性、復(fù)雜性特征，在某些特定情形下受損的生態(tài)環(huán)境會出現(xiàn)不可逆性與不可修復(fù)性，政府部門的監(jiān)管手段難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，此時，國家應(yīng)訴諸司法機制，啟動生態(tài)損害訴訟賠償機制，責(zé)令生態(tài)損害賠償義務(wù)人對環(huán)境損害行為進行修護或者經(jīng)濟賠償，從而救濟生態(tài)環(huán)境公共利益?？偠灾?，我國應(yīng)根據(jù)行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力特性，考慮環(huán)境問題的復(fù)雜性與專業(yè)性等特征，合理配置行政權(quán)與司法權(quán)，構(gòu)建功能互補、體系完備的以“行政權(quán)為主導(dǎo)、以司法權(quán)為兜底”的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制

（二）完善行政損害賠償訴訟為優(yōu)先、環(huán)保公益訴訟為補充、檢察機關(guān)公益訴訟為保障的“三層遞進”生態(tài)損害訴訟賠償機制。

雖然《若干規(guī)定》規(guī)定了兩訴的審理順序，但是，通過梳理我國司法實踐，我國各地法院在審理生態(tài)環(huán)境損害案件時依然采取單兵作戰(zhàn)的方式，并未形成協(xié)同并進的整體性思路，從而在環(huán)境公益保護中實際產(chǎn)生了“疊床架屋”的后果，這不僅會導(dǎo)致我國司法資源的浪費，也違反了“一事不再理”的司法原則，加劇了實踐中的司法不公正。因此，為了避免司法資源浪費及重復(fù)起訴的風(fēng)險，使兩訴在司法適用中更加合理，應(yīng)當(dāng)對兩訴設(shè)立明確的審理順位。

首先，規(guī)定行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為第一順位。從我國國家機關(guān)職能定位而言，環(huán)境保護是行政機關(guān)的法定職責(zé)，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償是行政機關(guān)履行該行政職責(zé)的重要方式，是其本職工作。而檢察機關(guān)作為國家權(quán)力監(jiān)督機關(guān)，主要的職責(zé)在于法律監(jiān)督，督促行政機關(guān)積極履行環(huán)保職責(zé)，而非充當(dāng)環(huán)境公益訴訟的“急先鋒”。社會組織是我國環(huán)境保護的重要參與者，提起公益訴訟是公眾參與原則在環(huán)保領(lǐng)域的重要體現(xiàn)和實現(xiàn)途徑，是對我國環(huán)境管理工作的一種補充。因此，環(huán)境損害司法救濟首先應(yīng)當(dāng)由行政主體來承擔(dān)；其次，考慮到生態(tài)環(huán)境損害等問題的專業(yè)性極高，行政機關(guān)的技術(shù)條件、行政人員的專業(yè)素質(zhì)以及處理環(huán)境問題經(jīng)驗相對于社會組織和檢察機關(guān)更具有比較優(yōu)勢；再次，行政機關(guān)因其所享有的行政職權(quán)，其通過行政監(jiān)督、群眾舉報等方式一般最先接觸環(huán)境問題，對損害事實的了解程度也會相對更高。

第二，將社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟放在第二順位。眾所周知，環(huán)境保護不僅需要維權(quán)的意愿與動力，更需要維權(quán)的能力。首先，社會組織缺乏提起環(huán)境訴訟的專業(yè)技術(shù)條件與手段。社會組織要提起環(huán)境公益訴訟時，其所需要的一些證據(jù)材料依賴于環(huán)境監(jiān)管部門的有效配合，如需要環(huán)保部門提供生態(tài)環(huán)境損害行為人的相關(guān)信息等。其次，社會組織訴訟資金不足。環(huán)境問題維權(quán)往往需要巨額資金支持，面對日益增加的環(huán)境糾紛案件，“只有百分之四的環(huán)保組織表示可以完全承擔(dān)公益訴訟的費用，其他組織則表示難以接受或無法負擔(dān)得起其中的費用”。因此，盡管大多數(shù)環(huán)保組織符合提起訴訟的原告資格，但是面對龐大的訴訟耗費這一現(xiàn)實窘境，其客觀上往往也無能為力?；诖?，將社會組織提起訴訟放在第二位，一方面可以緩解社會組織所面臨的資金壓力，另一方面也能夠?qū)π姓C關(guān)履行環(huán)保職責(zé)予以監(jiān)督，有效督促政府部門積極履行法定的環(huán)保義務(wù)。

第三，將檢察機關(guān)作為提起環(huán)境民事公益訴訟的“兜底原告”。一方面，檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，對行政機關(guān)行政職責(zé)的履行起著監(jiān)督的作用，是公權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督者。如果行政機關(guān)怠于履行職責(zé)而不開展索賠磋商或者提起訴訟的，檢察機關(guān)可以通過提出檢察建議要求其積極履職。另一方面，檢察機關(guān)作為國家公共利益的代表，在行政機關(guān)或者相關(guān)組織未提出訴訟的情況下，檢察機關(guān)再以公益代表人的身份提起環(huán)境民事公益訴訟，依法履行檢察公益訴訟職能，從而對我國環(huán)境公益損害提供兜底保護，構(gòu)筑我國環(huán)境公益保護的最后一道防線。

（三）合理定位磋商機制，調(diào)節(jié)磋商與環(huán)境民事公益訴訟機制的關(guān)系

我國在《改革方案》中并沒有規(guī)定磋商機制，《若干規(guī)定》在吸收各地損害賠償經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了磋商機制。相對于訴訟機制，磋商機制更加柔化，其通過與賠償義務(wù)人平等協(xié)商，由于尊重了賠償義務(wù)人的平等主體地位，導(dǎo)致生態(tài)損害事實和損害后果更加容易被認定。如果達成賠償協(xié)議，由于該協(xié)議是賠償義務(wù)人自主選擇的結(jié)果，在心理層面也更加容易接受，從而在賠償協(xié)議履行方面比訴訟具有更佳的社會效果，也避免了訴訟程序所帶來的訴累，節(jié)約了時間成本，更有利于對遭到損害的生態(tài)環(huán)境及時進行修復(fù)，降低了損害結(jié)果進一步加劇的風(fēng)險?？偠灾枭讨贫认鄬γ袷鹿嬖V訟而言在生態(tài)環(huán)境修復(fù)、保障公眾的健康權(quán)方面效率性更強。

一是，增加訴前甄別這一程序。當(dāng)社會組織或檢察機關(guān)向法院提起環(huán)境民事公益訴訟時，法院應(yīng)當(dāng)在立案后及時通知相關(guān)行政機關(guān)。由相關(guān)行政機關(guān)對案件是否屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍進行審查，并將審查結(jié)果及時書面告知法院。若審查結(jié)果是肯定的，法院應(yīng)當(dāng)中止對前訴的審理，并告知社會組織或檢察機關(guān)中止審理的理由；同時相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極啟動磋商程序。反之，若審查結(jié)果是否定的，則法院繼續(xù)審理前訴。

二是，應(yīng)當(dāng)建立磋商共參共享制。相關(guān)行政機關(guān)甄別案件屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用對象的，其在啟動磋商程序時，應(yīng)當(dāng)將磋商的時間、地點、方式、對象、事由等告知社會組織、檢察機關(guān)，邀請其一起參加該程序。在磋商過程中，針對社會組織、檢察機關(guān)提出的意見也應(yīng)當(dāng)考慮。此外在磋商結(jié)束后，無論磋商是否成功，都應(yīng)當(dāng)通過一定的方式將磋商結(jié)果告知社會公眾，這是對公眾知情權(quán)的保障。

四、結(jié)語

由于目前法律規(guī)范的缺位與錯位，兩訴目前無法形成明確的功能界分以及程序協(xié)調(diào)。通過考察生態(tài)損害賠償訴訟的法理基礎(chǔ)與制度生成邏輯，我國應(yīng)明確生態(tài)損害賠償訴訟是我國新歷史階段為應(yīng)對環(huán)境保護所構(gòu)建的全新訴訟形態(tài)，屬于我國在訴訟領(lǐng)域重大的制度創(chuàng)新。其主要應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害填補的職能，彌補環(huán)境行政執(zhí)法手段不足的缺陷。相反，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)退守環(huán)境行政執(zhí)法的替代機制地位，彌補行政執(zhí)法動能不足的缺陷，承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護的預(yù)防職能。

在具體程序協(xié)調(diào)方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善包括優(yōu)化行政權(quán)與司法權(quán)的配置，構(gòu)建行政磋商優(yōu)先、訴訟賠償兜底的訴訟索賠機制；處理好目前生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的順位關(guān)系，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟的損害索賠機制，構(gòu)建起行政機關(guān)、環(huán)保組織、司法機關(guān)相互協(xié)作、共同推進、多層次的生態(tài)環(huán)境損害求償主體結(jié)構(gòu)。