構建預算管理績效評價體系助推高校高質量發展

陳薇薇

一、引言

新時期加強高等教育的內涵建設，走高質量發展之路，是我高等教育事業追求的目標，《民辦教育促進法實施條例》的公布和一系列新法規、新政策的有利落地落實，為民辦高校的發展提供了內涵建設的新思路。民辦高校要想在公辦雙一流高校和高水平應用型大學中占有一席之地，需要加強內涵建設，提升教育教學水平，提高辦學質量，實現特色發展。其中，預算管理與高校辦學效益及高質量發展息息相關，構建完善的預算管理體系，有利于辦學資源的合理配置，提高預算資金使用效益，實現民辦高校辦學效益的最大化，保障和促進民辦高校可持續發展。目前，針對民辦高校的績效評價研究相對較少，而民辦高校身份的特殊性及發展的迫切性，需要建立一套規范、合理、有效的預算績效評價體系，科學地評價民辦高校教育資源的使用及收益情況。

二、民辦高校預算管理現狀及存在的問題

近年來，大多民辦高校二級學院的設置，給學校的管理模式帶來了新的契機。課程建設、專業發展、教學科研、人才引進等一系列強勁舉措豐富了民辦高校的內涵建設，但也增加了對運營資金和教學資源的需求。雖然國家財政性教育經費撥款力度不斷加大，但其在民辦高校收入來源中微乎其微。如何保證民辦高校辦學經費充足穩定，教學資源科學配置，資金使用效率有效提高，實現辦學效益的最大化，成為高校財務管理面臨的核心問題。民辦高校要在財務重壓下實現可持續發展，必須加強內部管理，尤其是財務預算管理。目前，民辦高校預算管理存在以下幾方面問題：

（一）績效管理意識淡薄

高校績效管理的目的是優化教學資源配置、節約辦學成本、提高教育質量，實現社會效益。預算績效管理是以目標為導向，將績效理念融入到學校日常運營的各個環節，貫穿預算編制、預算執行控制、預算監督與評價的全過程，對其業務流程與信息化系統進行科學有序銜接的一種預算體制。現階段，民辦高校的預算管理仍以傳統的預算管理模式為主，預算績效的理念和方法在實際運用中沒有充分融合。如預算目標設置時，部分高校只重視自然年度內短期目標，忽視高校長期發展戰略目標，預算銜接性不連續。預算編制中，涉及的年度收支計劃內容不全面，無法為預算績效評價提供完整數據；預算編制的主體大都是高校財務部門，各二級單位（學院）上報部門預算多是照搬往年模式，參與度不高，影響預算資金配置的準確性；高校財務人員專業素養也影響到預算編制的科學合理性，編制方法不靈活等難以為預算管理績效評價提供有力支撐。

（二）預算執行監管力度不夠

預算執行是預算單位實現預算目標的關鍵步驟，是整個預算管理工作順利開展的助推器。民辦高校的預算執行主要是各責任主體對預算執行全過程的整體控制，但在實際預算執行過程中，資金支出不規范、預算資金使用效率不高、年末突擊加大預算支出、預算調整審核不嚴等情況屢見不見，極大影響了預算資金的使用效益。盡管高校財務部門已通過定期監督跟進預算執行情況，但對相關部門、相關環節未通過獎懲措施予以鼓勵或約束，監管機制不健全，造成部分高校預算資金使用未嚴格遵照預算計劃。從財務管理的角度，盡管資金的使用未違反會計法律的規定，也符合財務規范和會計核算要求，但從學校層面綜合考慮，不利于預算資金執行過程的控制和監督，預算執行管理水平不高制約了預算管理效果的體現。

（三）績效評價體系不健全

績效評價是當前國際教育發展的大趨勢，對高校發展有著重要推動作用。已有學者對公辦高校預算績效評價體系進行了較為深入的研究，而民辦高校的相關研究較少且不完整。我國民辦高校辦學性質的特殊性導致了績效評價指標難以統一。預算績效評價指標篩選與預算目標的契合度、績效評價方法選擇的科學合理性、數據來源口徑的一致和數據采集的準確性、績效評價結果的實際應用效果、績效評價體系的全面性和可推廣等問題客觀制約了預算績效評價體系的構建和預算管理機制的穩定性。

《中華人民共和國預算法》（2018年修訂）中明確了“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”的法律規定，強化了績效管理要求，并將績效的思維貫穿于預算編制、預算執行、決算以及預算監督的各個環節。現階段，已有部分民辦高校建立了預算績效評價體系，強化預算績效管理，但整體效果和預期目標還有待提高。

本文以T民辦高校為例，構建預算績效評價指標體系的完整框架，力求完善預算績效評價機制，創新內部治理體系，迸發民辦高校高質量發展新引擎。

三、構建民辦高校預算管理績效評價體系——以T高校為例

（一）T高校預算管理概況

T民辦高校預算管理是基于學校事業發展需要，以年度工作目標為導向，通過對教學運行、后勤運轉、內涵建設等學校活動和經濟行為進行全面預測和籌劃，統籌學校往年結余資金及財政專項，科學、有效調配各項資金資源，并對上述活動全過程進行監督和分析，通過一定的手段評價和反饋財務運行結果，完善教學運行等日常活動的運轉，從而推動學校戰略目標實現的管理活動。為進一步健全T民辦高校預算管理體系，強化預算資金使用時效性，提高財務預算管理績效性，T民辦高校以高質量發展為主題，樹立以“目標任務”為導向的預算績效管理理念，堅持預算績效效益為核心，調整和完善預算編制、審核、執行、監督及評價等工作，促進財務可持續發展。

（二）T高校預算管理績效評價體系構建框架

T民辦高校預算管理績效評價體系框架構建基于預算績效目標、預算編制流程、預算執行監督、預算績效評價四個方面展開，力求推進預算管理水平的提升。

1.設立預算績效目標

T民辦高校以“致力于打造特色品牌，增強核心競爭力，堅持創新發展，建設高水平應用型大學”為發展戰略目標。目前，我國高等教育正在走內涵式高質量發展之路，T民辦高校加大了對品牌專業、教學改革、課程建設、教學科研等的投入，力爭實現“教育教學高質量促學生能力提升”和“科學研究大力度促產學研合作”雙管齊下。因此，從教育教學、科學研究、財務運行三個維度考慮確定預算績效目標。教育教學方面，從T民辦高校的在校生學生人數、考研率、就業率方面設立具體指標；科學研究維度的績效指標，主要通過全校科研項目立項數、科研成果數、科研經費增長率體現；從財務運行角度，主要考慮辦學經費、科研收入、預算執行率三個具體目標設立績效目標。具體指標設置如下表1。

表1 T民辦高校預算績效目標

2.完善預算編制過程

T高校遵循“科學準確、厲行節約、盡量細化”原則，以高素質應用型人才培養為中心地位，進一步優化預算編制流程，提高預算管理績效。預算編制流程上改變學校下達指令、逐級而下通知再反饋的由上而下模式，改進為自下而上的直線式模式，突出各部門、各二級單位的主體地位，充分授權各職能部門及二級單位，科學籌劃，充分論證，科學合理地編制預算方案。預算編制由預算編制小組領導、財務處組織，按層級可分為校級綜合預算、歸口職能預算、二級單位預算。校級綜合預算由財務處統一編報；歸口職能預算由各歸口職能部門根據職責分工和自身實際，提出資金需求及依據，編制本部門預算；二級單位預算由各二級單位結合年度教學、科研任務，預計年度工作計劃，列明資金需求及詳細說明，編報本單位預算。各職能部門、二級單位預算計劃提交財務處匯總統計，財務處結合上年度各項目經費預算執行情況，綜合考慮各部門、各單位實際需求的基礎上，參考學校年度發展規劃及收入計劃，對上報數據進行審查并修改后，形成包括學校事業經費、財政專項經費以及科研經費預算的初步草案，而后上報各部門（單位）分管校領導及財務分管校領導審核，再由分管財務校領導結合擬定的預算績效目標，進行二次審定和調整，預算編制小組在此基礎上溝通各方意見后，酌情修改處理，形成最終的年度預算方案，經黨政聯席會討論通過后經理事會批準后實施，同時報至學校主管部門備案。T民辦高校預算編制流程圖如圖1所示。

圖1 T民辦高校預算編制流程圖

3.強化預算執行監督

T高校應建立一套覆蓋領導、部門、教職工三個層面的績效監管體系，既要以預算經費支出管理作為日常工作重點，強調對預算執行全過程監管，提高資金使用效率，確保各項支出合理規范；還應結合預算績效目標，實時監督和反饋目標完成情況，確保預算資金實際效用真正體現在學校發展的各個環節，推動T民辦高校預算績效管理工作實效落地落實。從領導層面，由分管財務工作的校領導牽頭，財務審計紀檢多部門聯動，加大對年度預算執行情況的巡查力度，重點關注學校大型建設、各類教改科研競賽、學生活動等經費項目的資金情況，嚴肅財經紀律，注重風險防范，保障預績效管理工作穩步推進。其次，財務處作為預算執行監管工作的首要部門，要重視預算執行工作，加強收入預算執行管理，做到各項收入應收盡收，確保完成績效目標任務；規范支出預算管理，嚴格財務審核制度，進一步強化預算執行管控，加強預算執行結余管理，并不定期對各部門、各單位類資金的使用情況進行通報，加大監督管控力度。最后，為保障T高校預算績效目標的實現，應進一步調動教職員工的主動性和積極性，采取多形式并借助信息化手段，尤其是對教學科研中的程式化和形式化問題予以監督，發揮教職工層面的公眾監督作用。

4.構建預算績效評價指標

T高校預算績效評價指標既要保證與預算績效目標的一致性，還要從學校發展戰略出發，結合年度工作任務，科學選取評價指標，綜合反映T民辦高校預算績效目標的完成進度及各部門、各單位受托責任履行情況。因此，以高校基本職能為基礎，參考教育部等對高校整體績效評價及相關學者研究所采用的評價指標，結合T民辦高校實際辦學情況，通過對學校相關領導、財務人員、各部門、各單位主要負責人及高校專家進行問卷調查，綜合篩選出涵蓋學校4個一級指標、16個二級指標，形成T民辦高校預算績效評價指標體系。T民辦高校預算績效評價指標的構成具體如表2所示。

表2 T民辦高校預算績效評價指標

四、民辦高校預算績效評價的現實意義

（一）提升高校財務管理水平

預算是高校內涵式發展頂層設計和戰略規劃的首要體現，預算管理是全面提高財務精細化管理工作的重要抓手，也是促進高校高質量提升的一項重要工作。績效評價可以為高校財務預算管理提供預算目標制定依據，民辦高校借助預算績效評價手段對財務預算管理全面分析，根據評價結果分析問題、反饋結果、實施考核，有針對性地改進和完善預算管理工作。通過推進預算績效評價在預算管理中的廣泛應用，有助于強化績效理念，增強辦學成本意識，正確認識高等教育“非營利性”的本質，高效地發揮高校各項教學資源實際效用，提高教育教學服務質量。績效評價下的財務預算管理，是實現財務目標管理的重要手段，民辦高校將有限的資金投入到最需要的領域，有助于進一步提升資金使用的優質化，強化財務績效管理，有效進行財務控制，提升高校財務管理水平。

（二）推動高校數字化校園建設

大數據時代，財務信息化成為提升部門工作質量的重要手段，信息化技術的應用有效提高了高校財務工作效率。民辦高校預算管理融入信息化手段，能夠加強校內各部門間的信息溝通，實現各部門、各單位之間方便、快捷的數據共享，提高服務質量和水平；借助互聯網+等數據分析和統計的應用，適時反饋預算資金的實際支出情況，更為精確的對教育資源進行合理配置，增強財務信息使用的有效性，有利于領導決策的科學性。通過對高校預算管理過程績效反饋的動態監控，保證預算執行力，有助于完善預算績效評價機制，實現教育教學資源的有效配置，彰顯財務管理效能，提升財務信息化水平，助推高校“數字化校園”建設的穩定持續發展。

（三）明確預算績效管理責任

績效管理落地是預算績效管理實施中的難點，預算績效管理落地的關鍵是責任落實。民辦高校在預算管理過程中，正確認識績效管理系統的責任體系，做到績效管理的各個個環節分工明確，責任清晰，重點明確權責關系及財務關系，全面實施績效管理主體責任制。通過落實預算績效管理責任，做好預算績效管理的授權工作，明確民辦高校各單位、各部門的主要預算績效負責人，更加注重預算績效評價過程及反饋結果。在此基礎上，從強化預算管理主體責任入手，多方舉措，全力提升績效評價質量，通過各個層級承擔起績效管理落地過程中的責任，確保預算績效管理實施的落地，真正實現績效管理的高效。

（四）助推民辦高校高質量發展

“十四五”時期，我國高等教育將進入高質量發展階段，民辦高校作為高等教育的重要組成部分，更應在穩中求進中推動其高質量發展。民辦高校立足學校中長期發展戰略，在全面、客觀、系統地分析學校內外部環境的基礎上，科學制定發展目標，確定本校發展的重點、特色及定位。在財務管理過程中，通過合理設定預算績效目標，形成具有可操作性的預算績效評價方案，進行財務績效評價，并實施、監控、評估考核等過程，反饋績效評價結果，為下年度財務預算管理工作提供數據支撐，減少財務風險。同時，采取必要的績效評價手段客觀評價民辦高校運行現狀及內部治理效益，可以量化管理層決策依據，打造高質量發展新動能，推動治理體系和治理能力現代化，有效提升高校管理執行力，不斷推進學校健康持續發展。