鄉村振興背景下武漢市高標準農田建設績效評價研究

董普俠，杜賽南

（1.湖北工建綠色材料投資有限公司，武漢 430000；2.湖北大學資源環境學院，武漢 430062）

在黨的十九大報告中，“鄉村振興”戰略的核心要求概括總結為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！保?］。該戰略的提出為中國現代農業的發展、新時代高標準農田的建設指明了方向［2-4］。農田是農村發展和實施鄉村振興戰略的基礎，高標準農田建設為農業的可持續發展創造了有利條件，在促進農業現代化、解決“三農”難題、建設新型農村、全面建成小康社會等方面起到越來越重要的作用［5］。

改革開放40多年來，城鎮建設用地面積在不斷擴大，土地開發更加多樣，使得土地資源日益短缺、耕地面積和質量逐漸退化、人多地少的問題突出，因此，中國面臨著嚴峻的耕地保護問題［6］。高標準農田建設作為土地整治的一種方式，由田、水、路、林、村5個部分組成，在提高耕地質量與利用率、改善居民生產生活條件、促進人地和諧等方面具有顯著優勢［7］。近些年來，國家對高標準農田建設的資金支持和政策支持不斷加強，高標準農田建設不僅成為保障中國糧食安全的有效手段［8］，還是實現鄉村振興、社會主義新農村建設的有力保障［9］。雖然中國部分地區的高標準農田建設已經取得了良好的成效，然而在對某些已實施的項目進行分析研究時發現，項目從立項、實施、竣工以及管理維護方面存在一定的問題，例如項目規劃不合理、實施過程不規范等，這些問題都使得項目實施后的績效未能很好地達到預期。因此，對高標準農田建設項目進行全面的績效分析評價很有必要。為此本研究選取武漢市3個糧食主產區為樣本區，以鄉村振興戰略為背景，基于行為與結果的辯證關系［10］建立綜合績效評價指標體系，運用改進灰靶模型，對高標準農田項目績效進行綜合評價，以期為未來武漢市糧食主產區高標準農田建設的深入開展及制定改進措施提供參考和借鑒。

1 高標準農田績效評價理論與方法

1.1 高標準農田績效評價的內涵

2014年國家發布的《高標準農田建設通則》中，把高標準農田定義為土地平整、土壤肥沃、集中連片、設施完善、農電配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應，按照相關規定劃定為基本農田的農田類型［11］。高標準農田建設則強調以建設高標準基本農田為目標，對田、水、路、林、村5個方面進行統籌整治［12］?？冃c效益、效率的概念有明顯的不同，它不僅是對二者的綜合，還是對預期目標執行和完成情況的衡量［13］。目前，學術界對于高標準農田績效評價的內涵還沒有一個明確的、統一的定義。綜合近年來高標準農田績效評價相關研究成果，可將高標準農田績效評價定義為在項目完成后3?5年進行的，通過對項目建設過程以及所產生的綜合效益等方面進行科學客觀分析，選取合理科學的評價指標，構建項目評價指標體系，選擇適宜的評價方法所進行的評價活動，其目的是衡量高標準農田建設的真實效益，以更好地指導后續項目的順利開展。

1.2 高標準農田績效評價指標與方法

從中國高標準農田績效評價已有研究成果來看，早期的大部分績效評價注重項目實施后產生的效益［14，15］，后來逐漸向注重社會、經濟、生態綜合效益轉變［16，17］。就目前高標準農田績效評價的研究現狀來看，評價的重點仍然是社會、經濟、生態方面的單一效益或綜合效益［18］，重點是以某個具有代表性的項目區為例，建立完善的評價體系，利用改進評價方法，如模糊綜合評價法［19-22］、可拓物元模型［23-25］、改進灰靶模型［26］、能值分析法［27、改進TOPSIS［28，29］法等，以便對高標準農田的建設成效有清晰的認識。然而，很少有研究能將項目績效評價與行為（實施）和結果（效益）的辯證關系聯系起來。項目的實施情況直接影響著資金執行率、工程質量等，從而進一步影響項目效益高低；而項目效益的高低則直接反映出項目規劃是否合理、項目預期目標是否達到，即二者之間相互聯系、相互影響［30］。因此，在查閱了大量相關文獻和學術論文后，本研究基于行為和結果的辯證關系，共選取了19個評價指標。

目前，相關學者在進行高標準農田建設績效評價時多運用定性分析，而定量分析方法和對其機制的深入研究相對較少。雖然高標準農田建設在土地利用的集約化、高效化以及耕地紅線的保護、建設現代農業等方面具有很好的功能，但并不是所有的功能都可以進行量化研究。該研究遵循定性方法與定量方法相結合的原則，對高標準農田績效進行評價。

2 研究區概況與數據來源

2.1 研究區概況

武漢市位于長江和漢水的交匯處，地處亞熱帶，四季分明，光熱資源充足，地形以丘陵和平原相間的波狀起伏地貌為主。各區域間的自然環境條件以及經濟發展狀況具有一定的差異。本研究從武漢市3個糧食主產區（江夏區、黃陂區、新洲區）已驗收的高標準農田建設項目中選取了8個典型項目開展高標準農田績效評價研究，分別是江夏區金水果茶所（P1）、江夏區五里界“四化同步”示范鎮（P2）、黃陂區李集街白廟村（P3）、黃陂區羅漢寺街沈黃村（P4）、黃陂區姚家集街（P5）、新洲區鳳凰鎮勝利鄉（P6）、新洲區舊街街王屋村（P7）和新洲區倉埠街周鋪村（P8）。

2.2 數據來源

該研究以武漢市3個糧食主產區的8個典型高標準農田建設項目為評價對象，所選取的樣本點均為近5年內項目，選取的數據為項目區范圍內的數據。該研究的數據主要來源于查閱項目的規劃設計、施工圖設計、預算編制、財務決算與審計等資料；通過項目區實地調研，與當地的村鎮政府以及居民進行交流，獲得高標準農田建設后居民在生產生活環境、人均純收入等方面變化情況的數據。

3 研究方法

3.1 績效評價指標體系

遵循科學性、客觀性、綜合性等原則，構建了由3級指標組成的績效評價指標體系，如表1所示。

表1 高標準農田建設項目績效評價指標體系及權重

3.2 灰靶模型

灰靶理論是一種處理模式序列的灰關聯分析理論［31］。具體來說，它主要是在面對一個不確定性的、復雜的決策問題時，提出的一種基于灰信息的多目標決策方法［32］。其原理是在沒有標準模式的條件下設定一個灰靶，并在灰靶中找到靶心設為標準模式；然后將待評模式與標準模式進行比較，以此識別模式接近靶心的程度，簡稱靶心度；最后根據靶心度等級劃分標準進行模式分級［33］。近年來，灰靶模型評價方法的應用已經滲透到了各個不同的領域，該方法在研究數據較為缺乏、相對模糊的情況下表現出有效性，并且在解決效率性評價、結果的有效排序、不同決策方案對比等問題方面具有明顯的優越性［34］。目前，灰靶模型評價方法已被引入到水資源短缺評價［35］、農村生態文明建設差異分析［36］等方面。

從理論上來說，本研究所選取的評價指標并不能完全凸顯出高標準農田的建設對實現鄉村振興所帶來的促進作用，而且本研究所選取的樣本量是有限的，因此，相對來說，灰靶模型評價方法可以較好地適用于本研究中的高標準農田建設績效評價分析。其公式為：

式中，R（X0，Xi）代表靶心度，r（X0（k），Xi（k））代表靶心系數，n為指標個數。

從式（1）中可以看出，最后求得的靶心度R（X0，X）i是相應待評價對象中各評價指標的靶心系數的算術平均值。如果將式（1）中的看作為指標權重，說明靶心度R（X0，Xi）是通過各評價指標的靶心系數等權疊加而得到的，即表明研究中的各評價指標對靶心度的影響程度大小是相同的，而這與現實的高標準農田建設績效情況是不符合的［37］。為此，本研究在傳統灰靶模型的基礎上，將各指標的權重情況與灰靶模型相結合以求得靶心度，使分析結果更具有客觀性。

改進后的灰靶模型具體評價步驟及過程如下。

1）構建標準模式。一般情況下，指標的極性有正向、負向以及適中，對于本研究所要評價的高標準基本農田建設項目的績效評價而言，所選取的指標都具有正向極性。因此，對于每個指標k，其標準模式 應 該 為X0（k）=maxXi（k）=max｛X1（k），X2（k），X3（k），X4（k），…，Xi（k）｝，則標準模式序列為X0=｛X0（k），X1（k），X2（k），X3（k），…，Xi（k）｝，其中i∈I=｛1，2，3，4，…，m｝，k∈｛1，2，…，n｝，m為待評價模式的個數，n為指標個數。

2）進行灰靶變換。令T為灰靶變換，將待評價狀態下第i個模式k指標的數據X（ik）進行灰靶變換后可得X（ik）。

3）確定灰關聯差異信息空間?！鱥（k）為k指標下第i個待評價模式Xi與標準模式X0的差異信息。

4）計算靶心系數。待評價模式Xi與標準模式X0針對評價指標k的靶心系數為：

一般說來，ρ=0.5。

5）計算靶心度。R（X0，Xi）為待評價模式Xi和標準模式X0靶心度，計算公式為：

式中，ωk為各評價指標的權重。

3.3 組合賦權法確定權重

權重的確定對于評價高標準農田建設項目績效具有很重要的意義，直接影響著評價結果與項目區實際情況的吻合度。目前，確定指標權重的方法有主成分分析法［38］、熵權法［39］、AHP法［40］、專家調查法［41］等。本研究將AHP層次分析法和熵權法進行組合來計算出各評價指標的組合權重值。層次分析法的基本思想是把一個復雜的目標決策問題作為一個整體，構建評價指標體系，再將其分解成多個層次，分別判斷同一層次中每2個評價指標的重要程度即權重，最后根據最大特征根來確定權重結果［42］。熵權法的基本思想是當評價對象在某項指標的值相差越大時，則該對象越重要，權重值較大［43］。

假設層次分析法計算出的各指標權重值分別為W=W1,W2,…,Wn；熵權法計算出的各指標權重值分別w=w1,w2,…,wn；則根據式（6）進行組合計算后的第i個指標的組合權重值為W=W1,W2,…,Wn。

4 實證分析

本研究共選取了8個高標準農田建設項目區，則共有8個待評價模式Xi，即i=8，共選取評價指標19個，即k=19。首先，構建標準模式X0，然后通過上述式（2）進行灰靶變換，通過式（3）確定灰關聯差異信息空間，通過式（4）計算出各項目區中各指標的靶心系數，通過式（6）采用組合賦權法進行組合權重的計算，得出各指標的組合權重值如表1所示，最后將得到的組合權重值代入式（5）中與靶心系數進行計算，得到各項指標的靶心度值如表2所示。

表2 武漢市高標準農田建設項目績效評價靶心度值

4.1 綜合績效

由表2可知，8個項目區的綜合靶心度在0.586? 0.798，排序為P3（0.798）＞P5（0.794）＞P7（0.706）＞P6（0.697）＞P4（0.685）＞P1（0.652）＞P8（0.595）＞P2（0.586），即該研究中8個項目區的高標準農田建設項目綜合績效存在一定的差異。雖然P3項目區（黃陂區李集街白廟村）在項目實施層的靶心度值略低，但其在項目效益層的靶心度值是最高的，因此其綜合靶心度值最高，即總體來看，該項目區高標準農田建設的綜合效益較其他7個項目區最明顯。P2項目區（江夏區五里界“四化同步”示范鎮）各項指標的靶心度值均較低，因此其綜合靶心度值也較低，即該項目區高標準農田建設的綜合效益較其他7個項目區最不顯著。

4.2 單項指標績效

1）項目實施指標。該指標層包含D1—D6共6個小指標：資金撥付及時率D1、預算執行率D2、資金使用規范率D3、按時開工率D4、按時完工率D5、按時驗收率D6。8個項目區在項目實施層的綜合靶心度值在0.180?0.217，排 序為P5（0.217）＞P1（0.203）＞P7（0.201）＞P6（0.200）＞P3（0.195）=P4（0.195）＞P8（0.182）＞P2（0.180）。其中，P2項目區在項目實施層的綜合靶心度最低，表明該項目區在項目實施階段的行為績效并沒有達到很好的預期效果。

2）項目效益指標。該指標層包含土地流轉率D7、勞動力轉移率D8、生產生活條件改善率D9、建成高標準農田面積率D10、灌溉保證率D11、田間道路通達度D12等13個小指標。8個項目區在項目效益層的綜合靶心度值在0.405?0.603，排序為P3（0.603）＞P5（0.577）＞P7（0.505）＞P6（0.497）＞P4（0.490）＞P1（0.449）＞P8（0.413）＞P2（0.405）。其中，8個項目區在生產生活條件改善率D9、建成高標準農田面積D10、灌溉保證率D11、田間道路通達度D12、機械化提高比例D13、單位面積糧食（經濟作物）產量增長率D15、主要道路綠化率D177個指標方面的靶心度值相差不大，即8個項目在這7個方面所取得建設成效不相上下。雖然P2項目區（江夏區五里界“四化同步”示范鎮）在社會效益和經濟效益兩方面取得的靶心度值較低，但是其在生態效益方面的靶心度值是最大的，即該項目區經過高標準農田項目建設后，生態環境得到了明顯的改善。

在上述8個項目的驗收工作中，經對比發現，本研究得出的高標準農田建設績效評價結果與項目建設的實際情況基本吻合。黃陂區李集街白廟項目區、黃陂區姚家集街項目區和新洲區舊街街王屋項目區在各指標方面表現良好，項目實施區域已基本實現了土地流轉，完善了灌排體系、道路體系以及旱能灌、澇能排的農業設施，基本實現了鄉、村、灣內部道路的硬化，方便了百姓出行；下田道路的重新規劃，為機械化操作清除了障礙；防護林建設對于改善農村生態環境起到了積極的作用；鄉村振興的推進與農民的收入均有大幅度提高。

4.3 績效結果分析

從績效評價結果可以看出，項目的實施過程行為影響著項目的綜合績效，江夏區五里界“四化同步”示范鎮項目區在工程實施過程中，與其他項目區相比略有不規范之處，使其項目實施績效靶心度值較低，其綜合績效在8個項目區中也最不明顯。黃陂區李集街白廟項目區的綜合績效最明顯，反映出該區項目實施過程行為較為規范，高標準農田建設在土地流轉、農田灌溉、田間道路通達性、單位面積糧食（經濟作物）增長、防護林建設等方面效果顯著。但是，高標準農田建設在勞動力轉移、生產生活條件改善、機械化水平提高以及主要堰塘清淤方面起到的促進作用是有限的，因此其產生的績效相對較低。此外，新增高標準農田面積率高、土地流轉率大的項目區，其耕地的集約化程度也較高，因此其綜合靶心度也相對較高。

5 小結

該研究選取的武漢市3個糧食主產區8個高標準農田建設項目具有極強的區域代表性，研究以項目實施和項目績效作為評價目標，從資金使用、工程實施、社會效益、經濟效益、生態效益5個方面出發，共選取了19個評價指標因子構建績效評價指標體系，以組合賦權法確定各評價指標因子的權重，再用改進灰靶模型綜合評價法構建評價模型，對項目進行了綜合績效評價，得出以下主要結論。

1）8個研究樣本的綜合靶心度值在0.596? 0.798，其中黃陂區李集街白廟項目區的績效最好，江夏區五里界“四化同步”示范鎮項目區績效最差，項目實施過程和效益績效的評價結果與樣本區的實際情況基本吻合。

2）項目實施績效層和效益績效層的靶心度值分別在0.180?0.217和0.405?0.603，說明項目效益績效的貢獻率相對較大。

3）高標準農田建設項目實施所帶來的生態效益明顯。建設高標準農田的同時，對主要道路綠化率、防護林建設以及主要堰塘清淤等生態環境方面也起到了明顯的改善作用，與鄉村振興戰略形成合力，推動了鄉村宜居的生態文明建設。

4）高標準農田項目實施所帶來的經濟效益逐步體現。在鄉村振興戰略背景下，經過高標準農田項目建設，通過流轉土地，發展農業文化、能人下鄉等多種手段，促進百姓增收、就地就業、提高農民生活水平的效果逐步顯現。

5）項目的社會效益還有進一步提升空間。項目建設促進了土地流轉，增加了高標準農田的數量，完善了灌溉和排水體系，實現了灌得進、排得出，補充了道路體系，為機械化耕作提供了基礎條件。但是，在提高勞動力轉移率、改善居民生產生活條件、提高機械化水平以及平整土地力度等方面還有很大的發展潛力。因此，建設高標準農田時要注重綜合社會效益的發揮。

高標準農田建設是鄉村振興戰略背景下順應農業發展新趨勢的明智選擇，統籌了區域社會、經濟、生態等方面的建設，對鄉村振興戰略具有重要意義。需要指出的是，對評價指標的選取是績效評價的關鍵和難點，對指標進行優化選取是今后績效評價的研究重點。此外，由于高標準農田建設項目效益的發揮是一個長時間的過程，因此高標準農田績效評價應在連續性評價上引起足夠重視。