競爭性采購裝備合同監管創新方法體系之（二）狀態核查法

■ 楊建強 張鋒 吳力 陳倆興 孫也尊

裝備競爭性采購，是指軍隊裝備采購部門采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、評審確認等競爭性采購方式，確定供應商和采購價格，獲取裝備預先研究、研制、試驗鑒定、訂購和維修保障等產品、技術與服務的行為。凡具有多家潛在供應商、采用競爭性采購所需時間可以滿足采購任務時限要求的裝備采購任務，裝備采購部門應當積極開展競爭性采購。

為確保裝備競爭性采購合同履行質量，需要對合同相關管理工作進行監督檢查。廣義的合同監督管理范圍包括合同的訂立、履行、變更、終止、違約責任、合同履行監督及相關合同管理工作的督導檢查，監督對象包括合同甲乙雙方。狹義的合同監督管理即常說的采購合同監管限定于對合同乙方的合同履行過程進行監督管理。為降低裝備采購風險，提高裝備建設水平，2018 年建立裝備采購合同監管工作運行機制，2022 年發布《軍隊裝備采購合同監督管理暫行規定》，在法規制度層面明確了裝備采購合同監管工作要求。

1 競爭性采購裝備合同監管創新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監管工作中存在的問題和難點，經過調研、分析、總結和比較借鑒，課題組緊貼任務實際創造性地提出了15種單項監管方法（追溯歷史法、狀態核查法、能力評估法、焦點附加法、動態更替法、多項選擇法、節點激勵法、聯合監管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結算法、交叉評價法）和5 種系統監管方法（分級監管法、分類監管法、分階段監管法、分層次監管法、分模式監管法）構建的合同監管創新方法體系，確保了以質量為核心的合同監管工作的創新開展。本文介紹單項監管方法之狀態核查法。

2 狀態核查法

2.1 狀態核查法的提出背景

目前競爭性采購合同的兩種典型類型為科研合同和訂購合同，在合同監管實踐過程中，由競爭性采購方式和規則所導致技術狀態管理存在較多問題。對于科研合同監管，主要體現在有多個科研中標單位時的技術狀態統型問題，如何統、統到哪一層級，到底是操作界面、使用方式、對外接口統一，還是技術狀態、圖樣和文件完全統一，還是部分配套產品采用統型產品，研制總要求規定的不夠明確，僅僅以“滿足統型要求”進行約束，并且統型的基準狀態（一般是中標第一名單位的樣機）也在變化。科研合同監管時還會有分層次競爭性采購的要求，在系統總體中標后每家總體單位正式研制時，分系統也陸續進行招標，且分系統中標單位也一般取兩家以上，導致最終的狀態紛繁復雜，有多種技術狀態組合；有的項目為了激發承制單位產品不斷改進的積極性，不僅僅立項招標時采取競爭性采購，正式研制階段的各階段（初樣、正樣、鑒定、定型）均采取競爭策略，導致產品不同階段技術狀態變化較大。

對于訂購合同監管，經過規范的科研程序技術狀態得到穩定固化的競爭性采購型號裝備，一般是采取競爭性談判方式后簽訂訂購合同，合同監管時技術狀態管理相對問題較少，只需做好裝備使用時個別地方需優化改進時的技術狀態更改控制管理。對于未經規范科研程序的非型號競爭性采購裝備，則合同監管時技術狀態管理問題較多，這類合同簽訂前通常以會議形式進行技術狀態確認，合同條款中約定“按甲方確認的技術狀態”進行制造和驗收，限于技術狀態確認會的局限性（相對于嚴謹的科研程序而言），甲方確認的狀態卻往往不夠科學和明確，比如技術狀態確認會的重點一般是確認指標，對于沒有經過比測驗證的技術指標的確認是否適宜合理；中標后簽訂合同后開展合同監管實施時，如果需對沒有比測驗證過的指標同步進行補充試驗如果測試結果未達到投標承諾或者出現故障，或者為解決前期競標試驗中出現的技術質量問題，需要對中標樣機進行技術狀態更改，還要對技術狀態進行再次確認和簽訂合同補充協議；除指標外確認的圖樣和技術文件質量不高、可生產性較差，圖樣和技術文件與中標樣機狀態是否真正一致很難考證，特別是配套和外購產品往往以投標書中所列的清單目錄為依據，沒有充分核對配套外購產品的狀態以及和系統指標的協調性；技術狀態確認專家審核時間有限，基本上是承制單位怎么報，上面就怎么備案；加上技術狀態確認后圖紙往往較難簽章，生產所需圖紙版本的有效性和正確性有待認定；軍選民用競爭性訂購產品相當于市場貨架采購，其生產管理采用的是民用標準，和目前合同監管要求的技術狀態管理軍標要求不匹配。

2.2 狀態核查法的設計思路

基于以上考慮，有必要在多個關鍵節點對產品狀態進行多種方式的核查，確保產品實現過程技術狀態受控，軍事代表對產品技術狀態底數能夠有效掌握。

（1）核查的內容 ：對照圖樣技術文件、參考樣機實物等，對產品的技術狀態進行全面或部分核查。

（2）核查的方式 ：物理狀態核查、功能性能核查、內部構成核查、產品過程核查。

（3）核查的時機 ：技術狀態確認前、合同簽訂前、轉階段、首件試制、節點考核、批產檢驗時。

2.3 狀態核查法的實施流程

狀態核查法的實施可分為分析承制單位狀況、確定核查基準、選取核查方式、開展狀態核查、問題處理五個步驟。

（1）分析承制單位狀況：對承制單位質量管理狀況進行分析，包括競標樣機工程實現成熟度、研制生產過程管理規范性、產品相關人員質量管理水平等。

（2）確定核查基準：根據不同的開展時機，確定不同的核查基準。技術狀態確認前是以投標樣機狀態為基準，合同簽訂前是以技術狀態確認狀態為基準，轉階段是以上一階段確定的技術狀態（出現的問題整改后）為基準，首件試制是以試制準備狀態檢查確認的技術狀態為基準，節點考核是以節點約定的技術狀態為基準，批產檢驗是以狀態鑒定/列裝定型確定/批復的技術狀態為基準。

（3）選取核查方式：綜合考慮承制單位質量管理狀況、前期問題處理、產品復雜程度、核查效率等因素，采取物理狀態核查（如外觀）、功能性能核查（如性能指標檢驗）、內部構成核查（如器件部件技術鑒定）、產品過程核查（如查閱記錄）等一種或多種方式進行核查。

（4）開展狀態核查：軍事代表室組織人員現場核查，通常以會議形式，最后形成核查報告。

（5）問題處理：軍事代表室根據核查結論，提出處理意見。如果不存在問題，可直接進行下一步工作；如果存在一般性問題（個別一般指標或少數非關重件的狀態不一致），若合同已簽訂，督促承制單位及時整改；如果存在嚴重性問題（部分主要指標或關重件的狀態不一致），若合同未簽訂，向監管委托單位發出風險告知單，且承制單位整改后才接受監管任務，若合同已簽訂，督促承制單位進行整改的同時報告軍代局并向監管委托單位發出問題報告單；如果存在重大問題（大部分指標或樣機主要組成狀態不一致），若合同未簽訂，向監管委托單位發出風險告知單并拒絕接受合同監管任務，若合同已簽訂，專題上報軍代局提出處理意見并向監管委托單位發出問題報告單。

2.4 需要注意的問題

此工作可納入軍事代表技術狀態管理監督工作的范圍，屬于軍事代表主導開展的技術狀態專項審核。狀態核查時，應對承制單位技術狀態標識、技術狀態紀實等情況一并檢查。

參考樣機是指狀態核查時上一階段或當前階段作為技術狀態基準的樣機，對于科研監管，為競標樣機、初樣機、正樣機等；對于訂購監管，為競標樣機、技術狀態確認樣機、定型/鑒定樣機等。

需技術鑒定的器件部件一般要包含關重件、重要原材料、價值較高的器件部件，還應隨機抽樣普通器件部件。技術鑒定應在第三方有資質的機構進行，所需經費應在合同或監管協議中約定。

3 結語

作為競爭性采購裝備合同監管創新方法體系的第二種單項監管特性方法，狀態核查法適用于合同監管過程的各個階段。此方法的運用可以有效監控產品技術狀態，盡早發現監管風險，從而提高合同監管質效。