鄉村振興戰略下欠發達地區鄉村風貌提升策略

■ 林偉鵬 LIN Weipeng 高 寧 GAO Ning 付曉荻 FU Xiaodi 程 亮 CHENG Liang

0 引言

全面推進鄉村振興戰略已成為新時代解決“三農”問題的總抓手[1]，推動鄉村“五大振興”是加快推進鄉村治理能力現代化、農業農村現代化的重大舉措。鄉村風貌是特定鄉村地域區別其他地區精神氣質、展現地方傳統特質的靈魂所在[2-5]。面對鄉村突出的環境問題，鄉村風貌提升與重塑成為學者們持續關注的熱點[5-6]。目前，多數學者主要圍繞村莊風貌改造展開個案研究，且聚焦于鄉村物質空間要素的提升策略[3]，而忽視了鄉村風貌提升過程所內含的行為關系與文化價值導控等內容。由此，應基于鄉村振興與鄉村風貌提升行動之間的內在邏輯，識別欠發達地區鄉村風貌提升困境，因地制宜地提出提升策略，以更好地推動新時代鄉村風貌提升行動落地實施。

1 鄉村振興與鄉村風貌提升

1.1 鄉村振興的行動邏輯

鄉村振興戰略是新時代解決“三農”問題的綜合性系統方案[7]。2021年《中華人民共和國鄉村振興促進法》的出臺，以政策法定化方式，為高質量推進鄉村振興戰略，提供了全局性、綜合性和系統性的法律保障[1]。全面推進鄉村振興，其核心在于理清鄉村振興戰略思路中蘊含的區域視野、系統整合、民生導向三大行動邏輯。

（1）區域視野重點在于建立城鄉一體、城鄉互補、城鄉融合發展的整體視角。如果就鄉村論鄉村，割裂鄉村振興和新型城鎮化兩大戰略的內在聯系，則難以實現解決“三農”問題的目標訴求。

（2）系統整合必須秉承鄉村地域“要素—權益” “空間—社會”“物質—精神”的辯證邏輯，因地制宜地做好“五大振興”的地域資源和行動框架整合，才能徹底解決鄉村發展不充分的問題。

（3）民生導向則必須堅持農民主體性地位，切實解決農民群眾最核心的利益問題。以農民群眾收獲更加充實的獲得感、幸福感、安全感作為行動的價值訴求，才能真正打造安居樂業的美麗家園。

1.2 鄉村風貌的價值內涵

鄉村風貌的演化與社會、文化、歷史、經濟、生態等要素之間存在強烈的相互作用與因果關系[8]。多數學者認同鄉村風貌是鄉村地域外在物質空間要素與內在社會文化要素的綜合表征，不僅包括鄉村物質環境的地域特色，還映射出特定人文活動與信仰等精神內涵[2-5]。由此，本質意義上的鄉村風貌，是特定地域區別其他地區的精神氣質和地方性傳統特征的靈魂所在，是特定鄉村地域中鄉村日常生活實踐的形態顯現，其價值內涵包含物質要素形態、行為關系樣態和文化價值內涵三個維度。

（1）物質要素形態指向特定鄉村地域的“空間性”環境本底，包括自然環境、人工景觀、建筑風貌、街巷空間等物質空間要素狀態。

（2）行為關系樣態指向鄉村地域內社會“關系性”特征，包括土地用途管制、產權關系、土地流轉、職住關系等各類實踐行為或主體交往的規則與秩序。

（3）文化價值內涵指向鄉村地域內文化價值意義表達，體現文化道德層面復雜的象征意義，如傳統習俗、祭祀禮儀、鄉規民約等價值內涵。

1.3 鄉村風貌的提升框架

鄉村風貌具有鮮明的地域特色與審美判斷[8]，呈現出要素多樣、層級關聯、功能復合等復雜的網絡特征。鄉村風貌管控作為鄉村空間治理的重要組成部分，具有“物質—組織—權屬”治理邏輯[9]。因此，鄉村風貌提升需以鄉村日常生活實踐為核心，建立“要素—行為—價值”三位一體的行動框架（圖1），借助多種要素整合、多元主體協作、多重價值共領等方式融入到鄉村真實的日常生活中，才能得以真正實現。

圖1 鄉村風貌提升“要素—行為—價值”三位一體行動框架

（1）要素控制對應物質空間要素狀態維度，以區域視野和系統整合的邏輯，明確鄉村風貌所涉及山水格局、風貌分區、村莊肌理、建筑形態、環境綠化、重要節點、民族特色、文化符號等要素的控制與引導。

（2）行為導控涉及各類生產、生活等日常生活實踐中行為關系的規則與約束，如生態環境修復、歷史文物保護、規劃建設許可等管理措施。

（3）價值引領是融合鄉規民約、地方文化習俗、村莊規劃手冊等精神文化內涵的宣傳教育和價值規范。

2 欠發達地區鄉村風貌提升困境

2.1 鄉村人口持續流失，社區活力差

欠發達地區普遍具有區位偏僻、交通不便和經濟滯后等特征。在城鄉居民收入差距日益擴大及城市務工收入的高預期作用下，欠發達地區鄉村人口持續流失態勢很難在短期扭轉，“空心村”現象有加速擴延趨勢。在2019 年對山東高唐523 個村莊的問卷調查中：17.40%的村莊宅基地閑置率超過20%，僅有9.75%的村莊宅基地無閑置；全縣村莊人口老齡化率中位數為21.46%，老齡化率超過30%的村莊占比為7.36%。

村莊人口空心化是鄉村經濟社會功能整體退化的直接原因[10]，會導致耕地撂荒、宅基地閑置、人口老齡化與少兒化，使鄉村社區活力持續下降，農業勞動力結構難以適應現代化農業的發展需要。與此同時，傳統農業格局下的農村居民點分布過于分散，導致鄉村公共服務與基礎設施等公共設施的服務效率和品質持續下降，進一步降低了鄉村社區生活活力。以魯豫邊界平原地區典型鎮域—山東曹縣某傳統農業鄉鎮（圖2）為例，共轄29 個行政村、78 個自然村。其農業以糧食作物為主，表演服飾、毛紡和木質工藝品等輕工業基礎較好，電子商務有一定基礎，但周邊鄉鎮同質化競爭嚴重，人均耕地面積僅有726.67 m2。全鎮第七次全國人口普查（簡稱“七普”）常住人口3.85 萬人，占戶籍人口的78.12%；村落平均常住人口為494 人。

圖2 魯豫邊界典型鎮域（山東曹縣某鎮）居民點現狀圖

2.2 鄉村產業特色缺乏，內生動力弱

欠發達地區鄉村的勞動力、資本、技術等生產要素在市場機制下，均流向高報酬率的城市地區。鄉村留守人員主導的小農家庭經營主要以傳統種植業為主，農業規?；同F代化程度普遍很低，呈現“小、散、弱”的典型特征。農業生產鏈條中的產前、產中、產后服務體系建設不夠健全，涉農服務、資源的統籌整合也不到位，進一步加劇了農業特色發展困境。與此同時，欠發達地區城鎮發育也普遍較為滯后，二、三產業規模偏小。2019 年山東高唐縣村莊調研結果顯示，全縣452 個有效村莊問卷中，97%以上的村莊以傳統種植業為主導，二、三產業主導的村莊僅占3.09%，且大部分村莊為城鎮近郊村；有鄉村旅游或電商的村莊分別為17 個和32 個，合計占比僅為10.84%。

2.3 鄉村治理基礎薄弱，監管約束松

鄉村治理需要上級政府與村集體默契配合，才能保證村落管理、公共服務供給、基礎設施建設、生態環境保護等諸多方面工作的順利開展。鄉村風貌管控的有效性取決于高度分化的農戶對鄉村風貌管控的理解、接受和參與程度，以及管控結果對生活環境品質提升、產業發展促進的實現程度。

欠發達地區鄉村普遍存在集體經濟偏弱、鄉村治理基礎與能力整體薄弱等問題，進而導致村莊建設和風貌管理松散、規劃指導不到位等一系列問題。例如，鄔莊作為山東省菏澤市曹縣梁堤頭鎮首批社會主義新農村建設試點，雖然已是該鎮鄉村風貌管控與村莊治理較好的村莊，但依然存在著鄉村集體經濟薄弱、缺乏維護資金，導致村莊綠化、設施等管護不到位；甚至建成的扶貧車間，也因交通不便面臨無人愿意租賃的尷尬局面（圖3）。

圖3 魯豫邊界平原典型村莊（鄔莊）風貌現狀

2.4 資金保障程度較差，長效機制缺

城鄉二元結構體制下傳統鄉村公共品供給是“鎮—村”兩級的自我保障體系[11]。2006 年全面取消農業稅，同步強化各級財政“三農”支出，并通過“財政獎補”推動“一事一議、籌資籌勞”，嘗試以各級財政資金為杠桿撬動社會資金，建構后稅費時代村級公共品供給路徑。但“財政獎補”遭遇集體經濟“空殼村”時，必然遺留日后維護資金不到位等運營問題。

鄉村風貌提升以鄉村公共空間品質提升為重點，但集體收入匱乏、資金保障不到位，缺乏長效維護機制等系列問題，成為欠發達地區制約鄉村風貌提升的核心難題。絕大部分村莊內部道路仍以土路為主、缺乏硬化，污水集中處理率較低，無集中供暖和公共活動場地，生態環境品質差成為普遍現象。

3 欠發達地區鄉村風貌提升策略

3.1 以產業振興為根本，多元融合培育持續內生動力

3.1.1 “空間、產業、服務”三位一體的城鄉統籌格局

產業振興是鄉村振興的核心內容和保障基礎，而城鎮對鄉村輻射和帶動能力的不足，成為了經濟欠發達地區實施鄉村振興戰略最根本的約束。以小城鎮為依托，建構區域視野之上的“空間、產業、服務”三位一體融合發展路徑，通過多層次、多目標的城鄉融合對接機制，依托小城鎮建立集中的產業園區，通過集體經營性建設用地入市、設施共享，提升二產聚集效應。

推動小城鎮產業鏈條、基礎設施、公共服務等向鄉村延伸，提升鎮區輻射帶動能力。如曹縣某鎮以城鎮、服務中心、功能區和農村新型社區為核心，打造“一鎮兩心、軸帶連接、組團發展”的總體格局，形成“一心、五點、兩軸、四區、一帶”的布局結構（圖4）。依托農業產品、自然風光、鄉土文化等鄉村資源，建構東部特色養殖與種植區、西部有機農業示范區、南部黃河故道旅游休閑區三大板塊，培育城鄉一、二、三產業融合發展，為鄉村風貌提升與重塑提供持續內生動力。

圖4 山東曹縣某鎮空間結構規劃圖

3.1.2 “就業、創業、宜業”三業融合的產業發展路徑

產業融合發展的關鍵在于土地、勞動力和資本等資源要素的合理配置。尊重農民首創精神，以創業促增收，重點培育以特色種養、適度規模農業等方式的新型農業經營主體；注重電子商務、鄉村旅游等新產業融合業態的培育；鼓勵經營性與公益性項目綜合體立項，推進城鄉要素跨界融合配置，以專業化、合作化、資源化為途徑發展壯大新集體經濟。

針對經濟欠發達地區本地就業吸納能力弱的困境，在山東曹縣規劃實踐中提出通過鄉村電子商務創業、鎮區三產融合宜業、城鄉多元模式就業等路徑（圖5），實現鄉村勞動力“農業—非農”就業均衡、“自主—平臺”創新創業統籌、“傳統—現代”產業融合，建構產業發展持續內生動力，最終為鄉村風貌提升奠定產業支撐。

3.1.3 “市場、集體、家庭”三方協同的要素整合行動

家庭經營在集體土地所有制的制度框架下具有基礎性地位，“統分結合”雙層經營體制有效實現的核心在于壯大集體經濟。鄉村振興中要素整合的關鍵在于建立“市場、集體、家庭”的三方一體行動。統籌協調好市場主體經營的逐利性、集體統一經營的優越性、農戶家庭經營的積極性，以清晰的產權格局調節主體間利益關系，建構共同行動的基層；以集體經濟產權制度改革為突破口，因村施策實現資源整合市場化。鼓勵通過政府組織、集體為主、鄰村換地的方式，以“飛地”模式整合偏遠各村的低效建設用地，并在鎮區設立集體經營性建設用地集中建設區（圖5），實現資源整合、統一運營，繼而實現集體增收、資產增值、本鄉就業、村民分紅等綜合效應，最終為鄉村風貌提升奠定資金保障。

圖5 鄉村勞動力多元融合的就業模式

3.2 以組織人才為保障，多方協同建構提升行動框架

3.2.1 創新組織與人才雙振興的服務治理模式

鄉村治理是國家治理的基石，組織振興與人才振興則是鄉村基層治理現代化的堅實支撐?；鶎诱毣貧w“服務型政府”本位，致力于提高鄉村公共服務供給能力和服務質量，提高政府辦事效率，完善鄉村振興的體制機制。建立激勵機制，以營商環境和服務品質促進鄉村人才回流，為人盡其才搭建創業創新大舞臺，積極引導新鄉賢在組織振興與人才振興中的積極作用。

3.2.2 建構地方化鄉村風貌管控技術規范體系

傳統鄉村風貌管控是鄉規民約作用下的自組織邏輯。由于市場化侵蝕下的鄉村自治能力、社會群體意識高度分化，建立新時代鄉村風貌管控的政策管理手段勢在必行。鄉村風貌管控必須堅持強制性與引導性相結合、要素性管控與行為性引導相結合、技術性規范與治理性實踐相結合。在“縣—鎮—村”國土空間規劃體系中，建立風貌分區、內容分層、村莊分類的導控邏輯[3]，契合地方生活習慣和使用需求，以及施工、設計及技術能力，逐步完善地方性鄉村風貌管控的技術規范體系。

3.2.3 面向實施導向的重塑鄉村風貌行動框架

實現風貌管控的價值在于規劃實施。重塑鄉村風貌必須建立“政府—集體—農戶”多元主體互動協商的行動框架?；鶎诱越M織振興為根本保障，積極圍繞產業和人才振興“補短板、填洼地”，做好公共空間風貌提升和維護工作，尤其是重要節點的風貌設計，成為展現小城鎮或村莊形象的重要窗口，實踐中必然需要協調處理好周邊權益主體的利益關系。例如，山東曹縣某鄉鎮汽車站改造提升涉及多位住戶和租戶利益，通過多輪的互動協商，最終確定行動方案（圖6），基層政府和村集體必須憑借“統分結合”中“統”的權威成為重塑鄉村風貌的行動中堅，以此引導農戶群眾樹立主人翁地位，積極參與到重塑鄉村風貌的行動中。

圖6 山東曹縣某鎮汽車站改造提升設計方案

3.3 以生態文明為抓手，長效激勵重塑鄉村環境品質

3.3.1 探索生態優勢轉化的市場路徑

良好的生態環境是欠發達地區鄉村最大的優勢和財富。堅持山水林田湖草是一個生命共同體，以人與自然和諧共生為出發點，秉承鄉村綠色發展為重塑鄉村環境品質的必由之路，切實做到將鄉村生態資源優勢轉化為社會經濟內生發展的優勢動力。創新生態產品供給途徑，以“生態+”“農業+”等方面增加生態康養、觀光休閑、科普教育等高生態附加值的產品供給體系和路徑；建構綠色產業體系，堅持綠色轉型、生態導向推動產業生態化、生態產業化，在一、二、三產融合發展中打通綠水青山向金山銀山的轉換通道。如山東嘉祥縣某村莊結合廢棄采石礦山生態修復工程，將生態修復與休閑旅游相結合（圖7），圍繞“石村民宿、礦坑公園”主題打造特色文化旅游目的地村。

圖7 山東嘉祥縣某村莊風貌提升改造設計

3.3.2 堅持問題導向的綜合治理行動

以切實可行的綜合治理行動解決鄉村環境中的突出問題，建立“要素—行為—價值”三位一體的綜合治理行動框架。要素控制要落實好上位規劃傳導，重點落實好自然環境與山水格局、村莊格局肌理保護等要素管控要求，著力解決農村生活垃圾、生活污水處理等難題；行為導控重點圍繞生產生活、文化傳統中的行為約束，明確農戶建設、生態環境和歷史文物保護的導控措施；價值引領注重村落環境設計中精神文化內涵體現，更要做好新時代價值規范的宣傳教育。

3.3.3 建構生態保護的長效激勵機制

整合各種渠道涉農生態保護政策資金，探索建立鄉村生態保護長效激勵機制[12]?；I建區域化生態補償機制，以“生態公平”為欠發達地區自然環境的生態優勢保持，爭取持續的資金支持；建構多元化的參與機制，鼓勵生產經營主體、村集體主動修建污水處理、廢氣處理、垃圾回收等基礎設施，形成制度化的獎補措施；強化生態意識培育，加快生產生活方式轉變，以體制機制創新推動鄉村生態文明建設，持續提升品質家園建設的管理成效。

3.4 以文化振興為基礎，價值引領內化風貌重塑自覺

3.4.1 挖掘傳統文化的新時代價值內涵

文化振興是傳統文化傳承與發揚的有效途徑。開拓進取、勤儉持家等傳統文化理念，以及尊重師長、孝敬父母的傳統文化品質，是構建鄉村文明和諧新風氣的寶貴文化價值基礎。與此同時，傳統美食、雕刻、戲曲、繪畫等傳統文化資源與遺產均具有培育文化產業、創新經濟增長點的潛質。鼓勵和引導正確的價值取向，不斷豐富鄉村文化認同中的時代價值內涵。通過優質鄉土文化挖掘，破舊立新，形成文化自覺，從而規范市場、集體、個體生產和生活行為。

3.4.2 落實規劃編制中全方位公眾參與

鄉村振興中傳統文化價值核心在于推動建設“鄉愁”情感下的精神家園[13]。鄉村風貌提升行動必須基于鄉村生活實際，突出鄉村主體性地位。無論是鄉鎮國土空間規劃、鄉村風貌提升專項規劃，還是各種類型的村莊規劃編制中，鄉村規劃師與基礎政府必須摒棄規劃制定者的身份，以規劃引導者參與到行動制定與實施過程中。秉承村民“看得懂、讀得懂、行得通”的規劃理念，多方協作，充分調動村民積極參與的主動性，共同建立規范化的個體行為準則和規劃手冊。

3.4.3 培育風貌提升中鄉村主體性自覺

建構新時代鄉村道德評價機制，以有效的輿論引導促進鄉風文明、弘揚正氣。鄉村風貌保護、提升和重塑應納入到全體成員的文化共識與行動自覺中。真正將鄉村風貌保護和提升行動內化成鄉村主體建設自己美好家園的自覺行為，轉化成為承載田園鄉愁記憶的鄉村共識，形成自我反省與自我規制的自覺意識，才能以價值引領實現實踐創新。

4 結語

鄉村風貌是融合了物質空間形態的獨特文化特質。鄉村振興戰略下，經濟欠發達地區鄉村風貌提升需要將五大振興行動與鄉村風貌的價值內涵相融合。尤其是因地制宜探索本地化的綜合實踐路徑，不僅要注重產業振興中內生動力培育，組織保障下的多方協同行動框架；還需建構重塑鄉村環境品質長效機制，以價值引領鄉村主體風貌重塑中的自覺，方能切實將新時代鄉村風貌提升行動更好地落地實施。