多元主體參與檔案治理：形成背景、運行機制與推進策略

■白筱晴

引言

推進國家治理體系和治理能力現代化是十八大以來黨和國家所面臨的一項重要任務，隨著全面推進國家治理能力現代化步伐的不斷邁進，治理理念深入人心。所謂“治理”指的是一種基于規則的運行機制，它強調不同治理主體在公共事務中的有效合作，其血脈中蘊含著民主、平等、協同等多重價值觀念。檔案事業作為國家治理的重要領域，也必然會受到治理理念的影響。從治理角度出發重新審視和開展檔案工作，是新時代我國檔案事業發展的必然選擇。

目前檔案學界針對“檔案治理”的概念界定存在多種視角，例如徐擁軍從區別于西方治理理論的視角來定義；晏秦從公共治理的視角進行定義；常大偉以治理理論為基礎并結合我國檔案工作實踐對檔案治理進行定義；陳忠海則從國家治理的角度進行定義。雖然學者們對于檔案治理的概念說法不一，但不難發現其表述均存在一定共性，即強調檔案治理主體的互動性、檔案治理的法治性、檔案治理方式的多樣性以及檔案治理目標的共同利益性。其中，多元主體參與是實現檔案治理的重要前提，同時也是檔案治理的核心內容。對此，本文聚焦于多元主體參與檔案治理這一核心問題，系統地針對其形成背景、運行機制以及推進策略展開分析。

一、多元主體參與檔案治理之形成背景

（一）政策層面：國家治理時代催生檔案管理模式變革

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大戰略任務，這標志著我國步入“國家治理”時代。黨的十九屆四中全會全面總結了黨領導人民在國家治理方面所取得的寶貴成就，并明確了推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求、目標及任務，這對于國家治理的發展具有里程碑意義。國家治理理念要求治理主體多元化，檔案事業作為國家治理的重要領域，其管理模式也要由單一檔案部門管理向多元主體協同治理轉變。對此，檔案部門積極響應國家政策，在《全國檔案事業發展“十三五”規劃》中明確提出“加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力”的重要目標，并在《全國檔案事業發展“十四五”規劃》中提出“全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能”的重要任務。同時，新《檔案法》的出臺為檔案治理提供了法律支撐，提出鼓勵社會組織、人民群眾等社會力量參與檔案事業發展，推動了檔案事業多元共治局面的形成。

（二）觀念層面：權利意識覺醒激發公眾社會建設熱情

受政治、經濟、文化等因素影響，在過去較長時間里，我國公民的權利意識較為淡薄，但隨著市場化的不斷發展、網絡技術的不斷普及以及民主法治化進程的不斷加快，我國公民的權利意識在不斷覺醒。權利意識的覺醒使得公眾的主體意識增強，能夠更加清晰地認識到自己在社會建設中的主人翁地位，從而激發公眾參與社會建設的熱情。公民權利意識的覺醒要求國家從根本上轉變社會管理觀念，從“權力本位”向“權利本位”轉變。同時社會管理主體也應從“一元”走向“多元”。同樣在檔案工作中，公眾也愈發地渴望能夠參與檔案事業建設，這促使檔案部門將管理權利下放到人民手中，由檔案部門“獨攬”檔案事務轉向多元主體協同共治。從一元主體到多元主體的轉變既有利于發揮檔案部門對于檔案事業建設的主導作用，同時又能激發社會其他主體的參與積極性，有助于提升檔案治理能力，實現檔案治理現代化。

（三）實踐層面：檔案事業現代化要求多主體協同共治

多元主體參與檔案治理是實現檔案事業現代化發展的必然要求。檔案事業現代化強調實現檔案事業發展在國家和社會兩個維度的統籌協調，這與檔案部門主導，社會力量廣泛參與的檔案治理觀念具有一致性。目前我國檔案事業發展仍然面臨諸多困境，例如在實際工作中存在社會參與程度較低的情況；同時，我國檔案部門的公共服務意識較為淡薄，現有以“官方機構”檔案為主要來源的館藏無法滿足人民群眾檔案需求，檔案部門的公共服務能力較差；此外，隨著信息技術的發展，檔案事務愈發多樣化和復雜化，在這種情況下僅依靠檔案部門無法做好全部檔案工作。為了解決上述困境，實現檔案事業現代化建設的目標，檔案部門必須打破單一主體管理模式，在發揮自身主導作用的同時，積極引導和鼓勵社會組織、公民個人等社會力量參與檔案事務。多元主體參與檔案治理是解決檔案事業自身發展困境，實現檔案事業現代化的必由之路。

二、多元主體參與檔案治理之運行機制

科學的運行機制是保證多元主體有序、高效地進行檔案治理的關鍵。檔案治理是一項系統工程，它強調治理主體的多元化，各個主體在檔案治理過程中都發揮著不同作用，同時又達成一種協作狀態。因此本文以“分工”與“協作”兩個維度作為切入點，進行多元主體參與檔案治理的運行機制構建。該運行機制的構建思路在于認為檔案治理首先需要各個主體明確自身定位及作用，做到各司其職；其次需要主體間進行多元互動，在互動過程中形成一種平等互助的合作關系，最終各主體間形成合力，發揮協同效應。

（一）“各司其職”：各主體找準定位明晰權責配置

1.檔案部門——檔案治理的主導力量

檔案部門是我國檔案治理的主導力量，統籌、指引和監督其他治理主體參與檔案事業現代化建設。新《檔案法》規定，我國檔案部門分為檔案主管部門以及檔案館（室）兩大類別。其中檔案主管部門作為領導機構，應統籌規劃檔案事業發展，制定檔案工作相關政策法規，分層掌管全國檔案工作。檔案館（室）作為重要的檔案保管部門，其職責在于開展檔案管理實踐工作。其中檔案室作為基層業務機構，應做好各機關、團體、企事業單位等檔案形成機構內部的檔案業務工作；檔案館作為文化事業機構，應該從“收、管、存、用”等方面開展自身業務建設，提供優質高效的檔案公共服務。同時，檔案館（室）還應實施檔案主管部門所制定的各項制度規章，積極為社會組織和公民個人參與檔案治理提供機會?？偟膩碚f，檔案主管部門在檔案治理的宏觀政策方面發揮主導作用，檔案館（室）從微觀業務實踐方面發揮主導作用，二者共同構成了檔案治理的主導力量。但需強調的是，檔案部門主導并不意味著“一元”管理，而是要合理放權，鼓勵和支持社會力量參與檔案治理，共同促進檔案治理現代化。

2.社會組織—— 檔案治理的補充力量

社會組織是檔案治理中重要的社會主體，其參與檔案事業建設是對檔案部門開展檔案工作的有益補充。本文所指的社會組織主要是與檔案相關的，一般包括兩大類，一類是營利性質的社會組織，如檔案外包公司、檔案中介機構等；另一類則是非營利性質的社會組織，如檔案學會、檔案志愿團體等。對于營利性質的社會組織來說，其職責是承接檔案部門所委托的一些事務性工作，如檔案整理、檔案數字化加工、檔案業務培訓等；對于非營利性質的社會組織來說，例如檔案志愿團體可以直接參與到檔案治理實踐當中，例如檔案學會可以為檔案治理提供優質的學術支撐，從而解決實踐難題。社會組織具有其他治理主體所不具備的業務、技術和專業知識等優勢，可以彌補檔案部門對于檔案事業建設的不足之處，是檔案治理的重要補充力量。

3.公民個人——檔案治理的參與力量

公民個人是檔案治理中的重要參與力量。新《檔案法》強調社會力量參與和支持檔案事業發展，為公民個人參與檔案治理提供了法律支撐，同時這也表明了公民個人在檔案治理中的重要地位。對于公民個人來說，可以通過為檔案治理建言獻策、主動進行家庭建檔和社區建檔、積極參與檔案志愿服務以及主動進行檔案捐贈等途徑參與到檔案治理當中來?？偠灾S著檔案治理理念的深入人心，公民個人作為檔案治理的重要參與力量，應該轉變傳統思維觀念主動參與檔案事業建設，積極履行自身在檔案事業發展過程中所擁有的民主權利與義務。此外，公民個人積極參與檔案治理還可以使檔案工作體現人民群眾的意志和需求，提升檔案工作的公共服務水平。

（二）“多元互動”：各主體通力合作實現協同共治

1.檔案部門與社會組織

在檔案治理過程中，檔案部門與社會組織應該達成密切的合作互補關系。具體來說，檔案部門在檔案治理中需要社會組織協助，同時社會組織也要積極響應檔案部門訴求，為其提供專業化、多樣化、精準化的檔案服務。針對營利性社會組織來說，檔案部門可以通過市場化方式對其服務進行購買，同時還可以對其服務提出改進意見，實現共贏。針對非營利性社會組織，比如檔案學會、檔案志愿服務團體等，這些檔案組織也可以發揮各自優勢，通過直接或間接的方式參與到檔案治理中來。此外，鑒于目前我國檔案相關社會組織發展較為緩慢的現狀，對此檔案部門需要加大扶持力度，從資金，人才、政策等多方面開展保障工作，提高其專業服務能力。需要強調的是，檔案部門與社會組織間的互動并不僅僅是簡單地職能疊加，而是要在檔案治理過程中呈現出一種互補的良好狀態。

2.檔案部門與公民個人

隨著我國公民權利意識的不斷覺醒，公民個人參與檔案治理的訴求增加。對此，檔案部門在工作中應該加強與公民個人的互動合作，同時公民也應積極參與，從而保障自身權利的實現。具體來說，檔案部門和公民個人的互動方式有以下幾種：第一，檔案部門利用互聯網等多種渠道面向公眾進行工作意見征集，公眾通過建言獻策參與檔案治理；第二，檔案部門號召公眾自愿捐贈檔案資源，對此廣大人民群眾要做到積極響應；第三，公民個人通過主動參加檔案志愿服務來為檔案部門提供支持，對此檔案部門可以通過檔案眾包、招募檔案館講解員等方式來吸納公眾參與；第四，檔案部門通過召開聽證會、專家咨詢會等方式廣泛聽取各方意見，使得公民個人參與檔案決策；第五，檔案部門積極鼓勵和引導公眾個人自行建檔，如家庭建檔、社區建檔等，通過多種途徑參與檔案治理。

3.社會組織與公民個人

社會組織與公民個人作為檔案治理的重要參與主體，其二者之間也需要達成一種合作互利的關系。社會組織與公民個人的互動主要體現在以下兩個方面：第一，社會組織在參與檔案治理的過程中，其功能與作用的發揮需要具備檔案相關知識儲備的公民個人來提供幫助，公民個人在檔案治理過程中可以為社會組織參與檔案事業建設提供充足的人力、物力及智力的支持；第二，在檔案治理過程中，公民個人合法權利的實現有時也需要社會組織的幫助與配合，社會組織可以在檔案治理過程中為公民個人權利的實現提供機會和渠道，保障公民自身的合理權益，提升公民參與檔案治理的熱情和積極性。由此可見，在檔案治理過程中，社會組織與公民個人之間的雙向互動也是十分必要的。

三、多元主體參與檔案治理之推進策略

（一）完善制度體系建設，規范主體權責范圍

完善的制度建設是多元主體參與檔案治理的法治保障。多元主體協同共治局面的形成離不開檔案治理制度體系的完善。為了確保多元主體協同共治的實現，國家必須在法律層面上確保社會力量可以成為檔案治理的參與主體，明確其法定地位，同時對各個主體在檔案治理中的權責范圍加以明晰，確保各個主體各司其職。通過制度建設來調整檔案治理的主體關系，明確不同治理主體的權責配置，這對于推進多元主體參與檔案治理具有權威作用。目前我國《檔案法》中明確提出鼓勵社會力量參與檔案事業建設，這對于多元主體參與檔案治理的實現具有強大的推進作用，但其在各個主體的權責范圍方面并沒有明確規定。對此，國家還應進一步完善制度建設，規范主體權責范圍。同時，還需要跟隨形勢變化及時調整制度，提升制度執行能力和效果。此外，在明確主體及權責后，還應進一步健全檔案治理的激勵與約束機制，以便更好地實現多元共治的目標。

（二）強化檔案公共服務，提升社會檔案意識

制度體系建設可以從權威性的角度對檔案治理的主體及其權責范圍進行規定，為多元主體參與檔案治理的推進創造良好的法治環境。但多元主體協同共治僅靠制度層面的約束很難長效推進，對此，需要對社會主體進行觀念和意識上的轉變，使其能夠主動地參與到檔案治理中來，這一點也是推進多元主體參與檔案治理的關鍵。具體而言，檔案部門在檔案事業建設過程中應當更加重視群眾的檔案需求，提升檔案工作的公共服務水平。社會公眾在享受到檔案公共服務的同時，其檔案意識也會隨之提升。檔案意識的提高使得社會公眾充分認識到檔案的重要價值，并且對檔案在社會建設和發展之中的重要作用也有了更加深層次的感受和了解，那么其主動參與檔案治理的熱情也會愈發高漲，這對于推進多元主體參與檔案治理大有裨益。

（三）拓寬監督交流渠道，確保主體良性互動

保障各個主體間的監督與交流溝通，建立良性互動機制，是推進多元主體參與檔案治理的重要環節。多元主體間需要有效的相互監督與交流，各主體在監督與交流中改進和完善自我。因此，檔案部門、社會組織以及公民個人都應該積極對其他主體的行為進行監督，從而實現多元主體參與檔案治理的長效運行。此外，檔案部門還需使各主體之間可以進行充分的溝通交流，通過協商對話達成平等互信的合作關系。對此，檔案部門需要著力拓寬主體間相互監督與交流的渠道，尤其要充分利用當代互聯網環境，設立網絡監督與交流渠道，例如可以在檔案網站、微博、微信等網絡平臺進行互動。在檔案治理中，檔案部門除需鼓勵社會力量對其檔案工作進行監督并建言獻策外，還需針對監督和建議及時提供反饋，從而保證監督與交流的及時性與有效性。

（四）引入多元治理方式，擴展社會參與機會

采用多樣化的檔案治理方式，可以擴展社會主體參與檔案治理的機會和渠道。傳統檔案工作以檔案部門“獨攬”檔案事務管理為主，而檔案治理強調的是多元主體協同共治，這就要求檔案部門轉變原有工作模式，引入多元治理方式，增加社會主體的參與機會。具體而言，檔案工作不應該拘泥于單一主體管理檔案事務的傳統做法，而應更多地引入市場化、社會化等治理方式，激發社會主體參與檔案事務的積極性。針對市場化的檔案治理方式來說，檔案部門可以對營利性社會組織的檔案服務進行購買；針對社會化的檔案治理方式而言，檔案部門可通過提供志愿服務崗位、檔案捐獻渠道以及采取座談會、聽證會等方式增加社會主體參與檔案治理的機會。需強調的是，檔案部門除了可在檔案基礎業務方面吸納社會參與，在檔案立法等方面也需提高社會參與程度，不斷拓寬社會主體參與檔案治理的廣度與深度。

（五）培育扶持社會主體，壯大社會參與力量

推進多元主體參與檔案治理，不僅需要增加社會主體參與檔案治理的機會，更重要的是需要切實培育和扶持社會主體，壯大社會參與力量，從根本上提升社會主體參與檔案治理的能力和水平。檔案治理的社會主體包括公民個人和社會組織兩部分，那么針對公民個人而言，檔案部門可以通過提供優質公共服務以及開展檔案知識宣講等方式來提升公民個人的檔案意識、普及檔案專業知識，提升檔案工作能力；針對社會組織而言，由于目前我國檔案相關社會組織的發展并未形成氣候，存在發展速度遲緩、發展規模較小以及自身實力較差等問題，對此檔案部門需從政策、資金及人才等多個層面對社會組織進行培育和扶持。只有檔案部門重視對于社會組織以及公民個人的扶植，才能使社會力量發展壯大，從而更好地參與檔案治理。

四、結語

檔案治理是新時代檔案事業發展的必然趨勢，檔案治理以實現檔案的善治為最終目標。所謂檔案善治即多元主體在一定準則下通過合作協商對檔案事業進行科學有效的治理，是檔案治理的最佳狀態。因此，要想實現檔案善治則必須進一步推進多元主體參與檔案治理，促進各個主體之間形成和諧穩定的協作關系。本文通過對多元主體參與檔案治理的形成背景、運行機制以及推進策略這三個維度進行探析，希望可以在理論層面豐富和完善多元主體參與檔案治理的相關研究，同時為多元主體參與檔案治理實踐提供更多的理論啟發，從而實現多元主體協同共治的美好愿景。