包容審慎監管：論新基建監管框架構建的過渡性和開放性

文/胡仙芝 劉海軍

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）系統擘畫了全面建設社會主義現代化國家新征程的宏偉藍圖，明確指出要“統籌推進傳統基礎設施和新型基礎設施建設，打造系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。新型基礎設施建設（簡稱新基建）是傳統基礎設施的擴充與延伸，對恢復國民經濟、確保社會穩定意義重大。以人工智能、大數據和區塊鏈等新技術為支柱的新基建領域不可避免需要面對壟斷與數據安全等問題，必須對新基建嚴加監管；新基建具有新技術、新高度、新領域、新模式、新業態、新治理等“六新”特征，“舊”監管無法適用“新”基建，新問題應當遵循新制度。本文在“對新產業新業態實施包容審慎監管”原則基礎上，按照“主體同一化、對象差異化、模式智能化、評價去中心化”基本邏輯，遵循“因業施策、分類治理”基本原則，旨在對新基建監管框架作出理論闡釋。

新型基礎設施建設的基本含義及其重要意義

新基建指以數字化、信息化和融合性為特點的信息基礎設施，以及對于傳統基礎設施的數字化改造。新基建頂層設計不斷優化，支持政策密集出臺，逐步形成政府主導、行業協會引導、企業集中攻關的新基建發展良好勢頭。

（一）新型基礎設施建設的基本含義

新基建的官方定義為：以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系，分為信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施等三大類?！笆奈濉毙滦突A設施建設規劃表述為：新型基礎設施是以信息網絡為基礎，以技術創新為驅動，提供數字轉型、智能升級、融合創新等方面的基礎性、公共性服務，其內涵隨著新技術的成熟應用而不斷拓展。

目前較為統一的認識是：新基建對應于傳統基建而言，一方面是用以支撐數字化、信息化等新興領域發展所需的軟硬件環境；另一方面則是對傳統城市建設、軌道交通等公共服務設施等的升級改造，是一種新舊融合、虛實結合、軟硬整合的資源系統。

（二）新型基礎設施建設的重要意義

首先，新基建具有新的戰略高度和發展前景。傳統基建對經濟增長、就業提高與生產率提升等發揮顯著促進效能，新基建秉承這一屬性，被稱為數字經濟之基。從我國供需兩側調適性變化情況來看，固定投資更多轉向新基建，通過新基建項目激發新的經濟增長點，實現穩增長與優結構共同推進。

其次，新基建惠及更多新興領域和傳統行業。新基建激發了資本投資的倍增效應，通過信息化改造傳統工農業，涌現出一大批新的產業模式和生產樣態。既有5G基站等支撐性的物理類工程建設，又有人工智能等創造性的應用類系統開發，還涉及智慧城市、鄉村振興和數字政府等全局性社會治理難題，范圍廣、內容雜、規格高。

最后，新基建激發更大融合效應和驅動效能。通過引導新的投資方向、引領新的消費需求，以數據這一新的生產要素為媒介，實現數據鏈、供應鏈、產業鏈、價值鏈相互貫通的“鏈式”發展。通過引入新的管理方式、借助新的智慧手段，對數字政府建設和政務數字化轉型兩方面提供強大推力。

新型基礎設施建設的獨特屬性呼喚包容審慎新監管

國家明確提出“推進監管能力現代化”的遠景目標，要健全“以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，推進線上線下一體化監管”“強化要素市場交易監管，對新產業新業態實施包容審慎監管”等，對于新基建等重點領域監管提出新的要求。

第一，政府監管的主要方式及特點決定了新基建監管依然帶有過渡性。我國監管模式經歷了從管制型向治理型轉變，形成了多元主體合作、多樣化和差異性策略并舉的監管范式，并逐步構建起黨的領導、制度保障、技術支撐、共建共治的現代化監管格局。對于新經濟新業態的監管，主要采取包容審慎原則，即在守住底線的前提下鼓勵創新、待發現問題時嚴加懲戒，目前基本實現了包容創新、審慎監管及有效監管三方面的有機統一。政府依然處于主導地位，對于新基建的監管，也會經歷一段漸進式變革的“陣痛期”。

第二，相關行業監管的實踐與經驗為新基建監管提供了參照和借鑒?；ヂ摼W和數字技術催生出以數字化和信息化為特征的新行業，“平臺+政府”“企業自主+行業協同”“多元參與共同監管”等新模式應運而生。不同行業監管模式略有差異，但基本秉持包容審慎開放性原則，相關政策能否順利落地，重點在于如何調和包容與審慎的比重，這也成為新基建監管最大的難點。

第三，對比新基建發展與監管模式演變，構建現代化的監管框架有一定可能性。新基建是國家自上而下推動的戰略工程，要將現有監管的成熟特性向新基建延伸。監管主體具有同一性，相應的監管責任可以直接繼承和延續。監管模式隱含映射性，可在移植總體框架基礎上，根據不同類別對象和治理環境變化作出微調。監管評價突出全面性，可以探索第三方評估、大數據評估和智能化評估向新基建監管領域覆蓋。

“繼承＋創新”——著力構建新基建監管框架的基本思路

堅持“干中學”的開放態度，借鑒現有監管的成功經驗，結合并強化監管職責要求，有選擇地繼承監管手段，漸進式創新監管模式與評價機制，逐步打造前期布局、中期融合、后期監管的新基建發展格局。

（一）根據對象、職能和等級來設定監管主體

新基建的監管主體構建可以直接借鑒治理型現代市場監管框架，也就是說，可以用“帶格式”粘貼——“一鍵復制”監管主體。監管主體類型在新基建領域基本保持原貌，只在種類和數量上有所增減，新基建監管更多注意各類主體間的權重分配，清晰劃分各自權責與監管邊界即可。

一是面向對象確定責任主體。新基建的監管主體將依然以黨和政府為主導，但具體部門職能應當擴充或調整，要更多施行法治支撐和制度保障下的公開監督。如改變以往按照工程建設項目申報信息化類事項的“舊”基建監管方式，探索專項審批與專門監督相結合的新路子。通過責任清單和權力清單制度等，杜絕以往監管中政府多部門角色定位不準、職責主次不分等問題。

二是依據內容明確職能權屬?？砂垂δ茴悇e和性質不同逐步增加其他監管力量，對三類新基建分類監管、分級施策。信息類新基建以企業和相應的行業協會自主監管為主，政府實行以“監管”為對象的“二次”監管。融合類新基建由政府、企業、市場三者共同監管，“誰審批、誰負責”轉為“誰建設、誰負責”，依據經濟效益和社會效益指標主動調適實現“自動”監管。創新類新基建要發揮政府、國有企業、科研院所集中合力，以知識產權歸屬者作為監管主體，以防止侵權為目的實現“維權”式監管。

三是聚焦重心配置監管等級。未來將出現不同性質企業、多個行業協會、各種類型用戶及更多社會組織共同監管的情況，多元主體權力分配和利益均衡決定監管效能。應當將黨的領導作為最高監督權威嵌入監管制度體系，以資金或勞動力投入最多一方作為執行主體，其他力量按投入比例分級監督，構建權力監督與事項監管一體推進的現代化監督體系。

（二）分類精準識別監管對象

新基建監管的目標對象總體相同，但形態和樣貌帶有數字化和信息化等新特點。須重新篩選新基建的監管對象，對于平臺經濟等監管對象及其新問題，去除原來套路和陳舊格式，重新“人工識別”監管對象（比作“純文本”粘貼，即將監管對象重新打亂、識別）。

一是更新分類依據。如果將新基建看作公路，數據則是馳騁之上的交通工具。對于公路的管理實則是對車輛、駕駛者及汽車制造商三類對象的監管。以此為參考，可根據數據要素在新基建不同階段、不同領域的不同狀態來確定監管對象，分為數據使用者、數據生產者、數據基礎設施提供者三大類，以此為脈絡繼續細化分類，代替傳統監管以資本流轉為邏輯的線性路徑。

二是統一標準規范?！稊祿踩ā诽貏e提到要“組織制定并適時修訂有關數據開發利用技術、產品和數據安全相關標準”。在降低對民營企業行業準入門檻的同時，將數據標準化、數據歸屬權和使用權等作為新基建監管的基本底線，按《國家標準化發展綱要》“實施新型基礎設施標準化專項行動”要求，盡快制定各類標準。

三是歸納監管內容。新基建是一種新老并存、萬物互聯的新樣態，更多工作將由機器或數據代替人類完成，監管對象是“物”或“數”。監管內容要按照機器屬性區分，實現“物以類聚”向“類以物聚”轉變，將新舊經濟、公私企業、大小項目等差別化對象轉換為統一識別符號，按照數據、算法和關鍵基礎設施等不同類型實施定制化、個性化監管。

（三）智能化現代化支撐監管模式

將基于區塊鏈信任的監管模式移植到新基建監管中，這種監管模式的“智能移植”，可以被形象地比作“圖片式”粘貼。

一是以知識化的制度體系為基礎。系統梳理現有各級各類制度并列出制度目錄，區分不同領域、不同地區，篩選出適合新基建監管所需的具體制度。綜合利用大數據和智能識別等技術構建制度數據庫，通過自然語言和知識圖譜等方法提高辨識性，將龐雜的制度體系“碎片化”為可被學習和理解的“教科書”“說明書”等可視化數據。

二是以網絡化的行政體制為主干。進一步深化監管體制改革，下大力氣解決以往條塊分割的體制詬病。政府內部從整體上優化機構設置，明確各部門權責邊界，確定或新成立新基建責任單位，杜絕政出多門、政出無門等問題。打造以政府為主的多元合作監管框架，強調中央政府的制度引導者和技術輔助者地位，地方政府和平臺企業則扮演制度執行者與創新探索者角色。

三是以鏈條化的運行機制為紐帶。將數據要素深度嵌入監管各環節各階段，以“監管鏈”形式建立跨部門、跨行業、跨領域一體化協同監管平臺，借助可信區塊鏈支撐實現數據共享，促進各類監管主體協調聯動。將制度宣貫、自主學習、組織監督等傳統職能交由人機交互系統，從信息公開、知識學習及產業鏈供應鏈融合等多角度實現“人治”向“數治”轉變。

（四）多措并舉提升監管評價

引入第三方評估和技術化手段，對新基建監管采取全方位、多角度的綜合評判，為優化相關制度提供依據。這種“去中心化”的監管評價，用計算機術語比喻就是“鏈接式”粘貼。

一是行政監管加強“事前”風險評估。在新基建“事前”階段發揮法律法規及政府審慎的剛性約束，采取部際聯席會議制度等具體舉措，及時預警風險隱患，對政策執行風險作出預判。通過公共政策征詢等制度，預估新基建可能存在的各類風險，在潛伏期和萌芽期提前實施針對性對策，防止風險放大和擴散。

二是專業評估實現“事中”動態優化。借鑒常用的定向委托或公開招標等方式，依托科研院所或高校院系、專業評估單位等第三方專業力量，對新基建監管制度執行情況作出客觀評價，發現問題及時優化調整。利用構筑于數據中心與物聯網等新基建實體的區塊鏈信任，建立專家評估系統和知識問答系統，檢測偏差并提出警告，實現新基建監管過程的自動化糾錯與反饋。

三是自我整改提升“事后”監管效能。催生數據要素驅動下新基建發展的內生動力，在完善監管制度和政策的同時，積極探索無人駕駛、金融科技等重點領域和高技術行業相互監督的“內循環”監管框架，打破事前、事后的嚴格界限，以查處懲戒和糾偏問責為重心，實現新基建大體系的自我監管。

四是智能評判貫穿全周期全過程。凸顯數字技術和網絡技術的開源特性，構建智慧社會包容兼顧、剛柔并濟的“通用性”開放監管評價體系，改變市場監管單一模式，從安全監管、質量監管、效率監管等多維度考量。探索以數據要素價值實現或技術成果轉化為標準的新基建監管評判機制，以監管覆蓋面或可及性、滿意度與公平性為指標，檢驗監管制度執行力。在跨領域跨部門綜合執法、多主體協同監管運行機制基礎上，加強各類民間組織、協會商會、社會公眾及新聞媒體的動態監督。

綜上所述，新基建具有不同以往的融合性與綜合性特點，既可繼承傳統管理方法的成功經驗，也可遵循技術治理創新的基本規律，與之相關的制度規定與約束機制便有了過渡性和開放性特征。對于新平臺等新經濟樣態的“包容審慎監管”通常是時間順序上的“分段施策”?！鞍荨笔侵笧槟切┎挥|碰安全底線、“未知大于已知”的新業態發展開辟“綠色通道”；“審慎”則有“邊觀察、邊糾正”的意蘊，要給新業態一定的考察周期，當發展態勢觀察不清的時候，對新生事物不能“一棒子打死”，應允許其有一定的發展，但要死守安全防線。“包容審慎”是對新業態、新技術、新模式等新生事物發展監管采取的基本原則和兩種態度，“事前包容、事中監管、事后審慎”，形成了新基建的監管框架，其應用在新經濟新行業中的成功實踐，為實現內外雙循環的新基建監管奠定了基礎。