“一帶一路”與現有國際制度的對接
——基于制度復雜性的視角

文/王明國

高質量發展背景下“一帶一路”倡議與國際制度的對接受到廣泛關注?！耙粠б宦贰迸c現有國際制度對接既有外部條件，也有內部訴求?！耙粠б宦贰背h日益受到國際社會的關注，這是對接的外部條件；制度建設則是“一帶一路”與現有國際制度對接的內部訴求。將“一帶一路”作為一個國際制度平臺，這一定位便利了從國際制度層面分析其與現有國際制度的對接問題。“一帶一路”制度對接的現有研究主要集中在“一帶一路”與聯合國2030年可持續發展議程的對接，與“大歐亞伙伴關系”的對接，以及與歐亞經濟聯盟的對接等方面。不過，“一帶一路”的制度建設尚處于起步階段，相關理論探討和理論體系建設較為滯后。同時，有關制度對接的現有研究多立足于個案分析，理論架構較為缺乏，對于制度對接的內涵、目標和實施路徑等問題亦缺乏探討。

“一帶一路”建設是一個漸進的制度化過程，并正在不同的議題領域形成可依托的國際制度平臺，這與現有國際制度在對接過程中形成了一種制度復雜性的局面。中國與相關國際組織簽署的諒解備忘錄、合作文件（或合作協議）、聯合聲明、聯合公報等文件構成了“一帶一路”多邊合作制度構建的基礎。因此，“一帶一路”在制度化進程中與現有國際制度的對接不僅是指與單個國際制度的對接，更多的是與多個國際制度共建，這一涌現現象為從國際制度復雜性的視角進行分析提供了可能性。

國際制度復雜性在“一帶一路”制度對接分析中的適用

“一帶一路”正在從互聯互通走向制度進路，制度對接是“一帶一路”制度建設面臨的新現實。對接是一種獨立的戰略對話和行為選項，既不是遵循行為，更不是附屬行為。制度復雜性是近年來國際制度研究的新領域，由于符合不斷增長的國際制度實踐而備受關注。國際制度的復雜性是指國際制度之間缺乏等級制度，并產生了制度競爭和制度分工兩種不同效應的制度系統和治理狀況。與制度復雜性相對應的一個概念是制度復合體，是指對某一特定問題領域進行治理的一系列國際制度交叉并存所形成的一種總體狀況，而不是僅描述一個國際制度。制度復雜性研究通過繪制相關領域國際協議和國際規則的復雜結構圖、確定關鍵治理機構及其相互之間的關系、追蹤制度復雜性所產生的獨特政治后果的方式等來分析一個給定議題。其中，缺乏等級制度是制度復雜性的關鍵政治特征。由于制度復雜性是多個制度以一種非等級的方式在相同功能領域中的互動，因此，界定制度復雜性的存在需要各個制度至少在成員身份上存在部分重疊。具有部分重疊成員身份的制度能夠通過諸如模仿、對話、管制競爭等方式彼此影響，只有當一個制度通過互動影響了另一個制度的形成、發展或結果時，才能認定制度間形成復雜性并在議事領域進行共治。

國際制度復雜性在“一帶一路”制度對接中的適用程度與范圍取決于理論和實踐分析的需求。一方面，目前缺乏對制度對接的理論闡釋和內涵分析。制度對接已經成為“一帶一路”制度化的重要方面，在不同制度平臺間建立政策協調對接機制事關“一帶一路”高質量發展。但是，目前學術界對于制度對接的概念界定、內涵分析和理論框架構建均比較匱乏，現有描述制度關系的文獻亦無法很好地運用于制度對接研究，因而需要新的理論工具。另一方面，制度復雜性可以更全面地分析“一帶一路”制度建設的現狀和問題，提出有針對性的應對方案?！耙粠б宦贰睆碗s的國際制度對接不僅需要線性描述和有序還原，還需要通過非線性、復雜性的觀點來看待。當需要弄清楚具體國際制度之間的聯系時，需要我們對于國際制度之間連通性、涌現性等特征有清楚的認識，需要把不同的制度整合到一個更為廣泛和更為豐富的“一帶一路”治理框架中，以盡可能全面認識和有效應對制度對接，這也是實現包容性競爭、避免排他性競爭，實現良性競爭、避免惡性競爭的分析路徑。在多個國際制度共同向成員國提供需求的領域，國際制度復雜性內含了可以規避競爭、實現合作的空間，因此，需要在全面分析的基礎上就此提出有針對性的建議。

“一帶一路”與現有國際制度對接的當前目標是提高國際社會對“一帶一路”的認同度，打造并提升制度建設的合法性和有效性，通過制度對接實現制度合作，進而逐步改革現有國際制度體系。既然制度對接追求制度合作，那么，“一帶一路”嵌入國際制度復雜性并不意味著必然會產生紛爭與不和。為此，需要從理論上構建“一帶一路”在國際制度復雜性中的分析框架，梳理影響“一帶一路”制度對接效果的因素，并據此提出應對策略。

國際制度復雜性與“一帶一路”制度對接的分析框架

國家在國際制度復雜性中通常具有三種常見的“跨制度政治戰略”：其一是挑選場所，即國家有選擇地與支持其政策偏好的特定制度接觸；其二是制度轉移，是指國家“從通過一個制度解決問題轉向通過另一個平行制度解決這些問題，可能將某一特定問題領域的核心關切從一個制度轉移到另一個制度”；其三是戰略不一致，即試圖通過故意在其他領域制造相互矛盾的制度以破壞現有制度。其中，“競爭性制度創建”和“制度轉移”是志同道合的國家集團所奉行的集體戰略，目的是改變在某一特定問題領域開展國際合作的制度基礎，而挑選場所則是國家個體戰略，其目的不在于改變合作的制度基礎。

“一帶一路”制度對接的效果取決于國家在國際制度復雜性中的戰略選擇，這種戰略選擇受到議題差異程度、政策調整深度和任務區分程度的影響。議題領域的選擇對于“一帶一路”與現有國際制度的對接效應至關重要，制定議題、創建議題領域和在議題之間建立聯系政治歷來是國際制度復雜性的核心。究其原因，在不同議題領域，國際制度復雜性的形成具有不同的效率成本。政策調整深度是衡量國際制度復雜性產生何種效果的重要尺度，是一系列國際制度在特定問題領域引起國家政策和行為的總體變化程度。因此，可以根據該制度在成員國引起的政策調整深度來評估制度復雜性中的合作狀況。任務區分（任務差異化）程度描述了制度履行不同職能或任務的程度，任務區分降低了制度直接沖突或資源零和競爭的可能性。對于不同的國際制度，通過任務區分可以實現資源共享，減少合作成本。

因此，“一帶一路”與現有國際制度對接的戰略選擇取決于“一帶一路”所涉及的議題差異程度、政策調整深度和任務區分程度。在新興議題領域，對接的效果主要取決于各方的政策調整深度。當政策調整深度大時，可能會出現一種協同型的制度復雜性；當政策調整深度小時，可能會出現一種合作型的制度復雜性。在傳統議題領域，對接的效果主要取決于任務區分程度。當任務區分程度大時，可能會出現一種合作型的制度復雜性；當任務區分程度小時，可能會出現一種競爭型的制度復雜性。在不同的議題領域，合理選擇政策工具有助于“一帶一路”與現有國際制度的有序對接與耦合。

“一帶一路”制度對接的現狀與態勢

“一帶一路”制度對接是國際制度秩序建設的有機組成，也是全球治理制度改革的嶄新探索。聯合公報、備忘錄、合作文件、合作協議和議定書等都是制度對接的載體和表述。其中，聯合公報被越來越多地納入“一帶一路”制度對接之中，比如，二十國集團的聯合公報已經列出“一帶一路”倡議中所蘊含的“開放包容、合作共贏”“五通”等理念，可以增信釋疑、消除誤解。此外，合作文件、協議和議定書具有規定中國與“一帶一路”沿線國家在共建過程中的權利義務的法律效力，而諒解備忘錄一般不具法律效力，但如果備忘錄表達了雙方的承諾，則同樣有約束力?！耙粠б宦贰眹H合作的實施已經形成了數目可觀的多邊制度案例簇、“一帶一路”自由貿易區網絡案例簇和新型金融平臺案例簇。不過，“一帶一路”制度對接的部分領域合作的同質化和重疊嚴重，已有的雙/多邊制度在合作目標以及一些具體項目上與“一帶一路”有重合之處，在實際運行過程中存在功能重疊，由此引發制度協調問題。

具體而言，在新興低政治領域，中國在國際發展領域轉向綠色發展，大幅度的政策調整深度與現有國際制度形成了協同型的制度復雜性局面；同樣是在新興議題領域，中國借鑒了出現時間不久的國際通行的普惠金融規則，小幅度的政策調整深度與現有國際融資制度形成了合作型的制度復雜性局面。在傳統議題領域，中國在參與聯合國事務的進程中采取了大幅度的任務區分政策，與聯合國制度體系形成了合作型的制度復雜性局面；同樣在傳統議題領域，“一帶一路”無法通過任務區分實現與現有國際基建制度的合作，這就與西方主導的國際基建制度形成了競爭型的制度復雜性局面。

總體上，“一帶一路”國際制度對接呈現開放性而非封閉性、行動者多元性而非同質性、制度分散化而非集中化等特征?！耙粠б宦贰睂蝇F有國際制度反映出國際社會堅持“以規則支配”的基本治理愿望，通過提供多邊制度，明確國家間的基本行為規則和權利義務。

“一帶一路”與國際制度對接的應對

“一帶一路”倡議與現有國際制度的對接是中國的國際制度理念與國際制度的組織功能的一種磨合。這一過程中，“一帶一路”制度對接面臨來自西方國家的挑戰。一方面，西方國家鼓吹“規則破壞論”，質疑中國的制度對接行為是蓄意挑戰西方設定的投資、勞工、環保等制度標準，并試圖通過“一帶一路”建立排他性規則，而無視“一帶一路”倡議對接和遵循通行的國際規則的現象。另一方面，對華進行國際制度層面的遏制。美國把從國際制度層面遏制中國“一帶一路”建設作為對華全面競爭戰略的重要方面。當前，中美國際制度關系正經歷基礎性轉變，隨著拜登政府選擇性再加入國際制度，中美關系重回制度競爭且競爭將更趨激烈。

“一帶一路”制度對接的實質內容是理念對接、功能對接和力量整合，在不同制度平臺間建立政策協調對接機制，實現規則、標準落地。為此，“一帶一路”制度建設需要設立合理目標進行政策調整，通過制度分層實現任務區分，實現與現有制度的協同互補。具體而言：

其一，對照最低制度目標和長期制度目標進行政策調整。所謂制度目標就是指在不和諧狀況下，國家的政策和行為通過目標指引相互調整，實現制度協調。換言之，制度合作意味著國家調整自己的行為以適應其他國家的偏好，國際制度就是促進行為調整的平臺。最低制度目標可設定為共同規避危險。在“一帶一路”制度對接過程中，面對美國的遏制打壓，從制度層面避免沖突對抗和惡意競爭是切實的目標，“一帶一路”制度對接在政策環節可著眼于避免與現有西方制度的功能沖突。長期制度目標需要為“一帶一路”國際制度對接確立遠景目標，根據對接狀況，不斷推進制度化進程。制度對接具有不同于個體制度的獨特屬性，不同制度間合作具有自身的內在邏輯，可以通過建立跨部門專門管理機構等政策方式進行協調，通過制度對接實現制度合作。

其二，通過制度分層實現任務區分。國際制度分層且日益擴大是制度跨界互動日益密集的必然結果，制度復雜性的增長逐步形成一個制度分層的過程。制度分層概念來源于社會學分化理論，認為社會分化是對社會復雜性水平不斷提高的一種合理反應，這不是一個破壞性的過程，而是一個生產性的過程。制度對接通過采取制度分層的形式，使原有的制度保留在原地，同時將新元素添加到原有制度中。制度分層遵循著生態運作的“必要多樣性法則”，即成功處理一項任務需要一個至少與手頭任務一樣復雜的系統。換言之，隨著制度對接的國際環境變得更加復雜，制度對接本身必須通過開發更復雜的結構、更多樣性的工具來應對。“一帶一路”的制度分層是應對復雜國際環境的有效手段，制度對接水平的不斷提高同樣是一個制度分層的過程。“一帶一路”沿線制度復雜性程度的不斷增加為共建國家提供了多樣化的治理工具，避免了制度協調的困難。

結語

“一帶一路”制度對接的意義重大。在全球治理深度調整和百年未有之大變局的戰略背景下，一個崛起大國如何為全球治理做出貢獻，新興大國和既有大國如何平衡包括國際制度在內的外部環境是不可或缺的因素?！耙粠б宦贰眻猿制降?、包容、透明的制度規則，體現了中國的新型國際制度觀。中國通過“一帶一路”與現有國際制度對接，為推動全球均衡發展打下了堅實的制度基礎，使得共建國家都能收獲全球化成果?！耙粠б宦贰迸c現有國際制度對接，應堅持聯合國的主導地位和基于國際法的國際秩序。具體而言，需要對接聯合國2030年可持續發展議程，以“一帶一路”國際合作高峰論壇為核心，依托亞投行、絲路基金，有選擇地借鑒世行、經合組織等現有制度的相關經驗，參照瀾湄合作等制度建設的成功經驗，與二十國集團、上海合作組織、金磚國家、中國—東盟、中國—中東歐國家合作、中阿合作論壇、中非合作論壇等加強協調，注重借力、明確聚焦點、分步推進?？傊?，“一帶一路”國際制度建設不是應急措施，面對制度對接的復雜性局面，需要保持戰略定力、運籌帷幄，推動實現各類制度的協同合作。