歐洲未來大會：歐盟制度創新的新實驗

文/陳菲 陳靈芝

（陳菲系華中師范大學政治與國際關系學院副教授，陳靈芝系華中師范大學政治與國際關系學院國際政治專業碩士生；摘自《歐洲研究》2021年第6期）

《歐盟治理白皮書》強調，“歐盟治理的目的是強化歐洲民主，縮短公民與歐盟之間的距離”。進入21世紀的20多年里，多重危機不斷沖擊歐盟治理的有效性，也削弱了公民對歐盟治理能力的認可。此外，民粹主義和疑歐主義思潮高漲，嚴重威脅歐洲一體化進程。為回應多重危機沖擊下歐盟內外對歐盟治理及未來前途的質疑，引導民眾支持歐盟政策，塑造歐洲身份認同，并強化輸入合法性，歐盟決定啟動“歐洲未來大會”項目，宣布“與公民共建民主，共創更具韌性的歐洲”。

“歐洲未來大會”的緣起

“歐洲未來大會”的設想來源于2019年3月法國總統馬克龍的“致歐洲公民的公開信”。他在信中認為歐盟成員國應該“強化歐盟民主建設”。該提議得到德國的響應，默克爾總理同樣認為“是時候為歐盟的價值觀和未來而奮斗”。

2019年11月，法德聯手制訂“歐洲未來大會”項目計劃，提議采取“自下而上”的方式“建立公民參與”，讓歐盟普通民眾參與關鍵議題的討論。這一計劃文件通過歐盟委員會官網發布，2019年11月，歐盟委員會主席馮德萊恩呼吁“動員歐盟所有機構與成員國等參加歐洲未來大會”。

2021年3月10日，歐洲議會議長薩索利、歐盟委員會主席馮德萊恩以及時任歐盟理事會輪值主席國葡萄牙總理科斯塔共同簽署《關于歐洲未來大會的聯合聲明》（以下簡稱《聯合聲明》）。2021年5月9日“歐洲日”，“歐洲未來大會”在法國正式啟動。

歐盟三大機構及成員國的態度

（一）歐洲議會：全面支持

歐洲議會十分重視“歐洲未來大會”，認為這是“歐盟公民就歐盟未來的發展規劃進行探討并體現歐盟民主的最佳機會”。歐洲議會于2020年1月15日通過決議，成為第一個陳述項目發展方向的機構，并多次重申組織一次“傾聽公民聲音”的大會。同時，歐洲議會也是對項目成果轉化為后續行動最為積極的機構，歐洲議會希望歐盟及成員國能落實項目成果，并設置完成期限，以滿足公民的期望。

（二）歐盟委員會：簡單承諾

歐盟委員會也表現出相對積極的態度，于2020年1月22日公布了對項目的發展愿景，認為該項目能為建設一個更有活力與互動性的歐洲民主制度做出貢獻。然而，與歐洲議會不同的是，歐盟委員會對于會議成果的執行承諾僅限于“進行立法建議時會考慮公民的建議”，論調模棱兩可，且缺乏實質性的步驟說明，未來能否切實執行承諾，仍有待時間檢驗。

（三）歐盟理事會：久拖方決

相較而言，歐盟理事會要冷淡許多。長期以來，秉承成員國政府間合作原則的歐盟理事會對公民參與歐盟治理“不感興趣”，成為最后一個發布項目愿景的機構，充分折射出其對該項目的低動機與行為效率不足。在成果落實方面，歐盟理事會更看重的是議題與討論過程，在成果的后續行動上并未給出明確承諾。

（四）歐盟成員國：態度各一

在對待“歐洲未來大會”的態度上，歐盟成員國可以分為兩類。一類是項目的支持者，如法國、德國、意大利、西班牙等，都希望能通過該項目加強歐盟民主與歐洲一體化。而另一類主要是來自北歐、中歐和東歐的其他歐盟成員國，占成員國的大多數。他們持保留態度，認為當前不是討論“歐洲未來”的時期，而應考慮“歐洲的當下”。

“歐洲未來大會”發展面臨的三大考驗

有三大因素考驗著“歐洲未來大會”的項目推進及成果落實，即歐盟各主體間的博弈、公民參與缺位引發的問題及“條約修改赤字”。

（一）歐盟內部的博弈

首先是議題設置的博弈。在項目籌備階段，歐盟內部對議題設置心思各異，主要體現在議題范圍的設限與討論改革“領銜候選人”選舉制度的必要性上。

一方面，歐盟三大機構就“議題范圍是否設限”各執己見。歐洲議會希望議題無須預先設定。但歐盟委員會認為“必須明確界定議題范圍”，并暗示重點應向其五年戰略議程傾斜。而歐盟理事會則認為應側重于其的“優先政策”，以應對當下公共衛生危機。另一方面，在議題內容上，歐洲議會認為需要討論改革“領銜候選人”制度，擴大歐洲議會在歐洲大選中的權力。但歐洲理事會拒絕該提議，并認為“領銜候選人”制度限制了成員國對歐盟委員會主席的任命權。在歐盟27個成員國中，除了奧地利與德國外，其余成員國要么直接反對這一制度，如法國、斯洛伐克；要么認為該制度的改革不應出現在公民議題上，如捷克、保加利亞。

其次是項目領導權的博弈。基于上述的議題設置博弈，項目領導權問題變得尤為敏感，歐洲議會與歐盟理事會都希望占據領導權，并通過制定規則而受益。

歐洲議會先發制人，呼吁建立一個由歐洲議會領導的項目管理機構。歐盟理事會隨即反對，表示“應由一位知名人士作為主席獨立領導”。歐洲議會對此表示同意，但隨后又宣布擬定歐洲議會議員伏思達擔任項目主席。此舉招致歐盟理事會及眾多成員國的強烈不滿，認為伏思達會改變項目走向，倡導建立“歐羅巴合眾國”。而由于歐盟未達成共識，導致項目推進緩慢，這也充分暴露歐盟處理內部治理主體關系依舊困難重重。

（二）公民參與缺位下的新舊問題

長期以來，歐盟治理中政治參與由政治精英和技術官僚主導，歐盟公民的政治參與渠道較少，公民參與長期缺位。而即便歐盟有意識地呼吁公民參與，歐盟機構也鮮少愿意將公民參與的意見轉化為政治舉措。歐盟近年來對于公民參與歐盟治理做出的許多嘗試基本上都無疾而終，原因主要是歐盟“只讓提議，從不落實”。

“歐洲未來大會”項目雖得到了歐盟三大機構及多個成員國的成果落實保證，但由于缺少認真對待公民參與的經驗，歐盟實際上對如何安排公民參與討論還存在兩大問題。其一是參與意見的效度問題。若公民意見過于分散，一些好的觀點或被埋沒于信息流中。同時，反歐洲一體化的團體或會利用此次機會，有組織地提出大量訴求。在此背景下，如何使政策制定重歸理性的視角，是收集意見過程中要考慮的重要問題。其二是與會者的選擇標準問題。如果公民水平參差不齊，缺乏足夠信息與政治訓練，那么參與的產出效果只會適得其反。因此，如何實現不同認知群體的高效參與，同樣需要考慮。

（三）歐盟的“條約修改赤字”

按照《歐洲聯盟條約》規定，涉及歐盟條約的修改需遵循兩種條約修改程序：普通修改程序與簡易修改程序。但由于后者適用情況有限，更改條約的主要程序仍是普通修改程序。而普通修改程序下，根據第48條第4款，有關條約的修改只有在成員國依據本國憲法審查通過之后，所有成員國一致同意才能生效。誠然，“一致同意”體現了歐盟成員國行動的一致性，且注重保護小國權利，但在該原則下，更改條約意味著冗長且艱難的談判過程要在歐盟及各成員國間展開。因此，歐盟及成員國對于條約修改的意愿與能力普遍不足，造成了歐盟條約的“修改赤字”。這也導致歐盟只愿在危機中改革的慣習。

隨著一體化程度加深，現有的條約框架早已無法為歐盟所有事務提供答案。而無論是公民小組的建議還是全體會議的最終報告，都無可避免地觸及歐盟相關條約的修改。因此，“歐洲未來大會”需要證明，歐盟對于條約修改仍持開放態度，并具備在沒有危機與壓力下進行條約修改的能力。

“歐洲未來大會”的實驗性改革路徑

觀察《聯合聲明》與相應部署，可以看出歐盟對于機構博弈問題、公民有效參與問題及成果落實問題嘗試做出相應的解答。

（一）項目內平衡問題初步化解

在議題設置上，“歐洲未來大會”試圖兼具議題的廣度與深度，在一定程度上中和了議題博弈，承諾歐盟公民的討論范圍“不會被限制”，同時列出“議題清單”來加強公民參與深度，內容涵蓋當前歐盟面臨的各種戰略問題。

在項目領導權上，該項目的政治領導是一個由三大機構領導人組成的聯合主席團。在聯合主席團的授權下，執行委員會是主要管理機構，同樣由歐盟三大機構各自任命的3名代表和4名觀察員組成，也體現了三方的平衡性。可見，“歐洲未來大會”試圖以共同領導、橫向等量的方式解決博弈，意在減少內部分歧，確保項目順利運行。

（二）實驗性的公民參與制度設計

第一，引入“公民參與”環節。“歐洲未來大會”設計了一個將自下而上的參與式民主與自上而下的精英決策相結合的公民參與結構體系，以確保公民的建議能有效傳遞并得以反饋。該機制呈金字塔形，塔基是多語種數字平臺，公民通過這一平臺，就“議題清單”上的議題在線分享觀點。其上一層是公民小組會議，依據“氣候”等四大專題分成四個小組，每組由200名公民組成，討論平臺上的建議并生成綜述報告，提交全體會議。全體會議以論壇形式，集中討論公民小組的研討成果，生成提案報告。在全體會議過后，其生成的提案報告將由執行委員會交與聯合主席團進行審議，后將轉化為實際措施落實。

這是歐盟史上第一次由歐盟各機構與各層級聯合組織并參與的歐盟民主建設活動，無論在制度設計上還是參與規模上都前所未有。

第二，對于效度與標準問題，可以從該參與結構體系的子功能中觀察到歐盟的答案。在效度上，就歐盟而言，多語種數字平臺是一個創新性工具，能延展議題深度，增強公民參與度和討論效果。同時，歐盟邀請專家在項目中提供智力支持。并且，為防止一些觀點被利益集團煽動，執行委員會將實時監測數據，并派出觀察員列席旁聽，對每次會后生成的提案與報告進行審議。在公民小組參與者的選擇上，項目采用平衡和隨機的方式，保證機會均等性與人員多樣性，旨在讓所有公民都有機會參與其中。

（三）長期的“條約修改禁忌”有望突破

首先，《聯合聲明》彰顯超國家機構歐盟對于條約修改的信心。《聯合聲明》a節中顯示：全體會議“由歐盟理事會、歐洲議會、歐盟委員會代表及成員國議會代表平等組成”，其結構與《歐盟條約》第48條第3款中對于修憲會議的組成結構十分相似。歐盟法專家阿萊曼諾指出，在相似結構下，“歐洲未來大會”極有可能發揮修憲會議作用，推動歐盟條約改革。

其次，法、德、西、意等大國對于條約修改的支持態度起到良性的助推作用。在大國的引領下，鮮少成員國會在“一致同意”時充當另類的角色，條約的修改或許能如愿實現。

最后，項目設計的公民自下而上參與結構體系或將“倒逼”歐盟及成員國進行條約修改。在此結構下，條約修改的發起主體不再是歐盟與成員國，方向也不同于以往政府間會議的橫向形式，而是將以公民需求為出發點，由公民自下而上發起推動，以民意“倒逼”條約修改。

前景分析

前文分析表明，針對三大考驗，“歐洲未來大會”做出了回應，歐盟機構的博弈暫時擱置，創新性的制度設計使得公民有序參與，也具有一定的條約改革潛力。并且，公民對項目的配合度空前高漲。截至2022年5月，多語種數字平臺有約72萬人參與，提交了18 795份公民建議。在公民小組會議中，執行委員會的觀察員反饋“公民的情緒被充分調動”。在當前歐盟面臨多重危機的背景下，歐盟公民參與歐洲事務熱情的提升，為這項事業創造了有利環境。然而，從當前推進過程來看，“歐洲未來大會”仍存在不足，給項目發展蒙上極大陰影。

首先，《聯合聲明》只是一個各方為盡快推動項目實施的妥協性文本，分享著領導權的三大機構的職能分工并不明確，僅依靠一個執行委員會統籌協調，容易導致各機構之間相互推諉，使項目再次陷入困境。

其次，從當前推進效果來看，公民參與的程度實際上十分有限。例如，公民討論的深度與廣度并沒有達到預期，盡管配備了專家指導，與會者卻反映“專家過于注重宣傳主觀想法”。此外，成員國的多樣性與分歧使得公民參與的實際影響有限，公民僅是部分、形式地參與，“歐洲未來大會”的構建價值和意義尚未充分發揮出來。

最后，推行時間與時機有待商榷。從時間上看，項目執行時間緊迫，且客觀而言，僅憑兩年時間，通過一個帶有實驗性質的體系，試圖解決歐盟治理難題與發展戰略課題，顯然不現實。從時機上看，項目推行的時間點并非最佳時機。在疫情的沖擊下，成員國重心更多的是放在本國事務上，意圖從歐盟回收更多的決策主權，而不是讓渡權力。

總而言之，此次“歐洲未來大會”能否成功，取決于歐盟及成員國對待會議及其結果的態度：是建立一套新的公民參與機制，但隨后對待公民的提議又不認真，再次錯失改革機會，讓歐盟公民和歐盟漸行漸遠，還是將其當成一次改革的契機，通過“自下而上”的公民參與進程取得認同，進而為歐盟進一步改革奠定民主基礎？

但無論“歐洲未來大會”成功與否，歐盟更應該思考的是如何利用從“歐洲未來大會”中獲得的經驗，在超國家層面，將這種跨國民主的創新形式（公民小組會議與全體大會）制度化，與歐盟代議制民主進行互補。這不僅是對民粹主義、疑歐主義的回擊，更能培養公民對歐盟的歸屬感和歐洲認同意識，改善歐盟治理與增強歐盟政策輸入的合法性，進而深化歐洲一體化。