控制型問責(zé)可否有效遏制避責(zé)行為？
——基于官員行為與制度規(guī)范的內(nèi)在邏輯分析

涂文燕 公婷，b；2（1.復(fù)旦大學(xué)a.全球公共政策研究院；b.國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；2.香港城市大學(xué)人文社會科學(xué)院，香港 999077）

一、引言

問責(zé)機(jī)制是確保官員正確行使自由裁量權(quán)、約束和規(guī)范官員行為、推進(jìn)責(zé)任型政府建設(shè)的重要制度工具［1］。有學(xué)者把問責(zé)看作一種政治“美德”，認(rèn)為它能夠促進(jìn)政府的公開、透明及責(zé)任感［2］。無論是在理論還是實踐層面上，人們通常把政府治理的失敗歸咎于問責(zé)的缺失，解決的方法便是建立更嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制，然而，越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，過于嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制會導(dǎo)致“問責(zé)悖論”，造成問責(zé)和避責(zé)二元對立的局面，即問責(zé)越嚴(yán)厲，官員的避責(zé)傾向越強(qiáng)烈［3-4］。一方面，問責(zé)制采用一系列控制機(jī)制對公共權(quán)力的行使進(jìn)行約束，促使官員有效地履行職責(zé)；另一方面，不少官員利用手中的自由裁量權(quán)，采取防御性、變通性的策略，巧妙地轉(zhuǎn)移和規(guī)避責(zé)任，以化解問責(zé)的壓力。

近年來，問責(zé)與避責(zé)的悖論在我國政府中有所體現(xiàn)。隨著高壓反腐和問責(zé)力度的強(qiáng)化，廉政建設(shè)取得了顯著成效，但與此同時，官場也出現(xiàn)一些隱蔽的避責(zé)現(xiàn)象，比如，政策執(zhí)行從主動轉(zhuǎn)向被動，甚至不執(zhí)行，官員的行為邏輯也從邀功轉(zhuǎn)向避責(zé)［5］。有學(xué)者將避責(zé)的出現(xiàn)歸咎于問責(zé)的加強(qiáng)，認(rèn)為嚴(yán)厲的問責(zé)導(dǎo)致一些官員采取防御性和對抗性的策略規(guī)避責(zé)任，以避免犯錯誤及被問責(zé)的風(fēng)險［3］。還有學(xué)者認(rèn)為，避責(zé)的出現(xiàn)正是因為對官員的無為或不積極作為的責(zé)任認(rèn)定、監(jiān)督及追究不充分，降低了官員玩忽職守的成本，因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制以便更有效地約束官員行為［6］。……