養老產業政策效應研究
——以北京市和上海市為例

黃玲蓉

(福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350315)

一、 引言

隨著我國人口老齡化加劇，養老消費規模持續增大，迅速推動養老產業發展。 據天眼查數據研究院所測算，我國2025 年銀發經濟的市場規模將達到2 萬億元以上，2030 年則將達到3 萬億元以上[1]。在這一背景下，我國對養老產業的政策力度持續加大，相繼出臺了《關于進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》和《關于推進養老服務發展的意見》等一系列指導性政策文件。 養老產業是社會發展的必然，如何促進養老產業發展成為重要的支柱產業以及相關政策的研究具有重要的實踐意義。 當前，中國的養老產業還處于起步階段，系統而及時的政策分析和述評還很缺乏。 本文整理分析國家、北京和上海政策的關注點及對養老產業發展的引導和支持作用，希望對養老產業政策的設計和制定提供參考和借鑒，實現“銀發經濟”成為現在乃至未來帶動中國經濟可持續發展的新增長點。

二、 我國養老產業政策概述

2013 年至今，國務院及其各部門共出臺了近70多條涉及養老的政策文件，政策利好頻出促養老產業發展。 2013 年9 月《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》發布，標志著將養老服務體系建設納入國家戰略，也標志著2013 年成為我國養老服務業快速發展元年。 同年，國務院頒布的《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》首次提出發展健康養老服務。 2014 年，發改委進一步發布《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》，強調新增健康與養老服務項目優先考慮社會資本。 養老產品無疑具有極強的外部性和準公共物品特征，2014 年商務部發布的《商務部關于推動養老服務產業發展的指導意見》強調養老服務產業化發展，提出的5 項工作任務、4 項工作重點正式將財政對養老市場失靈領域予以矯正的重要作用提到新高度。2015 年，《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》提出將現代醫療技術與養老產業進行充分結合。 2016 年，《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》正式將一系列行之有效的全面放開養老服務市場重要舉措上升到政策規范層面。 2017 年，《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》在簡政放權、監督管理、政府服務等3 個重要方面推出22 條具體措施，有效激活了養老產業市場主體活力。 同年，信息技術作為養老產業提質增效和轉型升級的有效措施，工信部和民政部等部門聯合制定了《智慧健康養老產業發展行動計劃(2017 ～2020 年)》，明確到2020年基本形成覆蓋全生命周期的智慧健康養老產業體系，為智慧化養老發展提供了堅實的政策基礎。2020 年，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展等十四個五年規劃和二2三五年遠景目標的建議》，首次將積極應對老齡化上升至國家戰略層面，既是對“十四五”時期我國走向中度老齡化的主動回應，也是促進銀發經濟發展的關鍵性窗口期，該年還接續發布了《住房和城鄉建設部等部門關于推動物業服務企業發展居家社區養老服務的意見》《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》等重要的政策文件。其余重要的養老產業政策見表1。

表1 近年來我國養老產業的重要政策

三、 北京和上海養老產業政策歷程梳理和先進做法借鑒

在積極應對老齡化問題上，養老改革各個模塊均有上海和北京的腳印，研究京滬養老產業政策及實踐發展對將其豐富經驗復制推廣到其他地區具有重要且深遠意義。

(一)北京和上海養老產業政策歷程梳理

1. 北京養老產業政策歷程梳理

1986 年起，北京市開始實施養老保險制度改革，從此北京市政府便拉開了老齡事業的序幕。2013 年10 月，北京市人民政府頒發的《關于加快推進養老服務業發展的意見》將過去單獨作為一項“事業”打造的養老行業，正式轉變為“事業+產業”的發展模式。 為了促進養老產業的良性發展，北京民政局、發改委、老齡辦等多個部門均出臺了相關配套政策。 自1990 年北京進入老齡化社會，至今已30 余年，北京養老產業的政策路程經歷了三個階段。 ①第一階段:1990 ～2010 年。 雖然在 2009 年，《北京市市民居家養老(助殘)服務(“九養”)辦法》提出“建立居家養老(助殘)券服務制度”，為北京居家養老服務工作奠定了基石，但是政府出臺的一系列補貼資助政策主要圍繞的是養老機構。 這一階段，從政府到社會，對老齡事業的市場化認識還比較模糊。 ②第二階段:2011 ～ 2015 年。 “十二五”開篇，《北京市“十二五”時期老齡事業發展規劃》不僅形成了養老產業化的概念，也開始將以養老機構為重點轉變至其他養老服務模式。 2015 年，北京在全國范圍內率先發布《北京市居家養老服務條例》，自此便一舉在立法上改變了政府、學術界等對養老服務的認知。 ③第三階段:2016 年至今。 這一階段北京全面放開了養老市場，養老政策涉及內容更豐富，總的來說，政策朝著更全面、整合的方向發展。

2. 上海養老產業政策歷程梳理

上海于1979 年成為我國第一個進入老齡化的城市，上海在探索養老行業的道路上，與我國改革開放可謂是同步并舉、同頻共振。 作為銀齡事業的開路先鋒者，上海陸續出臺了一系列政策法規。 根據上海養老產業的建設概況，大致可以分為三個階段:①第一階段:1979 ～2000 年。 這一階段政府主要是老齡工作研究、興辦養老機構、老齡事業的初步發展等。 ②第二階段:2001～2011 年。 2001 年，《關于加快實現本市社會福利社會化的意見》提出大力推進上海的社會福利社會化進程，此舉轉變了以往包攬建設的方式，通過政府購買服務、補貼優惠政策等鼓勵社會資本投入。 ③第三階段:2012 年至今。 2012年，《上海市老齡事業發展“十二五”規劃》明確提出“引導社會力量有效參與，促進老齡產業發展”。“9073”模式是上海市2005 年首次提出的，為上海養老公共資源配置的供給主體和比重提供了依據。2014 年，《關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》的頒布，標志著上海的養老服務已經從“9073”養老服務格局向服務供給、服務保障、政策支撐、需求評估、行業監管“五位一體”的社會養老服務體系轉變。

(二)北京和上海養老產業先進做法借鑒

“銀發經濟”浪潮勢不可擋，北京和上海是國內老齡事業和產業改革的標桿，發揮了模范作用，提供了大量先進做法和典型經驗。

1. 以智慧化技術發展養老服務新發展模式

《上海市養老服務發展“十四五”規劃》積極推出一系列智慧養老新舉措、新范式，助推養老產業迭代升級。 一方面，打造智慧養老服務數字化場景(如智慧養老院、數字化社區養老服務場所)，大力推進“養老院+互聯網醫院”發展模式。 另一方面，形成養老政務服務“數治”新范式，升級和完善養老服務平臺信息查詢等服務功能，推動養老服務資源流動暢通。 此外，為打破老年人“數字壁壘”，“十四五”時期，上海將開展“長者智能技術運用能力提升行動”和“養老服務適應性改造行動”。 上海浦東新區全新推出的“浦老惠”養老服務平臺，整合大量為老服務資源、搭建供需雙方互惠橋梁，正好對接了打造老年人生活“數字無障礙”這一需求。 《北京市“十四五”時期老齡事業發展規劃》指出，建立老齡健康信息協同與決策支持平臺，逐步實現老齡委成員單位間老齡數據的互通與共享；支持養老機構智能升級改造，推動“智慧養老院”和智能化養老社區建設；優化適老化智能終端產品供給，大力發展“互聯網+社會服務”消費模式。

2. 以財政政策工具促進養老產業發展

財政金融政策在推動養老產業發展中具有顯著制度優勢。 在我國養老金結構失衡、第一支柱可持續性不足的背景下，上海、福建及蘇州工業園區于2018 年5 月率先開展個人稅收遞延型商業養老保險試點，鼓勵和引導了發展第三支柱成為破解未來養老儲備不足的重要長效機制。 北京市頒布《關于加快發展商業養老保險的實施意見》和《關于金融支持養老服務業發展的實施意見》，提出“鼓勵商業保險機構投資實體養老助殘產業、試點探索老年人住房反向抵押養老保險政策制度、拓寬養老服務業貸款抵押擔保范圍、推動養老服務企業上市融資、積極發展居民養老專業化金融產品”等重要舉措，為加快完善商業養老保險制度、創優養老領域金融服務提供了堅實的制度遵循。

3. 以養老服務隊伍建設夯實養老產業人力資源支撐

上海、北京充分將政策優勢轉化為發展優勢，彌補養老護理人員缺口、促進為老服務人力資源隊伍職業化、專業化發展。 《上海市養老服務發展“十四五”規劃》推出完善養老護理員穩崗、高質量人才隊伍建設系列措施，如探索建立與中西部地區勞動力市場對接機制，擴大養老服務從業人員規模；建立全市統一的養老護理員信息管理系統，促進養老護理員隊伍管理；基于老年人照護實際需求，建立養老機構醫護人員的針對性培養機制；建立養老護理員薪酬等級體系，合理提高護理人員工資水平。 “十四五”時期，北京將完善養老護理崗位獎勵津貼制度，吸引養老護理人才；構建多元化服務評價體系，實施養老護理員技能提升專項行動；通過定點招聘、共建培訓基地等方式，到對口幫扶地區開展招聘活動。

四、 現階段養老產業發展面臨的現狀和挑戰

近年來，上海、北京及其他一些地區的養老產業確實獲得了一定的發展，通過分析其可復制推廣經驗和我國養老產業實際發展情況，可發現存在一些困難與問題，主要表現在:

1. 政府縱向一致和橫向協同嚴重缺失

近些年養老政策發文數量持續增加，所涉及部門也越來越廣，相比2013 年的10 條政策文件，2019年的政策數量達到71 條。 盡管國家頒布了一系列政策法規，但在下發到地方時，出現了違背屬地原則的情況，不能根據地方具體情況因地制宜，制定符合當地實際情況的法律法規。 另外，養老產業所涉及部門、領域的范圍過廣，除了需要民政局的參與，還會牽涉到土地資源規劃、財務政策等方面，沒有一個明確的部門進行監督和管理，在一項政策落地時，各個部門之間缺乏有效的協調配合，具體到職能部門，如規劃部門、計委、土地局等，審批手續繁雜，特別當涉及土地資源配置等方面，更是困難重重，有的甚至出現互相推諉的情況。

2. 老年人與智慧技術之間存在“數字鴻溝”

隨著互聯網時代的到來，科學技術不斷進步，養老產業不斷注入互聯網和大數據的力量，如醫療康復、功能性設施、平臺建構等方面，實現了養老產業高質量發展。 2019 年上海市人民政府印發《上海市深化養老服務實施方案(2019 ～2022 年)》和上海市民政局印發的《上海市社區嵌入式養老服務工作指引》皆提出，鼓勵通過智慧技術手段豐富和創新養老服務形式，持續推進智慧健康養老產業發展。 但是，養老產業相關的科學技術與老人的適配性仍然不足，出現無健康碼不出行、醫院無預約掛不上號、微信支付寶支付成問題等負面現象。 如何解決老年人搭乘互聯網時代的快車，共享信息化發展成果，成功構建智慧養老模式，跨越“數字鴻溝”等問題具有深遠影響。

3. 財政政策支持和引導力度不足

由于養老產業普遍存在回報率偏低、社會資本不愿意進入的問題[2]，政府購買養老服務、創新金融服務養老事業、資金傾斜養老領域、養老機構貸款等財政政策支持是解決這一問題的有效舉措。 當前，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關于做好政府購買養老服務工作的通知》《關于確定第五批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區的通知》等一定程度上發揮了政策組合拳效能對養老產業發展的助推作用，但是仍舊存在財政政策保障不健全、政策覆蓋面較窄、多方利益攸關者的缺位[3]，且與《上海市浦東新區“十四五”養老服務發展財政扶持意見》等同類型的財政幫扶養老產業的專項規劃較少。 此外，由于社會、經濟、制度、基礎設施、社會資本等驅動因素的不同，養老產業發展水平存在顯著空間差異，上海、北京等發達城市養老產業基礎相對西藏、新疆等欠發達地區較豐厚。

4. 養老護理人員數量短缺和專業性不足

據民政部統計，目前全國有養老服務機構和設施34 萬個，床位800 多萬張，按照國家標準養老護理員跟老人的比例1∶4 算，至少需要200 萬名護理員，還不包括從事居家養老服務的人員，養老護理員存在很大缺口[4]。 另外，盡管近年來《北京市關于加強養老服務人才隊伍建設的意見》《北京市養老服務人才培養培訓實施辦法》等養老政策內容一直強調人才培養的重要地位，但是護理隊伍的專業性尚未與養老需求有效匹配，主要表現在:首先，缺乏明確的行業規范和制度來設定標準和準入門檻。 目前，市場上護理人員多以下崗職員和當地村民為主，一方面，這些群體的受教育程度不高，不具備專業知識，無法提供高質量的服務；另一方面，養老服務行業薪資不高，無法吸引高端人才。 其次，居家養老是大多數老人的首選，這些老年人需要家庭成員如親戚、子女等進行照顧，而這些人專業性不足，沒有經過系統性的培訓。

五、 推動養老產業發展的建議

不斷滿足人民群眾對美好生活的愿望是黨的十八大以來的奮斗目標，實現老年人的美好生活需要不斷提高其物質和精神水平。 本文結合北京市和上海市積極創新和探索可持續發展養老模式的實踐情況及我國養老產業發展存在的問題，提出以下建議和舉措。

(一)加強頂層設計，完善養老產業相關配套政策和法律法規

法制規范是老齡產業賴以健康發展的客觀依據和基礎，必須秉持著“立法先行”的原則，先有法才會有養老項目的具體實踐。 第一，保障社會保障體系的“兜底作用”。 社會保障主要滿足人們的基本需求，其中老年人保障屬于社會保障中不可缺少的部分，主要以維持基層低收入、貧困老人最低生活需要為標準，只有充分發揮社會保障的“兜底作用”，緩解一部分后顧之憂，才能更好地推動老齡產業的可持續發展。 第二，由養老產業所延伸出的相關產業，如相關產品制造、金融服務、養老地產等，也需要具有明確的規章制度，另外，需要一套明確的標準細則對從事養老護理服務的工作人員進行管制和確定其準入門檻。 第三，養老產業健康發展關鍵在于如何將各項政策打通，這必須立足于需求評估和以老人為本，實現部門之間的資源融合、協同合作。

(二)靈活運用智慧技術，建立可持續發展的“智慧養老”模式

與傳統養老模式相比，“智慧養老”依托先進的互聯網技術，可以提供高效快捷、智能的養老服務，以滿足老年人多樣化的服務需求。 一方面，不能摒棄傳統養老服務方式，采取線上線下相結合的方式，可以設立服務驛站、老年人窗口，不要讓老年人因為不會使用智能產品而放棄使用，保障其應有的權益。日前，針對日益凸顯的“數字鴻溝”，國務院辦公廳日前印發的《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》，就老年人在運用智能技術中碰到的困難，提出了具體的解決措施。 另一方面，可以以社區為單位，定期對老年人進行關于信息化、智能化工具的教育培訓。

(三)加大財政政策支持供給，為養老產業的產業化、規?；l展提供動力源泉

“養老產品”具有極強的外部性和準公共物品特征，財政可對此造成的市場失靈予以矯正，進一步增強整體社會福利。 第一，應當采取政府購買養老服務制度、貸款紓困穩市場措施等政策激勵和法律約束相結合的耦合機制，在養老財政金融政策利好持續釋放背景下，加強對擾亂市場秩序、非法集資、養老機構欺老虐老、詐騙老年人財物等不法行為的嚴格管控。 第二，欠發達地區往往存在老年人邊緣化、養老基礎設施建設薄弱、經濟發展水平低等顯著問題，應根據區域實際情況，采取資金投入、專項幫扶、機構補貼等政策傾斜措施。 第三，政府、養老市場受眾群體、養老機構等多方利益攸關者的參與是降低政策失效可能性、緊密貼合養老需求和修改化訴求的有效中心機制，可以采取開通以互聯網為載體的需求反饋平臺，定期對養老機構、老年人活動中心、居家養老服務中心等實地調研等方式，滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求。

(四)強化養老服務人員培訓和隊伍建設，充實養老產業人員隊伍力量

養老服務的質量和護理員等養老服務人員的能力和素質息息相關，政府應該加大資金傾斜，鼓勵高校和職業學校設置養老領域相關專業，考慮合理承擔養老護理人員培訓費用。 除了一線養老服務人員，更為重要的是盡快培養一批與養老服務密切相關的專業人員，例如受過系統的老年病和老年醫學訓練的初級保健醫師、藥師、康復師、營養師、護士、社會工作師以及專業的養老機構管理者等，培育一批多學科的專業人員。 此外，可以通過完善養老護理人員穩崗措施、拓寬晉升渠道等方式吸引未就業、難就業的年輕人進入養老行業，開展養老護理職業技能大賽以及各類人才資助、宣傳等活動，對優秀護理員從待遇改善、予以表彰等方面給予激勵，提高養老護理員職業榮譽感和社會認同度，進而擴大護理員供給，彌補養老護理人員缺口。