協同治理視域下高校機關黨建和業務工作深度融合的現狀與對策

斯 陽 李露萍

高校機關作為高校踐行“兩個維護”的第一方陣，是高校貫徹落實黨中央和教育部決策部署的“最初一公里”。2020年10月，中央和國家機關工委印發《關于破解“兩張皮”推動中央和國家機關黨建和業務工作深度融合的意見》，直指機關黨建和業務工作在有效融合、深度融合、全面融合中存在的協同問題和成效問題。高校機關作為機關的一種類型代表，具有機關的一般屬性，也存在黨建和業務的“兩張皮”等問題。切實破除高校機關黨的建設和業務工作“兩張皮”，促進高校全面從嚴治黨落實落細，推動黨建與業務工作深度融合，不僅關系著大學內涵式發展的建設效能，更與推進高校治理體系和治理能力現代化建設、落實立德樹人根本任務密切相關，是高校“雙一流”建設的題中之義。

本研究以上海地區若干所“雙一流”高校機關為例，通過問卷調查結合訪談等方法，了解高校機關黨建和業務工作融合發展現狀，探索建立高校機關黨建和業務融合工作機制，以實現高校機關的卓越治理和高質量發展。

一、協同治理概念內涵

在本研究中，協同治理強調的是參與主體的多元性、相對平等性、互動性和行動的共同結果。實際上，在我們的調查中，確實發現包括“雙一流”建設高校在內，多數高校機關都面臨著發展上的協同困境與治理難題。由于高校乃至教育系統整體設置規劃存在機關協同上的先天不足與機制上的欠缺，各自為政、“兩張皮”現象等的存在也說明高校機關單位存在治理的“碎片化”傾向，加之機關工作的行政化慣性與管理上的內卷化傾向，高校機關也不斷遇到形式主義、官僚主義等問題。協同治理從根本上說，是指多元主體之間通過互相協調、建立合作、資源共享、共建發展等方式實現合作互助，對提升組織效能、實現協同善治提供了新的理論和實踐視角。基于此，本研究從政治基礎、主體協同、結構協同、監督協同、信息協同、領導協同、考核協同等7個維度入手，探索并構建主體明晰、多元互動、有機協同、層層傳導、問責有力、正向激勵“七位一體”的高校機關黨建和事業發展深度融合、長效協同工作機制，切實發揮黨建引領作用，推進高校機關高質量建設，更好地服務高校卓越學術、卓越育人的中心工作。

二、高校機關黨建和業務工作協同融合現狀與問題

課題組從高校機關的政治建設、作風建設、干部隊伍建設和協同治理水平等方面展開調查，面向上海地區若干所一流建設高校和一流學科建設高校機關，共發放問卷602份，回收有效問卷600份，有效問卷率為99.67%。調查發現，上海“雙一流”建設高校機關黨建與業務融合發展取得一定成效，但鮮見相關的制度設計，在系統性推進深度融合方面還有努力空間。

（二）價值取向：加強高校機關黨建和業務工作協同融合共識較高。破解高校機關建設的“兩張皮”，全面提升機關黨建和業務工作協同融合水平，對于實現高質量發展、推進治理體系和治理能力現代化建設具有重要意義。在對“要加強黨建和業務工作的深度融合”的認同度調查中，受訪者的平均認同度高達4.29。形式主義官僚主義等作風問題長期困擾著高校機關和事業單位發展，2019年以來，黨中央進一步強化整治四風問題，高校機關在整治形式主義和官僚主義上的作用顯現，有近半數的受訪者認為“很大程度消除了形式主義官僚主義”，僅有少部分認為“情況跟以前差不多”。

（三）機制協同：責任制協同落實欠缺機制保障。加強和改進機關黨的建設，必須牽住責任制這個“牛鼻子”。根據調查，在落實基層黨建責任制、黨風廉政建設責任制、意識形態工作責任制的過程中，高校機關雖然建立起了責任制，但并未建立起有效的協同落實機制，仍存在各部門“自掃門前雪”等情況，有些具體工作雖有協同，但并未建立機制保障。高校受訪者中，只有約3成認為“有相應機制、高效協同”。

對于落實“四責協同”機制的關鍵，高校的受訪者在認知上存有差異。具體來說，一流建設高校的受訪者較強調“黨委書記落實第一責任”，而其他高校受訪者更強調“各部門、各層級間的責任分配機制、問責機制的建立”。在落實“四責協同”機制中，抓的最好的是“黨委主體責任”的明確與落實，認同比例高達49.17%，而選擇“黨委書記第一責任”“紀委監督責任”兩項的均低于10%，這在一定程度上反映出受訪者所在高校在落實黨委書記第一責任、紀委監督責任上略顯不足。對于所在高校在落實“四責協同”機制中的難點，“班子成員履行‘一崗雙責’”是選擇最多的，高達35.00%。

（四）信息協同：高校機關部門間存在信息壁壘。網絡平臺是高校黨建和業務工作實現精準化與動態化管理的重要信息載體。在高校機關協同融合做得最不夠的方面，信息協同是選擇最高的，占比23.67%，其次兩項選擇較高的一個是行動執行協同，達到20.67%；另一個是信息協同的缺乏，其具體表現為黨建歸黨建、業務歸業務，二者的管理存在清晰切塊、共享性與兼容性較差等問題。數據的分散與不兼容直接帶來高校機關管理上的效率低下、溝通成本提高以及協作發展難度加大等問題。可見，打通機關內部各單位、部門之間的信息壁壘，提升信息化協同建設、強化信息傳遞是提升高校機關工作效率和治理效能的關鍵。

（五）執行協同：高校機關跨部門執行協同存在“推諉現象”。對跨部門協同推進工作情況，認為很滿意的僅有24.3%。高達半數的受訪者認為機關最需要克服的問題是“推諉現象”，另有各2成左右的受訪者認為“執行力不強”和“缺位、錯位現象”是最需要克服的問題。這說明，高校機關工作交叉的“結合部”推諉規避、甚至無人問津的情況確實存在。可見，機關內部分工過細帶來一定的負面效應，機關部門間的協同機制缺失也是一個突出問題。

（六）監督協同：高校機關存在監督不平衡等問題。黨的十八大以來，黨內監督工作持續深化，不斷開拓新局面、取得新進展。但高校嚴的氛圍還沒有完全形成。高校機關治理中存在著紀委監督、審計監督、巡視巡察監督、檢查考核等多種監督形式。調查發現，高校監督工作存在統籌不夠和不平衡現象。在認可度調查中，有近半數受訪者對高校機關“日常監督還不到位，管理監督流于形式”“工作多條線落到支部、基層疲于應付”等表示認可。“避免重復監督”“避免多項監督在同一時段落到同一部門”“避免重形式輕整改”等3項是受訪者認為目前最需要解決的問題，分別占比20.67%、19.24%、15.89%。

（七）隊伍建設：高校機關人員培養與考核滿意度較低。高校機關干部隊伍建設是推進黨建和業務協同融合的基礎。隨著高等教育現代化進程的不斷推進，我國高校專業教師相關的聘任與評價制度在與世界一流大學對標的過程中不斷改進，為高校提高人力資源優化配置、建設良性競爭激勵機制提供了基礎。但與之相對應，在高校“去行政化”的呼聲中，一些高校片面地將“去行政化”與“去行政專業化”混淆，早早停掉了高教管理職稱系列；簡單地將“人員編制精簡”與“精減管理隊伍”混淆，機關管理人員的選用機制、激勵機制和考評體系建設水平明顯滯后于高校學科學術治理水平。關于“如何評價所在高校當前機關干部培養工作”，認為做得特別好的有約18.50%，同時，約23.83%的受訪者認為“論資排輩、不太好，看個人關系或者發展受限、沒有方向”。高達93.17%的受訪者認為需要加強學校機關人員隊伍建設。受訪者對高校機關人員發展有關方面的滿意度比較低，不到3.6分，其他對部門領導班子、本部門工作氛圍、機關服務意識等方面滿意度均在4分以上。

三、建立高校機關黨建和業務工作協同融合的對策建議

高校機關處于承上啟下的中樞位置、貫徹落實的關鍵環節。高校機關政策水平的高低、執行力的強弱，直接影響著高校立德樹人根本任務的落實、制度機制的有效運轉，是高校治理體系和治理能力的直觀體現。在協同治理理論視域下，基于調研，本文認為，應當通過構建主體明晰、有機協同、層層傳導、問責有力、正向激勵的長效協同工作機制，做到建設內容上重組合、形式上重聯合、方法上重協同、效果上重融合，實現目標上同向發力，主體上多元互動，責任上分工明晰，動力上自動互動聯動，堅持以上率下、一級抓一級，一級帶一級、層層抓落實，形成協同聯動、齊抓共管、以問題和結果為導向的工作格局，從而提升高校機關建設的質量和效能，建設“讓學校黨委放心、讓全校師生滿意”的模范機關。本文從政治認同、領導協同、主體協同、結構協同、監督協同、信息協同、考核協同等7個維度出發，提出提升高校機關在黨建和業務協同融合程度的對策建議如下。

（一）提高機關政治認同，夯實政治基礎。強化政治建設在高校機關建設中的統領作用。高校機關首先是政治機關，把政治建設擺在首位，用黨的創新理論武裝頭腦，堅定理想信念，做到旗幟鮮明地講政治。增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”是高校機關的首要任務和崇高使命。習近平總書記強調，提高機關黨的建設質量，必須做好“三個表率”。“三個表率”是政治要求，核心是講政治。加強機關黨建和業務工作的融合協同，必須把落實管黨治黨政治責任作為最根本的政治擔當，不斷提高政治站位，壓緊壓實高校黨委全面從嚴管黨治黨政治責任，進一步完善學校“四責協同”機制。“四責協同”機制是一項系統工程，高校黨委主體責任是根本，黨委書記第一責任人責任是關鍵，紀委監督責任是保障，班子成員“一崗雙責”是支撐。特別是要抓住“一崗雙責”這個薄弱環節，確保“一崗雙責”落實具體化、精細化、制度化，實現“四責協同”機制的橫向協同與縱向聯動。高校機關要立足新發展階段、貫徹新發展理念、服務構建新發展格局，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，確保習近平總書記和黨中央決策部署在高校貫徹落實、落地生根。

（二）發揮黨建和業務工作“雙帶頭人”作用，強化領導協同。機關黨委要把上級黨組織決策部署的落實、職能部門履職盡責的成效、機關工作作風的改進、師生的滿意度提升作為機關黨建成效的重要標準，進一步增強推進機關黨建和業務工作深度融合的政治自覺、思想自覺和行動自覺。同時，要著重發揮機關“雙帶頭人”作用。《中共教育部黨組關于高校教師黨支部書記“雙帶頭人”培育工程的實施意見》提出，2020年底，力爭基本實現“雙帶頭人”書記選拔方式全覆蓋，使教師黨支部書記普遍成為“雙帶頭人”（黨建和學術雙帶頭人）。在我們的調查中，7成高校機關的受訪者表示所在部門領導是黨建和業務工作“雙帶頭人”，其中，8成以上認為部門的“雙帶頭人”作用發揮明顯。可見，對高校機關而言，“雙帶頭人”制度是行之有效的。應進一步在高校機關內堅持完善“雙帶頭人”培育工程，鼓勵黨建和業務工作兩手抓、兩手都要硬。在機關干部選拔任用上，確保選拔政治強、業務精、作風好、紀律明的機關部門干部擔任黨政和業務“雙肩挑”正職，加大黨務干部隊伍培養，促進黨務和業務能力雙提升。同時，進一步發揮高校機關黨支部的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。目前，高校機關部門黨員人數多、占比高，很多部門已經是黨員百分百覆蓋。加之黨員領導干部相對集中，風向標的效應更強。要進一步把要求機關干部講政治、懂規矩、守紀律同激勵干部抓改革、搞創新、提效率統一起來，鼓勵開拓作為，支持善做能為，問責無所作為。各黨組織在開展黨的理論政策等學習活動與業務工作有機結合，努力將學習成果轉化為謀劃工作的思路、促進工作的措施，支部書記講黨課等也要做到黨建與業務工作深度融合，以學促進、學以致用。

（三）樹立協同治理理念，形成多元主體合作共識。協同治理強調的是通過社會不同子系統或不同參與主體之間的相互協作與配合，以促進不同參與主體間的利益調和與聯合持續行動，實現系統內部的有序運轉。調查發現，現行的高校機關崗位職責說明偏重于各個部門內部崗位工作內容的描述，對于跨部門業務的推進缺乏協同體制機制支持。在新時代高校治理中，無論是學科建設、人才培養、科學創新，都在大力提倡“交叉融合”。高校機關的業務主體與職責設置一定程度上滯后于高校發展要求。價值共識是串聯行動主體、打通渠道、實現合作的必要支撐條件，加強高校機關黨建和業務工作協同融合，探索構建高校機關黨建和業務工作協同機制，首先要提升各部門的共同體認識、樹牢融合發展、協同治理的觀念。深刻把握高校機關黨建圍繞中心、建設隊伍、改進作風、服務師生的職責定位，在此基礎上樹立并拓寬多元主體合作共識，以跨部門任務性工作為突破口，進一步明確牽頭部門、協調部門、參與部門、落實部門、督辦部門等，形成多部門共建和黨建與事業融合發展的價值認同。比如，通過高校機關黨建和業務的整體謀劃部署，推動機關部門年度工作計劃和黨支部年度工作計劃的統籌制定，推動機關黨建和業務工作聯動式評價考核，用業務工作實績檢驗黨建工作成效。

（四）加快高校機關大部制改革，打造協同結構。高校機關內部各行動主體間的分工是高校管理日趨科學化與精細化的必然結果。在協同治理的框架下，各行動主體間的分工合作有助于清晰角色定位、實現權責匹配，達到提升管理效能的目的，但同時，也帶來了利益分隔、管理碎片化等問題。尤其在高校機關重點領域和關鍵環節上，存在機關內部的單打獨斗、各自為政；“結合部”和薄弱環節上，出現利益沖突、相互推諉等問題。要健全黨建和業務融合發展的機制，找準融合發展的結合點，充分發揮黨建對中心工作的引領和服務保障作用。通過加快高校機關大部制改革，避免部門越設越多、增加協調難度等，實現再組織化，打造跨部門協同結構，激發各行動主體跨部門協同治理的主動性與積極性。緊貼高校機關部門的職責任務、重點難點工作來謀劃推進黨建工作，用系統思維和辯證思維，明確責任清單、風險清單、環節流程、考核評價等細化安排，支持和鼓勵跨部門工作中的資源共享、隊伍共建、制度共創，形成知責明責、履責督責、考責問責的閉環鏈條，實現同向發力、同時發力、全面發力，達到治理效果的最大化。

（五）加強監督的橫向協同與縱向聯動，落實協同監督。高校的內部監督是提升高校治理效能的關鍵保障。高校紀委要切實發揮協助、監督、推動作用，實現監督在高校內部治理中的綜合發力、同頻共振。要從根本上將高校內部的監督檢查資源進一步整合，優化內部監督體系，科學安排監督檢查，切忌打卡式檢查、為監督而監督，切實避免重“痕”輕“績”式監督，發揮監督在“減存量、遏增量”上的作用，尤其要緊盯“一崗雙責”落實中存在的短板，靶向施治，確保“一崗雙責”落實具體化、精細化、制度化，以協同監督驅動學校改革發展。要將機關的黨風廉政建設與職能部門的廉政風險防控深度融合，抓好黨風廉政建設各項工作任務的落實和廉政風險、業務風險點的排查及防控，監督于問題未發之時，密切關注苗頭性、傾向性、潛在性問題，早發現早提醒、真容錯敢糾錯、講政策給出路，旗幟鮮明地鼓勵擔當作為、問責失責無為、懲治腐敗行為，形成風清氣正的政治生態和發展環境。同時，要進一步健全高校巡視巡察、檢查督查上下聯動機制。實踐早已證明，僅靠高校內部監督體系難以取得很好的監督成效，因此要加強上級黨委和紀委對高校的垂直領導和縱向監督，形成上下縱向聯動、校內橫向協同的監督機制，加強政治監督，確保黨的教育方針得到貫徹落實。

（六）搭建信息共享平臺，實現信息協同。機關改革或業務流程再造離不開數據信息的共享和流通。因此，應以信息化建設為抓手，以教育數字化變革為動力，加快高校機關的信息協同平臺建設，促進信息化平臺一體化建設有序推進。首先從“硬件”方面入手，推動高校機關內部各單位間的辦公系統的一體化、簡潔化建設，著力解決教學、科研各管理單位和人力資源管理部門自建“孤島式”信息系統，破解因職能劃分過細帶來的信息數據的碎片化分布情況或職責推諉等問題，及時、準確整合有關黨務與政務資源和信息，打通服務盲區，實現“一網通辦、一網統管”。同時，融合線上線下多種形式，通過定期召開有關工作聯席會議等形式，徹底打通各單位、部門之間的信息壁壘，強化信息傳遞，提升服務的智能化、精細化與便民化，以信息共享平臺建設為橋梁，推進各部門間的信息協作機制建設，實現信息統籌管理平臺共享。

（七）發揮高校機關評聘考核的“指揮棒”作用，實現考核協同。應建立健全機關人員發展的多通道和立交橋。破“五唯”（唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎勵）給高校評價制度特別是教師職稱制度改革指明了方向，也為高校機關考核指明了方向。高校機關要做到以研究性工作為前提，以工作實效、業務水平為基礎，以促進黨建和業務工作融合發展水平為考核指標。鑒于“雙帶頭人”制度的行之有效，可以探索將機關支部考核和部門工作考核一并進行，為破除“兩張皮”提供制度保障。同時，各高校要盡快恢復和完善“高教管理序列職稱評定”，充分肯定管理是一門科學，肯定機關管理工作的專業性。“參評高校管理序列職稱評定”是受訪者選擇最多的發展要求，說明恢復高教管理職稱評審是高校機關人心所向。通過評人和干事相結合、考部門和考支部相結合，探索和落實黨建和業務融合考核。在推進過程中，學校機關需要出臺有關制度性安排，提出促進機關黨建與業務工作融合考核的路徑和舉措，及時總結、推廣高校機關黨建和事業融合發展的典型案例，發揮先進典型的示范帶動作用，選樹一個、帶動一片，營造對標先進、學習先進、爭當先進的濃厚氛圍。

總之，應針對高校機關在黨建和業務深度融合過程中存在的差距，關注高校機關重要領域和關鍵環節，聚焦職能部門結合部和薄弱環節。通過建立由黨委統一領導、機關黨委具體負責、機關職能部門和各基層黨支部密切配合的黨建和業務工作融合工作機制，構建高校機關政治認同、領導協同、主體協同、結構協同、監督協同、信息協同、考核協同“七位一體”的協同融合治理，將高校機關黨建和業務工作同研究、同部署、同落實、同檢查、同考核，進一步強化政治建設在高校機關建設中的統領作用。“三不”（不敢腐、不能腐、不想腐）一體化推進，鞏固發揮“雙帶頭人”的引領作用，注重發揮高教管理序列職稱評定和機關考核的指揮棒作用。充分發揮信息化在高校治理中的帶動作用，實現務虛和務實、學與干相結合，制度設計、制度優化和制度執行相結合，權力監督、業務監督和有效問責相結合，評人和干事相結合，考部門和評支部相結合。探索機關黨建和業務融合考核，實現高校治理體系和治理能力現代化，推進高校卓越治理，為高等教育的高質量發展提供有力保障。