監察權結構的再平衡
——進一步深化國家監察體制改革的法治邏輯

文/周佑勇

在新的起點上深化國家監察體制改革是黨和國家健全法治監督體系，推進腐敗治理體系與治理能力現代化的重要戰略部署。在國家監察體制改革第一階段，通過組建監察委員會、制定監察法，以及配套調整憲法、刑事訴訟法等關聯性法律規范，初步形成了以監察權為中心的法治反腐體系。進一步深化國家監察體制改革，不僅需將法治反腐的成功經驗以法律形式固定下來，還應正視和解決改革第一階段的遺留問題。本文以監察權融入國家權力體系為背景，探討改革后形成的新“四權”結構平衡問題及對監察權的優化方案，以進一步廓清深化國家監察體制改革的法治邏輯。

權力博弈與新“四權”結構性失衡

如何有效監督公權力，是現代法治國家建構的重要議題。為了保障權力體系的穩定性，促進權力運行的法治化，就必須建立起有效的權力監督制約機制。我國早期立法采取監督分權模式，在全國人大統攝之下，各項監督權散在地分布于行政權、司法權等公權力之中，監督權受特定公權力管束，其法律地位較低?？偨Y我國長期以來的反腐敗經驗教訓，立法者意識到，監督的本質不是分權，而是權力博弈，要想保障監督的實效性，就必須使監督權在權力博弈中占據主動和優勢，以確保對公權力形成實質約束。國家監察體制改革以此為邏輯起點，將建立集中統一、權威高效的監察體系作為預設目標，塑造出高階而獨立的監察權。在權力運行層面，化被動監督為主動監察，保障了監察權運行的高效性。在法律地位層面，轉低階權力為優勢權力，保障了監察權運行的權威性。在職權配置層面，改分散監督為集中監察，強化了監察權的反腐功能性。由此，國家監察體制改革塑造了集高效、權威和強功能于一體的監察權，實現了對事監督的全流程、對人監察的全覆蓋，確立了監察權在與行政權、司法權等公權力博弈中的優勢地位，構建起了中國特色的法治監督體系。

在國家權力架構中，監察權的嵌入打破了原本平衡的公權力結構，形成了立法、行政、司法、監察新“四權”結構。隨之而來的問題是：如何合理調適新“四權”之間的關系，以使各公權力平衡有序運轉？國家監察體制改革對監察權的定位是，與立法權、行政權、司法權同階的優勢權力。同階意味著法律地位平等，優勢是為了保障監察權對行使公權力的全體公職人員實施有效監督。然而，受高壓反腐政策驅動，以及囿于權力自身的配置短板，監察權在新“四權”結構中更具強勢性，監察權滲透入司法程序，并有主導反腐敗全局的態勢，導致了權力比例結構一定程度上的失衡。譬如，監察權吸收了司法權的成分，在處理職務犯罪時具有準司法權屬性，因而很輕易地滲透了司法程序。現實表明，監察權的強勢介入既提高了反腐實效性，也在某種程度上抑制了公權力的運行效能；既為高效反腐目標的完成提供了有力保障，其自身也隱藏著可能侵蝕其他公權力的法治風險。在監察權已經在權力博弈中確立優勢地位的前提下，推進國家監察體制改革的全面深化，應當重點解決國家監察體制改革第一階段的遺留問題，以糾正新“四權”的結構失衡，防止監察權陷入難以調控的困境之中。

權力平衡與深化監察體制改革的法治邏輯

國家監察體制改革具有階段性與長期性，從初步建構到全面深化，改革的核心目標也相應調整。這就是要在改革第一階段制定的監察法及調整、完善配套法律法規的規則之治基礎上，立足于更高層次的權力配置模式，重構平衡的權力結構，促進監察法治的層次進化。

概觀人類法治的演進歷程，大體有三個層次，即規則之治、良法之治與良法善治。國家監察體制改革之前，由于法律法規不完備，反腐制度不健全，腐敗治理存在著明顯的真空地帶。以制定新法、修改舊法、配套黨規為主要內容的第一階段國家監察體制改革，通過制定監察法、政務處分法、監察官法以及監察法實施條例“三法一例”，對應調整憲法、刑事訴訟法、人民檢察院組織法等關聯性的法律規范，完善黨內法規，建構起較為完備的監察法規則體系，為監察權的法治化運行提供了規則保障。深化國家監察體制改革，應以規則之治為起點，使監察法律法規從規則完備的法發展為公平正義的良法，以良法驅動善治，推進監察法治的層次進化。

國家監察體制改革側重于高效反腐，基于權力博弈邏輯設計出的高階監察權，在實際運行中與其他公權力之間存在難以彌合的結構性失衡，導致監察權自身存在濫用的法治風險。因此，以構建平衡的權力結構為重心貫徹良法善治理念，是進一步深化監察體制改革，充分發揮監察權作為優勢權力的反腐功能，促進監察法治進化的關鍵所在。首先，新“四權”結構是以在分權模式基礎上形成的“分權—控權”模式為基礎，但控權過度則可能抑制權力應有的活性，導致權力運行受阻。其次，建立平衡的權力結構，重點不是弱化控權，而在于促進監察權運行的法治化、規范化。最后，“分權—控權”模式下的權力結構平衡，應當注重權力配置的整體平衡，在權力運行中存在局部不均衡并不影響權力結構的穩定性。

總之，深化改革的根本邏輯是以良法善治推進監察法治進化，塑造監察良法，需穿透至新“四權”結構的運作過程，重點關注權力結構平衡。國家監察體制改革設立專門機關，意在加強腐敗查處的力度與效率，但由于權力較大，一旦長時間缺乏管控，也可能會濫用甚至自身腐敗。法治反腐既要以監察權約束其他公權力，又要限制監察權自身，防止監督者自身不受監督而導致監察權濫用，建立相對平衡的權力結構，這本身就是“把權力關進制度的籠子里”命題的題中應有之義。

深化改革邏輯下監察權結構再平衡的法治路徑

國家監察體制改革從根本上影響了既往的權力體系與制度體系，其中既有經驗性總結，又有探索性嘗試。就其本意而言，是通過監察權約束其他公權力，以建立預懲協同的反腐敗體系，但不平衡的、不受控制的監察權，本身就是權力結構中的不穩定因素，需要予以理性調控。基于現行權力配置模式及國家權力結構性特征，實現監察權結構的再平衡，需建立完善異體再監督機制、有效問責機制和公開運行機制等。

首先是以異體監督重構再監督機制。在現行權力體系中，對監察權實施有效監督，需要從立法、行政、司法、監察及其相互關系的權力結構中尋找合理方案。在新“四權”結構下，監察權需要來自立法權、行政權與司法權的監督。關于立法監督，包括各級監察委員會向本級人大常委會作專項報告并聽取審議意見、接受本級人大常委會的執法檢查、回應人大常委會提出的質詢案。對監察權的行政監督，包含兩個部分：一是來自監察系統內的行政監督，包括上級監察機關對下級監察機關的監督以及監察機關對其內部監察人員的監督；二是根據憲法第127條的規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與執法機關相互配合、相互制約。此種意義上的行政監督，屬于異體監督，能夠保障監督的實效性，同時又屬于間接監督，并不妨礙監察權的正常運行。

司法監督是對監察權實施異體監督的核心所在。如前分析，基于權力博弈邏輯配置的監察權，容易滲透司法程序，影響司法權的運行；相應地，在現行法規范中，司法權對監察權的制約極少。因此，在監察與司法的銜接中，激活司法權對監察權的監督制約機制，是有效規范監察權的合理路徑。參酌以審判為中心的司法改革經驗，司法權對監察權的監督，宜從兩組關系展開，分別是監檢關系、監法關系。在監檢關系中，應強化檢察權對監察權的法律監督。為了改變偵查中心主義，司法改革將強化對偵查權的檢察監督作為重要突破口。調查是實質的偵查，從邏輯上看，當然應當受到檢察機關的監督，職務犯罪調查活動存在違法行為的，檢察機關可以依法糾正。因此，在監察與司法銜接環節，應當重點強化檢察權對監察權的再監督，明確規定檢察機關對監察機關展開立案監督以及職務犯罪調查的過程性監督。在監法關系中，應貫徹以審判為中心的理念，從根本上改變審判活動對監察調查所獲取證據、認定事實的依賴度。監察機關作為職務犯罪調查的專門機關，審判機關無法對其調查過程產生直接監督。因此，構建以審判為中心的監法關系，不在于如何約束監察機關，而主要在于審判機關自身如何排除調查活動的過度影響。從司法實踐來看，職務犯罪裁判高度依賴監察機關移送的案卷材料，這種“卷宗依賴”，是造成職務犯罪審判活動獨立性難以得到保障的重要因素。因此，對于審判機關而言，通過綜合考慮被告人陳述和辯解、律師辯護意見等資料，對影響定罪量刑的案卷材料進行實質審查，嚴格落實非法證據排除規則，是擺脫“卷宗依賴”、踐行以審判為中心理念的重要路徑。

其次是以有效問責完善法律責任機制。法是一種“強制秩序”，對違反法或者侵害法秩序的行為，應當附加某種制裁，這種制裁是法秩序得以維持的重要保障?；诒O察法律法規的有關規定，現行立法對監察機關及其工作人員的問責，主要有行政違法責任及刑事犯罪責任兩種形態。

從行政違法責任來看，雖然監察法及其實施條例規定了監察機關及其工作人員違法的，應當依法追究責任、嚴肅處理，但是，相關違法行為對應的處分并不明確。從性質上看，監察機關及其工作人員實施的各種濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為，首先屬于行政違法行為，對此行為的處分，屬于行政責任之范疇。有效問責應當明確責任內容，對監察機關及其工作人員的問責，應當以監察法律法規規定的違法行為類型為基礎，在責任內容上參酌《政務處分法暫行條例》，列明完整的監察責任清單。通過構建完整的監察責任清單，根據行政違法行為的嚴重程度確定責任梯度，保障了監察責任條款的明確性。在此情況下，即使問責的主體是監察機關，自我問責的負面效果大大削弱，問責的有效性也能夠得到保障。

關于監察人員涉嫌犯罪的刑事責任，監察法及監察法實施條例均僅規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。顯然，該條款屬于準用性規則，即監察人員作為國家工作人員，其涉及的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為，如果構成犯罪，應當直接援引刑法的有關規定。然而，如果將監察人員簡單視為國家工作人員，適用國家工作人員有關犯罪，則相關法律責任配置存在明顯的不均衡。因此，適應國家監察體制改革，相應調整刑法中有關司法工作人員的條款，將履行職務犯罪調查職責的監察人員以司法工作人員論，對于建立有效問責機制而言是必要的。

最后是，以公開透明規范權力運行機制。公開透明是開展有效監督的前提。然而，在涉嫌職務犯罪的案件中，由于留置措施的廣泛適用，導致職務犯罪調查活動高度封閉。根據監察法規范以及監察實踐狀況，為了排除干擾，留置期間不允許律師介入，因此在調查階段無法充分了解案件，這意味著在之后司法程序中犯罪嫌疑人、被告人可能陷入被動地位。為了事后還原調查全過程，監察法規定了全程錄音錄像制度。然而，監察調查過程中的全程錄音錄像，不是為了公開調查過程，而是“留存備查”。

全程錄音錄像的核心價值在于真實反映調查過程，即使立法沒有規定全程錄音錄像應當作為證據隨案卷一并移送，但不可否認，其較之書面筆錄在證據能力上有明顯優勢，律師只有獲取了全程錄音錄像，才能夠稱之為充分參與司法過程。否則，由于無法還原調查過程，犯罪嫌疑人、被告人的辯護權實質上被削減。監察機關不允許律師介入留置階段，可以說是為了防止串供、排除干擾。但進入司法程序，公開全程錄音錄像并不存在任何干擾調查的問題，在司法階段仍然不公開全程錄音錄像，唯一的實質理由只能是由于調查過程涉密而不宜公開。然而，即使涉及國家秘密或其他敏感信息，仍然能夠在音頻、視頻脫密、脫敏之后再公開，保障公開內容的妥當性。事實上，公開全程錄音錄像不僅對于辯護律師和被告人有意義，對監察機關與司法機關同樣具有實質價值。對于監察機關而言，公開全程錄音錄像，有助于呈現監察機關公正合法的調查過程，維護監察活動的權威性。對于司法機關而言，透過對全程錄音錄像的實質研判與分析，可以與監察機關移送的案卷資料相互對照，綜合判斷調查活動是否妥當，這對于檢察機關加強對調查活動的再監督，以及審判機關擺脫對監察機關的“卷宗依賴”，貫徹落實以審判為中心的理念大有裨益。

結語

國家監察體制改革，創設了高階獨立的監察權及配套制度體系，這既是新時代中國式法治反腐機制構建的重大成果，亦是對國家權力結構更新的一次挑戰。改革所提出的“分權—控權”模式及形成的新“四權”結構，是對20世紀80年代以來中國權力制衡結構改革的延續和發展，是建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的理想型權力運行機制的有益嘗試。深化改革的核心目標是劃定監察權力的理性邊界，“把權力關進制度的籠子里”，是法治建構標準的“中國式”表達，涵括了對一切公權力行使的要求。深化改革的著力點從權力博弈轉向權力平衡，揭示了監察法治從規則之治向良法善治進化的理論邏輯，符合中國式法治現代化的實踐規律。