加快構建支持“雙碳”發展的財稅政策體系

文/馮俏彬 白雪苑 李賀

我國已向世界作出莊嚴承諾，力爭于2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。從高碳發展模式轉向低碳綠色發展、再到凈零碳排放，是一個長期而艱巨的系統性工程，需要全社會的共同努力。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在支持碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）中的地位與作用十分重要。但是，“雙碳”工作涉及的主體眾多、任務多樣、時間長遠，是一個典型的復雜系統。與此同時，財稅政策包含多種工具，也比較復雜。如何將這兩個復雜系統貫通并正確地在它們之間建立關聯，有力支持我國“雙碳”工作順利推進，提高財稅政策的效能，保證將有限的資金用到刀刃上，還需要在理論和實踐上進一步深入探索。

構建支持“雙碳”發展財稅政策體系的基本原則

1.長短結合，將年度資金需要與中長期規劃預算相結合。實現“雙碳”目標是一個長期過程，對財政資金的需要也是長期的。要將對財政資金的巨大需求分散到不同的時期，將年度資金安排與中長期規劃預算結合，既維護財政的可持續性，也保持對“雙碳”的持續支持。

2.突出共性，將減碳的關鍵環節與不同的財政政策工具進行匹配。實現“雙碳”目標是一個關系全局的大事，涉及各行、各業、各產業鏈以及各個企業。要對各行業實現“雙碳”目標的路徑進行綜合分析，找準其中的共性進行支持。要抓住影響各行業減碳的關鍵環節并匹配不同的財政政策工具，盡量做到在“雙碳”發展的主要瓶頸環節均有相應的財稅支持政策，實現事前、事中、事后全覆蓋。

3.雙側用力，將影響“綠色溢價”的傳統能源和清潔能源結合起來。“綠色溢價”是指清潔能源與傳統化石能源的價差。從相當大的程度上講，“雙碳”的發展過程就是“綠色溢價”不斷降低的過程，表現為清潔能源價格的逐步降低與化石能源價格的提高。基于此，財政既要一如既往地支持降低光、風、水等清潔能源價格的措施，促進其在全社會范圍內加速應用推廣，也要推動電價形成機制改革，逐步有序提高傳統化石能源價格，以價格機制引導市場主體行為。

4.協同并進，將有限的財政資金與“無限”的金融資金、社會資本結合起來。實現“雙碳”目標所需的資金量極其巨大，任何一個單一來源的資金都獨木難撐。要發揮好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，精心設計政策工具和運行機制，調動金融資金、社會資本共赴“雙碳”大業。

實施中長期規劃預算管理，建立“雙碳”財政支出穩定增長的機制

國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中指出，要“加強中期財政規劃管理，進一步增強與國家發展規劃的銜接”。目前我國實現“雙碳”目標已有明確的時間節點，相關的施工圖也正在緊鑼密鼓的制訂之中。另外，我國還有五年規劃制度，特別是“十四五”規劃已對2021—2025年間我國各個領域的重大戰略任務進行了詳細列舉，這就為實施中長期財政規劃和中期預算管理提供遵循與指南。可在此基礎上，加快推行我國中長期規劃預算改革：一是以五年為周期，按支出的大類確定財政資金的主要分配比例；二是每兩年一次進行滾動調整；三是以五年規劃為指引，編制年度預算，形成年度工作與五年規劃的有機對接；四是建立“雙碳”財政支出穩定增長的財政投入機制，力爭財政投入的增幅高于當年財政支出的平均增幅。

適應碳市場發展需要，適時開征碳稅

在加快建設全國統一碳市場的同時，需要同步開征碳稅，主要針對那些暫時沒有進入碳市場的行業企業，以及不適合進入的家庭和個人，以實現碳定價機制的全覆蓋，促進碳公平。概括而言，我國的碳稅應主要涉及幾個方面。一是通過修改現行環境保護稅的相關內容，來達到與新開征碳稅相同的目的，這主要因為開征新稅的程序多、時間長，“遠水難解近渴”。二是新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其他六種溫室氣體一并列入，但實施上可先針對二氧化碳，以后再擴展到其他溫室氣體，以保證立法的前瞻性，防止頻繁修改。三是原則上要將所有碳排放達到一定標準的企業和個人納入征稅范圍，做到全覆蓋，當然同時要輔以起征點、免征額方面的稅收優惠。四是實行從量計征，以二氧化碳當量為征收單位。五是實行區間稅率，只確定碳稅稅率的上下限，根據實際情況確定具體標準。

“全鏈條+多工具”，在“雙碳”發展的各個制約環節都有相應的財稅支持政策

我國實現“雙碳”目標的核心是推動能源結構轉型，重中之重是將能源生產與消費中的碳排放降下來。為此，財稅政策要重點支持以下領域的發展。

（1）財政直接投入：加大與“雙碳”相關的基礎研究財政投入。基礎研究時間長、投入大、直接經濟效益不明顯，應當采用財政直接投入的方式予以支持。一是納入年度財政預算與中長期財政長期支持的范圍，保持適度增長比例。二是設立“雙碳”國家重大科研專項，揭榜掛帥、集中攻關，調動全國乃至全世界科研人員的積極性。

（2）預算內投資：加大與“雙碳”相關產業的基礎設施投資，為能源、產業轉型創設有利條件。“雙碳”目標的實現需要全社會的共同努力。財政要重點做好有關基礎性、公共性設施的建設與投入工作，為全社會推進減碳創造有利條件。比如，為了減少交通行業的碳排放，各級政府要進一步加大對充電樁、充電站等基礎設施的建設工作，為在更大范圍內使用電動汽車創造條件。為了加快能源生產轉型，財政部門要協助有關部門做好清潔能源平價上網、推動電力價格機制改革、在有條件的地方加快分布式能源生產與消納的建設等。換言之，要根據“雙碳”目標的總體要求，依據不同行業所處的階段，加大預算內投資，解決制約本行業減排的基礎性、瓶頸性、公共性問題，為全行業、全社會推進減排掃清關鍵障礙。

（3）財政貼息+產業投資基金：加大“雙碳”相關領域的公共研發投入，協同破局核心關鍵技術。實現“雙碳”目標的關鍵是科技創新和技術突破，這是從基礎研究向應用轉化的中間環節，成本高、風險大，但一旦取得成功，也會帶來巨額收益。根據這些特點，財政在此環節可以引導和降低投資風險為目標，以少量的財政投入為引子，引導協同攻關，為相關主體分擔風險，降低成本。可使用財政貼息的方式，適當降低相關主體的風險成本，使用產業投資基金的方式，與相關主體共擔風險、共享收益。比如，對于當前制約清潔能源大規模推廣的主要因素——儲能技術——就可以通過貼息和產業投資基金的方式，引導金融、企業、社會資本共同投入。再比如，根據有關測算，即使我國跨越了75%的“脫碳”水平之后，要最終實現碳中和，仍然有10%的碳排放，這就必須依賴自然碳匯和直接空氣碳捕獲與封存技術（DACCS），財政可以通過貼息或產業投資基金的辦法，組織這方面的協同創新和集體攻關，加快技術突破和成果應用。

（4）建立首臺（套）設備保險補償機制，促進減碳技術裝備的應用。為加快重大技術裝備的國產化，我國于2015年開始對首臺（套）重大技術裝備給予保險補償，在很大程度上緩解了國產設施進入市場和實際使用環節的“門檻”難題，受到企業的熱烈歡迎。“雙碳”建設中，可繼續沿用這一做法，并做以下改進：將原來的認定管理調整為目錄管理，根據重大技術裝備、關鍵零部件、新材料、軟件行業的發展情況列出所需的產品目錄或技術目錄，同時按年度對管理目錄進行動態調整，企業可根據目錄進行產品和技術的研發。這可以使整個補償過程從原來的事后認定變為事前引導，以支持和引導企業的研發、生產方向。

（5）政府采購綠色化：擴大低碳產品應用范圍。自2004年以來，我國已初步建立了政府綠色采購制度框架，并取得了積極成效。結合“雙碳”工作的需要，今后可以從以下幾個方面繼續推進。一是適時修訂政府采購法，大力提高綠色采購的比重。如規定不同層級政府采購的比例，中央政府所屬的機構原則上應全面實施綠色采購，地方政府盡可能提高綠色采購的比例。二是動態修訂綠色采購清單，對綠色產品實行優先采購或強制采購。根據產品節能環保性能、技術水平和市場成熟程度等因素，動態調整政府優先采購和強制采購的產品類別及所依據的相關標準規范，并公開發布。三是加大政府綠色采購力度。對于強制采購之外的商品，鼓勵各級政府綜合考慮節能、節水、環保、循環、低碳、再生、有機等因素，在采購需求中提出相關綠色要求，促進綠色產品推廣應用。

（6）轉移支付：補償相關利益受損者，為“雙碳”發展托住底線。在實現“雙碳”目標的過程中，原來對傳統化石能源依賴度高的地區、行業、企業、人群等將受到巨大影響。財政要加大這方面的轉移支付，彌補利益受損者，平滑“雙碳”發展進程中的社會矛盾與風險。具體做法有：一是在中央轉移支付的計算公式中，加入“雙碳”因子，增加對受損地區的財政投入，保證當地經濟社會的平穩過渡；二是設立化石能源轉型地區支持專項基金，可根據全國石油、煤炭的分布與主產區的情況，合理規劃傳統化石能源有序退出的實施路徑，財政予以相應的支持；三是擴大《工業企業結構調整專項獎補資金》范圍，將需要轉型的燃煤電力企業、高耗能、高排放企業等納入，明確財政支持的環節與范圍，促使這些企業有序調整能源生產與消費結構，維護全社會的能源安全；四是加大對相關群體的轉移支付力度，對“雙碳”發展中就業、收入和基本生活受到沖擊的家庭和個人給予一定的財稅政策扶持，減緩綠色轉型所帶來的社會震蕩。

（7）設立減碳專項財政獎補資金：獎勵減碳成績突出者。財政獎補是近年來在財政管理中應用較多的一種政策工具，主要適用于事前可加以引導、事中難于詳細監管但事后易于認定的事項，有利于提高財政資金的使用績效，精準政策支持事項。在“雙碳”發展中，可通過事先設立指標，事后進行財政獎補的方式，加大對地方政府和相關行業、企業的減碳激勵，如單位生產總值能耗財政獎懲制度、碳減排財政獎罰制度、溫室氣體減排財政獎罰制度、碳匯財政獎補制度以及水質、森林、空氣質量等財政獎懲制度、生態產品質量和價值相掛鉤的財政獎補機制、濕地生態財政獎補制度等。

適時調整財政體制，做好做對激勵機制

“雙碳”工作的順利推進，離不開地方政府的積極推動與主動作為。在目前的財政體制下，由于實施增值稅五五分成，來自這方面的稅收分享和稅收返還是地方政府的主要財源之一，這使得地方政府、特別是欠發達地區政府存在繼續上“兩高”項目的內在沖動。為此，需要在適當的時候調整財政分享體制，將地方政府的財源建設逐步轉向與地方公共服務提供、營商環境建設、綠色發展等相關的稅種上來，優化地方政府的激勵機制。要逐步降低地方政府增值稅的分享和稅收返還比例，轉而更加倚重規范性的、制度性的一般轉移支付制度。要進一步健全地方稅收體系，建設好地方政府的主力財源。

妥善應對歐盟碳邊境調節機制對我國的影響

2021年7月，歐盟正式提出了《建立碳邊境調節制度的規定》，這就是俗稱的“碳邊境稅”。根據這個規定，歐盟將在2026年正式對水泥、電力、農藥、鋼鐵、鋁及相關產品等五類碳泄露風險最大的商品征收碳關稅。我國是歐盟的第一大貿易伙伴，對歐出口商品中屬于高碳產業的化工、鋼鐵等產品占有相當大的比例。一旦歐盟碳邊境稅正式實施，我國相關行業的出口將受到巨大沖擊。對此，一方面要以歐盟碳邊境稅不符合WTO的相關規定為由據理力爭，但另一方面也要提前做好應對的體制機制準備。要加快我國碳市場擴圍的步伐，將受到歐盟碳邊境調節機制影響的主要行業納入，在此基礎上實現與歐盟碳市場的互認，為企業爭取到最大的碳稅抵免額度。要加快研究我國的碳關稅制度，在詳細分析歐盟對我國出口商品結構的基礎上，將其中碳含量大的商品納入我國碳關稅征收范圍，以此平衡歐盟碳邊境稅的作用，實現一定程度的反制。要利用好國際稅收改革帶來的機會。目前，G20已同意在應對氣候變化議題中納入稅務工具，這意味著可能在多邊框架下討論碳關稅問題。我國作為OECD的觀察員和新一輪國際稅收改革的重要參與者，可積極作為，推動在多邊框架下，按照共同但有區別的原則處理好該議題。

總之，推動“雙碳”戰略是我國整個經濟社會的重大轉型，是一個復雜的系統工程，需要久久為功。財政作為國家治理的基礎與支柱，要加快形成支持“雙碳”發展的完整政策體系，為推動我國綠色轉型、實現經濟社會的高質量發展做出貢獻。