國家治理法治化進程中的包容性秩序觀

文/朱振

秩序是自然界和人類社會普遍存在的一種現(xiàn)象：我們周遭的世界服從一種自然規(guī)律，從而表現(xiàn)出某種穩(wěn)定性、連續(xù)性和可預測性。國家的有效治理和長治久安首先需要建立并維持秩序，秩序就因此成為人類生活的基本前提，也成為法律的首要價值之一。現(xiàn)代社會的秩序構(gòu)建都是依賴于各種規(guī)則的。習近平總書記指出：“和諧社會是秩序良好的社會，它要求社會依照既定的規(guī)則有序運行，反無序化和無序狀態(tài)。”在人類社會成員作為一個群體生活時，秩序化幾乎是社會必然具有的特征，其中最為成熟的表現(xiàn)形態(tài)就是建立法律控制制度。

在傳統(tǒng)法學中，秩序在某種意義上是一種中立性或前提性價值，但并不是所有的秩序形態(tài)都是可欲的，秩序所指向的領(lǐng)域也比較狹窄。但是，面向國家治理現(xiàn)代化和全面依法治國的戰(zhàn)略布局，我們需要逐步確立并完善一種新的秩序觀，即包容性秩序觀。下文將詳細論證包容性秩序在概念上的創(chuàng)新發(fā)展、包容性秩序的新內(nèi)涵以及在規(guī)則層面上為構(gòu)建這一新秩序觀所需作出的努力。

包容性秩序在概念上的創(chuàng)新發(fā)展

賦予“秩序”這個基本價值以新的理解方式，這種概念上的創(chuàng)新性集中體現(xiàn)在“包容性”這個詞的開放性內(nèi)涵上。所謂包容性就是指這種新秩序觀橫跨社會生活各個領(lǐng)域、面向國內(nèi)與國際兩個層面的治理、化解各種價值之間的沖突而融為一體，并最終使秩序成為一種總體性的、全面性的、平衡性的概念。

（一）一種總體性的秩序概念

秩序是人類社會正常生活的基本需求，混亂和無序是令人難以忍受的，這種需求具有強大的心理和社會基礎(chǔ)。人的需求多種多樣，且是有層次的，秩序需求正處于需求的中間層次。它是人類社會發(fā)展到一定階段才產(chǎn)生的一種安全需求，即該社會已經(jīng)解決了食物需求等生理需求。秩序的維系需要各種保障機制和措施，其中最為成熟的機制就是法律控制制度。

在傳統(tǒng)上，法學對秩序的理解是比較狹窄的，實際上通過法律和法治的秩序建構(gòu)涵蓋了社會生活的方方面面。社會治理法治化的最終目的是實現(xiàn)一種法律秩序狀態(tài)，也就是習近平總書記所總結(jié)的“法治秩序”。作為當代中國社會治理的基本方式，法治的功能是多方面的。“法治秩序”涵括的范圍也非常廣，它是一個多面向、多層次、多領(lǐng)域相交融的秩序狀態(tài)。

因此，“包容性秩序”也是一個總體性概念。隨著政治、經(jīng)濟和文化生活在人們的整體生活中占有越來越重要的地位，秩序的核心意涵也不斷擴展適用的領(lǐng)域。通過注重程序和規(guī)則，建立穩(wěn)定的預期，使各個生活領(lǐng)域都保持一定的連續(xù)性和一致性，這已經(jīng)成為人們的基本需求。

（二）一種全面性的秩序概念

包容性秩序具有國內(nèi)和國際兩個層面，法治秩序也應(yīng)包括國際層面。國際法治涉及國際秩序的法治化。在讓·博丹那里，主權(quán)概念就是為解決一國之內(nèi)的秩序問題而產(chǎn)生的。但主權(quán)概念并沒有解決國際間的秩序問題，國際法規(guī)則是各國協(xié)商與博弈的結(jié)果，其效力也依賴于各主權(quán)國家的承認，威斯特伐利亞體系就是在這個背景下形成的。

當前的全球治理格局形成于二戰(zhàn)。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展過程就是不斷融入全球進程的過程。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)不是在一個孤立的環(huán)境中進行的，而是與變革全球治理體系同步的。習近平總書記指出：“這不僅事關(guān)應(yīng)對各種全球性挑戰(zhàn)，而且事關(guān)給國際秩序和國際體系定規(guī)則、定方向；不僅事關(guān)對發(fā)展制高點的爭奪，而且事關(guān)各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用。”

在全球治理層面形成的包容性秩序，是由全球各國共商共建共享的，全球治理新秩序必須實現(xiàn)民主化。2014年7月15日，習近平主席在金磚國家領(lǐng)導人第六次會晤時指出：“我們應(yīng)該堅持包容精神，推動不同社會制度互容、不同文化文明互鑒、不同發(fā)展模式互惠，做國際關(guān)系民主化的實踐者。”

（三）一種平衡性的秩序概念

秩序是法律的基本價值，它既有獨立性的一面，還有非至善性的一面。相對于混亂和無序，秩序是一種獨立價值。秩序價值的獨立性是相對于分歧而言的。為了確保分歧不影響社會的合作和穩(wěn)定，就需要權(quán)威和法律。在康德看來，從自然狀態(tài)進入公民社會，甚至不是權(quán)利而是義務(wù)。從這個意義上講，秩序和實在法的存在本身基本是一致的。不管實在法的內(nèi)容是不是正義的，其存在本身就具有獨立的價值，因為它包含了和平、可預期性與社會合作等方面的價值。此外，這種獨立性還表現(xiàn)在秩序是實現(xiàn)其他價值的先決條件。

但這樣的秩序并不意味著它一定是可欲的，這是秩序本身的非至善性的一面，并不是任何一種秩序都是包容性秩序，比如，中國古代的社會秩序就是一種壓迫性秩序。“三綱五常”秩序是壓抑人性、蔑視權(quán)利、維護特權(quán)的秩序，與現(xiàn)代自由、民主與法治視野下的秩序南轅北轍。能夠稱得上“包容性”的秩序是需要一定條件的。包容性秩序涉及對各種價值的平衡，秩序的可欲性在于它所包含的自由、平等、效率等其他價值。

自由的秩序才是我們所向往的，一個良好的社會秩序本身就意味著其內(nèi)部諸價值之間的協(xié)調(diào)。秩序的性質(zhì)取決于其中占主導地位的價值，既可以存在專制的秩序，也可以存在自由民主的秩序。在一定意義上可以說，包容性秩序是一個價值的綜合體，是一個平衡的概念。

包容性秩序的新內(nèi)涵

包容性秩序在概念上的創(chuàng)新發(fā)展，使得秩序這一價值的內(nèi)涵超越了單純的一致性、穩(wěn)定性、可預測性等特征，邁向了自由、多元和活力，而它們共同構(gòu)成了包容性秩序的新內(nèi)涵。

（一）超越壓制的自由秩序

習近平總書記特別重視網(wǎng)絡(luò)秩序的建構(gòu)問題，他指出要“確保網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序和國家安全、社會穩(wěn)定”，并在此基礎(chǔ)上精辟闡述了網(wǎng)絡(luò)空間治理的自由秩序原理。包容性秩序首先是超越壓制的自由秩序。

自由與秩序的辯證關(guān)系用法學的術(shù)語來表達就是權(quán)利與義務(wù)（或特權(quán)）的關(guān)系。并不是任何一個社會都是具有自由和秩序的社會，中國古代社會就基本是一個義務(wù)本位的社會。道家思想可能是個例外，但其在中國古代社會并不占據(jù)主流。內(nèi)含自由思想的包容性秩序必須建立在現(xiàn)代法制和法治的基礎(chǔ)上，其中，民法尤為重要。《民法典》賦予了人們在私領(lǐng)域決定自己事務(wù)的自由和權(quán)利，適格的人成為私領(lǐng)域的立法者，而不只是義務(wù)的承擔者。

馬克思指出：“文化上的每一個進步，都是邁向自由的一步。”在法的各種社會價值中，自由也許是最為基本和最為重要的價值，其他很多價值也是從自由的核心內(nèi)涵中被推理出來的。比如，真正的自由意味著每個人都享有平等的自由，但是完全不受限制的（經(jīng)濟）自由又會造成不平等（嚴重的貧富差異），在這個背景下，正義和公正等價值開始受到重視。初次分配強調(diào)效率，效率意味著更大地發(fā)揮了自由的價值；再分配強調(diào)公平，公平則意味著更多的實質(zhì)平等。因此，自由涵蓋的領(lǐng)域非常廣泛，它也與其他的價值一起確保了自由秩序是可欲的。從總體上說，正是自由的價值確保了包容性秩序的基本性質(zhì)，我們所追求的秩序是超越壓制的自由秩序。

（二）充滿活力的創(chuàng)新秩序

活力與秩序也構(gòu)成一對辯證關(guān)系，而所謂充滿活力，就意味著一切人的創(chuàng)造才能和創(chuàng)造愿望都得到了尊重和發(fā)揮，創(chuàng)新成果因此不斷涌現(xiàn)，整個社會呈現(xiàn)出蓬勃的創(chuàng)新活力。

社會充滿活力的前提在于人們享有廣泛的自由和權(quán)利，這是包容性秩序的根本保障條件，其中比較重要的有思想和言論自由、人格尊嚴、契約自由、財產(chǎn)權(quán)（尤其是知識產(chǎn)權(quán)）等。充滿活力的創(chuàng)新秩序依然需要“秩序”，這種“秩序”是通過統(tǒng)一的規(guī)則形成的，這就是習近平總書記所指出的要“維護公開、公平、公正的市場秩序”，其關(guān)鍵是形成規(guī)則公平和機會公平的市場秩序，法治在其中發(fā)揮了重要作用。

（三）容納差異的多元秩序

習近平總書記曾以“禮治秩序”和“法治秩序”這一對概念來說明我國農(nóng)村的秩序狀態(tài)。這里所說的“禮治秩序”是一種作為社會結(jié)構(gòu)的秩序概念，中國古代社會的秩序靠禮來維系，這種秩序又被稱為“宗法秩序”“道德秩序”等。現(xiàn)代社會都是“通過法律的社會控制”（借用龐德的一個書名），表現(xiàn)為“法律秩序”或“法治秩序”。

法律屬于“制度的規(guī)范性秩序”，在一種描述的社會學意義上，秩序可以被界定為“彼此了解的參與者之間的一種共同行動”。但秩序不只是由法律構(gòu)成的，還存在一些“非正式的規(guī)范性秩序”。在這些秩序場合，不言明的規(guī)范被大多數(shù)人遵守和尊重，無需任何其他的監(jiān)督、指引或強制執(zhí)行等要素。盲目地用一種秩序取代另一種秩序，只會造成不利的后果。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書的《禮治秩序》一文中就敏銳地指出了這個層面的問題。他似乎已隱含地指出，判斷法律的好壞應(yīng)當考慮它實際上所起到的作用，不能在不考慮法律是否有助于中國鄉(xiāng)土社會的秩序重建的情況下，就快速地全面適用國家法。忽略能夠促進非正式社會合作的條件，只會造成法律更多但秩序更少的狀況。

自治相對于法治有重要作用，而自治離開了法治也無法建立長久的秩序。在中國古代社會以及古風猶存的現(xiàn)代農(nóng)村或邊遠地區(qū)，社會關(guān)系以及人的社區(qū)生活主要還是靠傳統(tǒng)風俗習慣、倫理道德來維系。對于一個快速流動、交往密切的大社會的運行來說，這種社會秩序是不穩(wěn)定的，人的“道德資本”（倫理）無法建立穩(wěn)固的秩序。一個合理的理解應(yīng)該是，“法治秩序”是根本，但并不涵蓋秩序的全部，我們所追求的應(yīng)是一個以法治秩序為基礎(chǔ)但容納差異的多元秩序。

構(gòu)建包容性秩序的規(guī)范體系

秩序形成的基礎(chǔ)在于規(guī)則，構(gòu)建包容性秩序的關(guān)鍵在于建立有助于形成包容性秩序的規(guī)范體系。在國內(nèi)層面，這意味著要建立多層次的規(guī)范體系；在國際層面，這意味著世界各國要共同制定規(guī)則，在全球治理變革的進程中逐步形成包容性國際秩序。

（一）多層次的法治規(guī)范體系

與包容性秩序相對應(yīng)的是包容性的規(guī)范體系，這是形成包容性秩序的關(guān)鍵。具有包容性的規(guī)范體系可分為兩個方面：一是法律法規(guī)體系，尤其是有助于形成充滿活力的、有競爭性的市場秩序的法律規(guī)范體系，《民法典》就是集中代表；二是法律之外的規(guī)范體系，它們對于形成一個社會的包容性秩序至關(guān)重要。在包容性秩序中，法治秩序與其他規(guī)范形成的秩序相輔相成，相得益彰。

社會規(guī)范可以進一步被明確為以公序良俗為核心的社會自治規(guī)范體系，法治與德治是維護社會秩序的兩種不同的手段。法律和道德的作用領(lǐng)域不一樣：前者指向社會基本秩序的建構(gòu)，而德治更多地指向通過社會教化、鄉(xiāng)規(guī)民約、市民公約等形成良好的風尚。道德對于法治秩序的形成也有重要作用，“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律”。

（二）包容性國際秩序中的規(guī)則共制

現(xiàn)行國際體系主要是由西方發(fā)達國家主導形成的，廣大發(fā)展中國家長期處于邊緣地位。進入21世紀以來，以中國為代表的發(fā)展中國家在經(jīng)濟上日益占據(jù)重要地位，這必然要求發(fā)展中國家在國際規(guī)則的制定、實施和完善中發(fā)揮一定作用。2018年11月17日，習近平主席在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導人峰會上發(fā)表主旨演講時指出：“以規(guī)則為基礎(chǔ)加強全球治理是實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的必要前提。規(guī)則應(yīng)該由國際社會共同制定，而不是誰的胳膊粗、氣力大誰就說了算，更不能搞實用主義、雙重標準，合則用、不合則棄。”國際規(guī)則應(yīng)該由國際社會共同制定。

全球治理與國際法治緊密相連。一方面，全球治理的實現(xiàn)需要法治；另一方面，我們所追求的國際法治是為了建立公正、合理的國際新秩序。這一層面的全球治理也為法治提出了更高的要求。借鑒亞里士多德關(guān)于法治的經(jīng)典定義，并擴展到國際層面，在一個簡略的意義上，我們就可以把“國際法治”界定為：法律規(guī)范在國際事務(wù)中得到了良好的遵守和實施，而這些得到遵守和實施的法律規(guī)范都是良好的規(guī)范。國際法治具有特殊性，它不是國內(nèi)法治的簡單國際化，因為并不存在國際層面的單一權(quán)力機構(gòu)。國際社會總體上還是處于以國家實力為基礎(chǔ)的規(guī)則治理狀態(tài)，也不是完全遵守“叢林法則”的狀態(tài)。話語權(quán)掌握在制定規(guī)則和標準者手中，無論是良法，還是善治，都需要主權(quán)國家的積極參與，這也是增強國際話語權(quán)的主要方式。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“積極參與國際規(guī)則制定，推動依法處理涉外經(jīng)濟、社會事務(wù)，增強我國在國際法律事務(wù)中的話語權(quán)和影響力”。

結(jié)語

在包容性秩序中，市場充分自由競爭，人民安居樂業(yè)，各種分歧和矛盾都能在法律、政策、道德、習俗等各層級規(guī)范體系的基礎(chǔ)上得到有效化解。此外，世界各國文明共建全球治理新格局。因此，包容性秩序概念的提出對于增強我國在國際上的話語權(quán)也有重要意義。我國目前在國際上還處于一種“失語”的狀態(tài)，設(shè)置議題、參與和主導規(guī)則制定的能力比較弱。話語的影響力取決于我們能否創(chuàng)造出具有普遍示范效應(yīng)的新概念和新范疇，能否提出有影響力的新理論。包容性國際秩序的新概念既合乎傳統(tǒng)觀念，又有自己的思想內(nèi)涵，還體現(xiàn)了人類共同價值，有助于共建全球治理新格局。