信息收集與國家治理：清代的荒政信息收集系統

文/李伯重

20世紀初，威廉·格雷厄姆·薩姆納和阿伯特·凱伊提出了一種被稱為“融合論”——與主流的“沖突論”針鋒相對的理論，認為：“政府的基本職能就是作為社會協調的保障，在其權力范圍內維持和平和秩序。顯而易見，這種協調在生存斗爭中構成了一種有利條件，具有這種協調的社會比沒有這種協調的社會能更好地適應其生活環境。”我不打算對這種理論進行評論，只是想說一點，其在相當范圍內是正確的。因為任何政府，倘若要作為社會協調的保障，在其權力范圍內維持和平和秩序，就必須重視民眾的疾苦，保障民眾的基本生存權利。否則，這個政府是無法長期存在的。這一點，我國古人早已認識到。據《尚書·五子之歌》，早在夏代就有了“民惟邦本，本固邦寧”這樣的警世名言。東漢學者王符在其《潛夫論·本政》中，對“固本”做了進一步闡釋，認為要“固本”就要“安民”。直到明代，朱元璋認為統治者最重要的工作是“恤民”。那么，要怎么安民恤民？孟子對此說得很清楚，“明君制民之產，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，兇年免于死亡”。為此，歷代統治者都從“樂歲”和“兇年”兩個方面制定了相應的措施，以求能夠安民。二者中，“兇年”（即災年）對民眾生存的影響更大，因此也成為恤民的重點，“兇年”救濟就是救災。然而，救災并非易事。特別是在中國這樣一個廣土眾民的大國，自然災害無年無之。在近代以前，交通運輸手段落后，要進行有效的救災工作，就必須有一套行之有效的制度，這個制度又離不開信息的收集。相比前朝，清代建立起了一個相對完善的荒政信息收集系統。

清代的荒政與信息收集

對于清朝統治者來說，民生的問題格外重要。王鐘翰先生指出：在努爾哈赤時期，滿族的社會發展階段還處在奴隸社會，到了皇太極時代才開始從奴隸社會向封建社會過渡。入關以前，滿族統治者積極學習內地政治經濟文化，吸收了一些內地的制度。但是無論如何，滿族在各個方面都是比較落后的。不僅如此，滿族人口也很少。依照現在許多學者的看法，入關的八旗官兵（包括滿八旗、蒙八旗、漢軍八旗在內），加起來不過十六七萬人。這些旗兵有一半駐扎在北京，拱衛京師，余下的則分布在中國各地。內地人口雖然經過了明末大亂，一般估計也還有一億以上。依靠那么一點兵力，統治那么大的國家，肯定需要非常高明的統治技巧。這種統治技巧來源于哪里？對清朝統治者來說，最重要的就是吸收前朝的經驗教訓，而前朝的經驗教訓中最重要的一條就是：明滅于農民起義。而明末農民起義最主要的原因，是老百姓沒有飯吃，明末天災嚴重，民不聊生。

殷鑒不遠，在夏后之世。為了保住政權，清朝統治者不得不關心民生，盡量讓民眾在災年不至于因饑餓而造反。由于上述清朝的特殊性，所以統治者對救災的重視和所下的功夫都超過歷代統治者，即如倪玉平所言：“清政府對水旱災害用力極深……有清一代，與水旱災害相關的各項開支之浩繁巨大，機構之細密周詳，規章之有條不紊，都是前代所無法相比的。”

關于清朝在這方面做的工作，學界已有不少研究，特別是與此密切相關的官僚制度和荒政制度研究。荒政就是政府救荒工作的指導和實施方法。荒政是一個體系，據嘉慶《大清會典事例》，荒政有12個方面：“一曰備侵；二曰除孽；三曰救荒；四曰發賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲（賦）；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡。”在實際操作方面，清代荒政的重要步驟由救災開始，再由官方依勘災、審戶、發賑之程序進行。

用于救災的國家倉儲系統，到清代達到了中國歷史上最大的規模和最完備的水平。魏丕信（Pierre étienne Will）在其專著《18世紀中國的官僚制度與荒政》中指出：為了社會秩序的安定，清朝國家制定了系統的政策以穩定若干重要民生物資（特別是糧食）的供給，并以常規的和非常規的手段干預食物供給狀況。為此，清朝創建了一個復雜的糧食供給系統，中心是建立與維持一個儲糧數百萬噸的倉儲系統。這個倉儲系統包括官倉和半私有的民倉（即常平倉、義倉與社倉）。中央政府保證了倉儲制度在不同地區、不同部門之間以及倉儲制度與其他制度（如漕糧、捐納等）之間的高度協調。如何保持充實的倉儲以對付緊急賑濟、保證新舊糧食有規律的更換，以及在青黃不接時向民間放貸，都是非常困難的。因為各個地方情況差別很大，各個地方糧食每年的產量和遭災情況也不一樣。要把救災工作做好，關鍵之一就是國家要掌握充分、及時和可靠的信息，以便決定在什么時候、什么地方、用什么價格和什么方式收購或出售糧食，以及怎么從不同地方的糧倉中調取多少糧食、用什么方式把這些糧食調撥和運輸到哪些地方。魏丕信等合著的《養育人民：中國的國家倉儲系統，1650—1850》對清代倉儲的技術、管理和運作情況做了詳細的研究。由此我們可以得知，清代的倉儲系統，確實達到了中國傳統社會歷史上的最高水平。

糧價和氣候有密切關系。為了有效地進行救災工作，清朝政府規定各地地方官員必須收集糧價、氣候和降雨的信息，以預測何時何地可能嚴重缺糧，然后研究如何做出反應。這些信息的收集、傳送、整理和分析在清代變得格外困難，因為清代中國有一千多萬平方公里的疆域，四億多人口，各地情況千差萬別。為此，清朝政府大大改進了前代的信息收集系統，建立了全國性的糧價奏報系統，以全面掌握各地的糧價動態。同時，清政府也建立了全國性的雨澤奏報系統，以預測和核實從各地收集到的糧價信息。清代的雨澤奏報工作開始于康熙初年，在康熙后期基本成形，但作為一項常規事宜則正式確立于乾隆年間。清朝朝廷和地方官吏都有對氣候的目測記錄（即用尺量雪深和雨水入土深度的記錄）。這些資料大致可分為兩類：一類是逐日的晴雨記載，稱作“晴雨錄”；一類是逢雨、逢雪時的奏報，稱作“雨雪分寸”。此外，尚有旱、澇災情的奏報。

清朝的糧價和雨澤奏報有經常奏報和不規則奏報兩種形式。經常奏報要經過州縣到行省層層上報的一套程序。州縣等地方上的奏報有旬報和月報之分，而且旬報、月報都有不同的格式。督撫上報中央則是按月奏報，以奏折、清單、夾片三種形式并舉，沒有固定的格式要求，或繁或簡，對通省雨雪情況進行說明。不規則奏報則沒有固定的奏報人員、程序、時間和格式。兩種奏報的主要渠道也大致相同，為：（1）總督、巡撫例行奏報；（2）布政使、按察使分別奏報；（3）漕運總督與兩淮鹽政具奏；（4）八旗駐防將軍奏報；（5）綠營提督、總兵奏報；（6）稅關監督奏報；（7）織造奏報；（8）官員出使、赴任與覲見皇帝的奏報。皇帝同時布置這些相互獨立的奏報渠道，可以從不同來源獲得相關的信息。皇帝把這些信息進行核對、分析和判斷，以得到可靠的信息。對于各地奏報不及時或者奏報不實的官員，皇帝經常進行追查。有的官員被嚴加議處，特別是雍正時期，處罰非常嚴厲。所以，中央政府獲得信息基本可靠。總的來看，康、雍、乾三朝糧價奏報制度運行狀況最好；清代后期則經常出現連續幾個月價格記錄相同的情形，數據可靠性呈現逐漸下降的趨勢。陳春聲、王業鍵認為，總體而言，清代官方糧價資料的真實性和可靠性，遠勝于官方土地、人口資料，具有很大的價值。

糧價奏報與雨澤奏報系統共同組成了清代荒政信息收集系統。糧價奏報和雨澤奏報兩個子系統互相配合，互相檢驗，清朝政府就能夠比較準確地知道全國各地在某一個時期收成怎么樣，遭災地區遭災的程度怎么樣，由此才能決定需要救濟多少人，用什么方式去救濟。

這個荒政信息收集系統運行了兩百多年，留下了巨量的信息。現珍藏在中國第一歷史檔案館并已整理的雨雪糧價類檔案，就有宮中檔、軍機處錄副等數以萬件（其中僅道光十九年至光緒二十五年的軍機處錄副類，就有16 000余件）。經過整理的一些資料已經出版，例如劉子揚和張莉編的《康熙朝雨雪糧價史料》（臺灣線裝書局2007年出版）有17大本，中國社會科學院經濟研究所編的《清代道光至宣統間糧價表》（廣西師范大學出版社2009年出版）更有23冊之多。王業鍵先生自20世紀70年代展開糧價清單的搜集及糧價資料庫的建置工程，先后在美國、我國的臺灣地區和大陸主持進行，所費時間超過30年。他將所收集的資料制成“清代糧價資料庫”。這個資料庫是經濟史上重要的基礎工程，這批價格資料可說是20世紀以前中國歷史上最為豐富可靠且時間連續最長的經濟數據資料，具有高度的學術研究價值。在王業鍵之后，很多學者也都分別搜集中國不同省區的糧價清單，并以此為基礎，發表多種論著。清代雨澤奏報制度留下的晴雨錄及雨雪分寸的記載，使我國大面積的降水資料延伸到1736年，從而可以了解自1736年以來我國降水的變化，這是研究我國長期氣候變化的一份寶貴的資料。在西方國家，相類似的系統出現很晚，法國于1778年始有地區性有組織的氣象觀測，而中國在康熙二十四年（1685年）就開始了全國性觀測，比法國要早93年。由此而言，我國是世界上最早的有組織地進行地區性氣象觀測的國家，所得資料也是世界上最早的。

通過不斷改進，清朝建立了當時世界上最龐大、最有效和最完備的民生福利信息收集系統。這個系統使得清代國家有能力建立一個巨大而復雜的結構，以在廣大的范圍內影響人民的生活。在很長的一段時間內，這個結構運作得相當有效，從而大大減輕了自然災害對普通人民的打擊。這樣規模的信息數據收集與利用，在當時的世界上是絕無僅有的。

不過，這個奏報系統最大的缺點是，沒有專設機構或人員執行經常的查核工作。但是這恰恰是清朝皇帝的本意，因為他不相信這樣的機構。下級謊報軍情、提供錯誤信息是官僚機構天生的痼疾，通過一個專門的機構提供和確定的信息，往往不可靠，不能相信，所以清朝皇帝故意不設置這樣一個專門機構來處理信息，而是讓信息通過各種不同的渠道送上來，由皇帝自己來判斷。但是在信息的核查和判斷方面，主要依靠皇帝的個人能力和工作意愿，也有大問題，皇帝處理信息的工作量非常大。清朝很幸運，康、雍、乾三朝差不多長達一個半世紀，三位皇帝都很能干，也很勤政，所以這個制度運行得不錯。到了嘉慶、道光朝，雖然皇帝能力有欠缺，但還不是昏君，而且也還勤政，所以這個制度還能夠大致維持下去。

信息收集系統與清代國家治理

盡管在不同時期的執行中存在諸多問題，但是在當時的條件下，清代的信息收集系統依然發揮了非常重要的作用。清代歷史上災害不斷，一次重大災荒的后果往往不亞于一場戰爭。正是因為有了這個系統，清朝政府所做的救災工作，從規模和效果上來說，在當時的世界上很難有其他國家能夠與之相比。根據李向軍的研究，清代每災蠲一州縣，約免銀8 000兩，年平均免60余萬兩，在清代前期的196年間總計蠲免約1.2億兩。如再加上所免災欠，災蠲總數約在1.5億至2億兩之間。清代平均每年賑濟用銀約230萬兩。這一數額，在嘉慶朝《大清會典》所列12項常支中僅次于餉乾、公廉之款而居第三位。乾隆朝災賑支出最大，如以乾隆三十一年（1766年）收支額為準，乾隆時期年平均救荒款項約占全部財政支出的12%左右。清前期的196年間救荒用銀約為4.5億兩。這筆巨大的開支，在維護社會穩定和經濟發展方面起到重要作用。

魏丕信在其專著《18世紀中國的官僚機構和荒政》一書中總結說：與近代以前的歐洲國家相比，清代中國把人民（特別是農民）的物質福利作為國家要解決的頭等重大的問題。為了社會秩序的安定，國家制定了系統的政策以穩定若干重要民生物資（特別是糧食）的供給，并以常規的和非常規的手段干預食物供給狀況。保障人民起碼生存權利的物質利益手段，早在它們成為近代福利國家的要素之前很久，在中國就已存在，而且占有重要地位。正因如此，清代中國雖然不是韋伯所說的福利國家，但也是一個“務實性”的國家。

魏丕信關于清朝是一個“務實性”國家的觀點很有意思。正是這種務實性，使得清朝在“長18世紀”（即從17世紀末至19世紀初的時期）中在經濟方面表現良好，成為世界上最大的經濟體。麥迪森（Angus Maddison）從全球的角度出發，研究世界主要經濟體的變化，認為“從17世紀末至19世紀初，清王朝在其自定的目標上表現得很出色。從1700—1820年，人口從1.38億增長到3.81億，增長速度幾乎是同期日本人口增長速度的8倍，歐洲的2倍。人口增長并沒有導致生活水平下降。在18世紀，盡管歐洲的人均收入擴張了1/4，中國國內生產總值的增長速度仍然快于歐洲”。何炳棣先生也認為：清代前期（特別是18世紀）的中國農民，比起路易十四和路易十六時代的法國農民、19世紀前期的普魯士農民都生活得更好。這一時期中國人民的生活條件也優于幕府時代的日本。當然，這些說法本身尚有可商榷之處，但是無論如何，清朝在這個“長18世紀”出現了中國歷史上少有的長期經濟繁榮和大幅度的人口增長，是一個無可爭辯的事實。而在促成這個事實的多種原因中，一個全國規模、詳細而相對可靠的信息收集系統所扮演的角色，是不可忽視的。因此我們可以下結論說：在清代前半期，有效的信息收集系統是達到較好的國家治理的關鍵之一。