西北地區(qū)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展淺議
——以固原市西吉縣為例

王璐

（銀川市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，銀川 750000）

1 引言

進(jìn)入國(guó)土空間規(guī)劃新時(shí)期，規(guī)劃開始由增量時(shí)代向存量時(shí)代轉(zhuǎn)變，存量時(shí)代體現(xiàn)的是質(zhì)量?jī)?yōu)先、以人為本和治理體系現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化，城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)從追求城市數(shù)量擴(kuò)張、城市化率提升及以資源消耗為主的粗放型、高消耗的快速發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向堅(jiān)持質(zhì)量第一、效率優(yōu)先的精細(xì)化、高質(zhì)量發(fā)展模式，城鎮(zhèn)需要轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展來(lái)應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的訴求與變化。

2 西吉縣概況

西吉縣隸屬固原市，位于寧夏回族自治區(qū)南部，六盤山西麓，擁有火石寨丹霞地貌、國(guó)家級(jí)地震堰塞湖遺址等自然景觀資源，同時(shí)也是黃土高原－川滇生態(tài)屏障的重要組成部分，承擔(dān)涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)生物多樣性等多項(xiàng)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。

3 西吉縣城鎮(zhèn)發(fā)展綜合研判

3.1 生態(tài)本底良好、但環(huán)境脆弱問題依然存在

西吉縣自然風(fēng)光秀麗，月亮山綿延起伏，葫蘆河清迂回流，火石寨國(guó)家地質(zhì)公園奇特壯觀、西北罕見；黨家岔震湖碧波蕩漾，一派江南水鄉(xiāng)之景色。堅(jiān)持自然修復(fù)和人工治理并舉，新造林和撫育提升并重，西吉生態(tài)修復(fù)成效凸顯。但降水量時(shí)空分布極不平衡，干旱指數(shù)2.1，人均占有水資源量為227 m3，是全國(guó)水平的1/10，西北部黃土丘陵溝壑區(qū)水土流失嚴(yán)重，環(huán)境脆弱問題依然存在[1]。

3.2 城鎮(zhèn)化初期階段，現(xiàn)狀水平與質(zhì)量偏低

2020年，西吉縣常住人口城鎮(zhèn)化率為30.64%（見圖1），仍處于城鎮(zhèn)化初期階段，低于固原市其他區(qū)縣，位于全區(qū)末位。2020年，居民人均GDP為23 316.53元，為全區(qū)平均水平的41.3%。

圖1 2013—2020年固原市及各區(qū)縣城鎮(zhèn)化水平發(fā)

3.3 文化資源優(yōu)而不強(qiáng)，保護(hù)與開發(fā)深度不足

西吉?dú)v史追溯至新石器時(shí)代，絲綢之路、戰(zhàn)國(guó)秦長(zhǎng)城穿越西吉南部，現(xiàn)有古遺址131處、古城址30處、古建筑61處、革命遺址8處；有不可移動(dòng)文物364處，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)34項(xiàng)。但文化資源挖掘利用不足，未形成縣市品牌特色并有效轉(zhuǎn)換成文化產(chǎn)業(yè)特色[2]。缺乏對(duì)各類特色資源的系統(tǒng)化梳理及對(duì)文化資源周邊空間環(huán)境的保護(hù)與特色塑造，公共性和可達(dá)性不足，互動(dòng)性和體驗(yàn)性欠缺。

3.4 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，缺乏內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

西吉縣連續(xù)3年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增幅超過5%，被評(píng)為“國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”“中國(guó)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)”等。2020年，西吉縣一、二、三產(chǎn)之比為29.07%∶13.63%∶57.30%，第一產(chǎn)比重較大，但發(fā)展水平低、產(chǎn)業(yè)鏈短、產(chǎn)出低；第二產(chǎn)業(yè)，尤其是工業(yè)所占份額過低，缺乏工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)；第三產(chǎn)頁(yè)占比最大，但轉(zhuǎn)化乏力，大多處在產(chǎn)業(yè)鏈前端、價(jià)值鏈低端、創(chuàng)新鏈末端。全縣產(chǎn)業(yè)集聚程度、培育能力不高，產(chǎn)業(yè)鏈不完善及創(chuàng)新要素內(nèi)生供給不足。

3.5 城鎮(zhèn)分布不均衡，空間分布趨向離散型

西吉縣城鎮(zhèn)人口數(shù)量與密度分布主要呈由南向北逐漸消減的非均衡分布特點(diǎn)，城鎮(zhèn)空間格局離散型趨向明顯。吉強(qiáng)鎮(zhèn)常住人口數(shù)量最多，紅耀鄉(xiāng)最低；吉強(qiáng)鎮(zhèn)人口集聚度最高，人口密度為440人/km2；白崖鄉(xiāng)為30人/km2，全縣最低。

西吉縣現(xiàn)狀城鎮(zhèn)分布不均衡，建制鎮(zhèn)均位于縣域南部，考慮交通區(qū)位、建設(shè)用地規(guī)模、鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射能力、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施等現(xiàn)狀條件，偏城鄉(xiāng)、新營(yíng)鄉(xiāng)、震湖鄉(xiāng)具備提升為重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.6 城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施失衡、基礎(chǔ)設(shè)施等級(jí)偏低

西吉縣公共服務(wù)設(shè)施配置基本滿足需求，但受地域及經(jīng)濟(jì)條件制約，配套成本較高，城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡現(xiàn)象依然存在；西吉縣市政基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，污水、生活垃圾處理率、排水管道密度等多項(xiàng)指標(biāo)低于自治區(qū)及全國(guó)水平；西吉縣是全國(guó)為數(shù)不多未開通鐵路的地區(qū)之一，高速公路亦未成體系。

4 西吉縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的策略與方法

4.1 環(huán)境生態(tài)從以犧牲環(huán)境為代價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展

4.1.1 筑牢生態(tài)安全屏障

嚴(yán)格落實(shí)劃定3條控制線，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等開發(fā)邊界，耕地、林地、河流等保護(hù)邊界，形成合理布局、功能完善的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間；推進(jìn)東北部水源涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)，實(shí)施西吉月亮山水源涵養(yǎng)、黃土高原水土流失綜合治理等重點(diǎn)工程；統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)修復(fù)，治理廢棄礦山、修復(fù)河床采坑，進(jìn)一步完善火石寨自然保護(hù)區(qū)、震湖濕地生態(tài)恢復(fù)，筑牢生態(tài)安全屏障。

4.1.2 狠抓環(huán)境污染治理

強(qiáng)化大氣污染治理，對(duì)標(biāo)空氣質(zhì)量指標(biāo)，全地域全時(shí)段全過程推進(jìn)揚(yáng)塵、煤塵、汽塵、煙塵“四塵同治”；強(qiáng)化水體污染治理，嚴(yán)格落實(shí)河湖長(zhǎng)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)飲用水源、黑臭水體、工業(yè)廢水、城鎮(zhèn)污水、農(nóng)業(yè)排水“五水共治”；強(qiáng)化土壤污染治理，突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物，統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)廢固、建筑垃圾、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物、畜禽糞廢、藥肥殘留“六廢聯(lián)治”。

4.2 文化產(chǎn)業(yè)由粗糙被動(dòng)發(fā)展向發(fā)掘、保護(hù)、發(fā)揚(yáng)并重轉(zhuǎn)型

4.2.1 構(gòu)建全覆蓋、更完善的歷史文化資源保護(hù)體系

挖掘歷史文化內(nèi)涵，構(gòu)建“兩個(gè)層次、兩大重點(diǎn)區(qū)域、一條文化帶、多個(gè)方面”的歷史文化資源保護(hù)體系。加強(qiáng)縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)空間層次及火石寨月亮山和將臺(tái)堡興隆兩大重點(diǎn)區(qū)域的整體保護(hù)；推進(jìn)葫蘆河文化帶的保護(hù)利用；加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)、山水格局、城址遺存、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等保護(hù)傳承與合理利用。

4.2.2 構(gòu)建歷史文脈與生態(tài)環(huán)境交融的整體空間結(jié)構(gòu)

構(gòu)建“一軸、兩帶、多點(diǎn)”的歷史、生態(tài)文化保護(hù)空間結(jié)構(gòu)，如圖2所示。沿葫蘆河聯(lián)系紅軍長(zhǎng)征興隆會(huì)師紀(jì)念碑、將臺(tái)堡革命舊址、將臺(tái)城址構(gòu)建南北向葫蘆河文化軸；北部生態(tài)文化游憩帶連接月亮山、火石寨等生態(tài)文化空間，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境整治；南部文化傳承發(fā)展帶串聯(lián)將臺(tái)堡革命舊址、秦長(zhǎng)城遺址等文化要素，加強(qiáng)歷史文化資源挖掘和修繕。

圖2 西吉縣文化資源保護(hù)空間結(jié)構(gòu)圖

4.2.3 加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，塑造特色城市風(fēng)貌

構(gòu)筑“山、水、城”相融的空間格局，深入挖掘西吉文化精髓，打造具有傳承歷史文脈、體現(xiàn)時(shí)代特征的重點(diǎn)區(qū)域及景觀節(jié)點(diǎn)，展示西吉形象及地域文化，增強(qiáng)城市可識(shí)別性；保護(hù)月亮山生態(tài)環(huán)境，以鄉(xiāng)土樹種為基礎(chǔ)，配植特色灌木和彩葉樹種，展現(xiàn)四季分明的生態(tài)山林景觀；提升綠化品質(zhì)，加強(qiáng)生態(tài)廊道連通，構(gòu)建展示城市特色風(fēng)貌的景觀眺望系統(tǒng)。

4.3 空間模式由傳統(tǒng)效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向適應(yīng)性的均衡空間模式

結(jié)合業(yè)態(tài)功能，遵循“產(chǎn)—城”融合的發(fā)展途徑，打造因地制宜、適應(yīng)性的均衡空間。結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)小、散、多樣性聚居的特征，引導(dǎo)發(fā)展適應(yīng)性的種植、養(yǎng)殖、旅游等產(chǎn)業(yè)；城鎮(zhèn)村在空間上已經(jīng)形成“大分散、小集中”的整體布局，加強(qiáng)各類發(fā)展要素的空間聚集與聯(lián)系，消除貧困“孤島化”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)空間的均衡化發(fā)展。

結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣域資源環(huán)境承載力及未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ龋M(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域空間布局，引導(dǎo)西吉縣構(gòu)建“一主、一副、兩帶、五心、多點(diǎn)”的城鎮(zhèn)空間格局。“一主”即縣域中心城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心吉強(qiáng)鎮(zhèn)，提升核心服務(wù)和輻射功能，發(fā)揮以城帶鎮(zhèn)、以城帶鄉(xiāng)作用；“一副”即縣域副中心將臺(tái)堡鎮(zhèn)，強(qiáng)化其輻射帶動(dòng)能力；“兩帶”指葫蘆河沿線和固會(huì)高速沿線形成的城鎮(zhèn)發(fā)展帶；“五心”指興隆鎮(zhèn)、平峰鎮(zhèn)、新營(yíng)鄉(xiāng)、震湖鄉(xiāng)、偏城鄉(xiāng)5個(gè)重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)，完善興隆鎮(zhèn)服務(wù)職能，提檔升級(jí)新營(yíng)鄉(xiāng)、偏城鄉(xiāng)、震湖鄉(xiāng)、平峰鎮(zhèn)的服務(wù)設(shè)施及相關(guān)配套功能，打造多個(gè)縣域增長(zhǎng)極；“多點(diǎn)”指火石寨、紅耀、田坪等12個(gè)一般鎮(zhèn)。推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)由規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式、集約式、綠色化發(fā)展，走具有本土特色的城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展之路[3]。

4.4 經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)由一產(chǎn)主導(dǎo)向一、二、三產(chǎn)綠色并重聯(lián)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型

以綠色、低碳為導(dǎo)向，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)由粗放、低效向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)新型化、生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模化轉(zhuǎn)型發(fā)展。依托葫蘆河產(chǎn)業(yè)帶帶動(dòng)作用，重點(diǎn)發(fā)展馬鈴薯、肉牛、林草、文化旅游等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展；緊抓馬鈴薯種植與加工、肉牛養(yǎng)殖等核心產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈延伸并構(gòu)建現(xiàn)代工業(yè)體系；結(jié)合將臺(tái)堡、火石寨、龍王壩等文化與生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，聯(lián)動(dòng)旅游發(fā)展，形成以農(nóng)業(yè)為核心的三產(chǎn)融合，構(gòu)建多元產(chǎn)業(yè)格局，實(shí)現(xiàn)文化旅游、特色農(nóng)牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮縣域比較優(yōu)勢(shì)，做優(yōu)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、提升加工能力、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，加快推進(jìn)肉牛、馬鈴薯、冷涼瓜菜、休閑農(nóng)業(yè)觀光等基地建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平[4]。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以龍頭企業(yè)為依托，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、綠色產(chǎn)品研發(fā)等產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“工廠+扶貧車間+基地”模式，配套完善產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌、從產(chǎn)品到名品、從種養(yǎng)到養(yǎng)生鏈?zhǔn)桨l(fā)展。以工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，增強(qiáng)園區(qū)產(chǎn)業(yè)配套和綜合承載能力，大力發(fā)展資源型、配套型和互補(bǔ)型產(chǎn)業(yè)。借助閩寧合作平臺(tái)，積極承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造寧南山區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)發(fā)展增長(zhǎng)極。

4.5 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施從城鄉(xiāng)二元發(fā)展轉(zhuǎn)向均等化發(fā)展

公共服務(wù)設(shè)施投入應(yīng)考慮到人群的使用結(jié)構(gòu)并進(jìn)行合理的規(guī)劃布局，同時(shí)增強(qiáng)相對(duì)密集地區(qū)的可達(dá)性以提升設(shè)施的適應(yīng)性與使用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的均等化，構(gòu)建縣城日常生活圈，完善圈內(nèi)教育、醫(yī)療、公交、住房等公共服務(wù)的一體化，通過服務(wù)共享實(shí)現(xiàn)均衡配置，全面提升人們幸福感和滿意度。公用基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)在于提高綜合服務(wù)功能，圍繞現(xiàn)代水網(wǎng)、綜合交通、能源保障等領(lǐng)域提升改造，新建重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，為西吉縣建設(shè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

提升公共服務(wù)供給能力，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”、居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)等，提升縣級(jí)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)能力。加強(qiáng)現(xiàn)代水網(wǎng)、能源保障、綜合交通、信息網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)，爭(zhēng)取啟動(dòng)引洮（河）濟(jì)西（吉）工程，實(shí)施固海擴(kuò)灌揚(yáng)水更新改造工程及應(yīng)急供水工程，全面破解區(qū)域水資源短缺問題；爭(zhēng)取實(shí)施西吉至海原高速公路，提高與周邊縣（區(qū)）互聯(lián)互通能力，暢通內(nèi)部循環(huán)，加強(qiáng)干線公路與城市道路有效銜接。

4.6 政策供給由“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“公平正義”

4.6.1 注重公平關(guān)注適宜性、注重城鎮(zhèn)建設(shè)的配合

應(yīng)結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況，制定用地、資金保障等相關(guān)政策，提高地區(qū)適應(yīng)性與彈性。城鎮(zhèn)建設(shè)一方面遵循效率優(yōu)先，將資源傾斜更具規(guī)模經(jīng)濟(jì)及優(yōu)勢(shì)的地方；另一方面應(yīng)注重公平正義，考慮到人口的分布、流動(dòng)及地區(qū)實(shí)際，向沒有享受到優(yōu)惠政策、確有困難的地區(qū)進(jìn)行適度轉(zhuǎn)移。

4.6.2 用地保障－完善土地利用機(jī)制

強(qiáng)化用地總量控制與結(jié)構(gòu)性調(diào)整，鼓勵(lì)存量土地開發(fā)與利用，實(shí)施城鎮(zhèn)土地集約利用激勵(lì)機(jī)制。強(qiáng)化土地用途管制，深入開展土地綜合整治。

4.6.3 資金保障—建立保障基金，出臺(tái)優(yōu)惠政策

協(xié)調(diào)運(yùn)作財(cái)政資金與金融、社會(huì)資本，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場(chǎng)融資功能，建立多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資新機(jī)制。利用好各種專項(xiàng)基金，積極爭(zhēng)取國(guó)家政策性銀行扶持，吸引民間資本參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道。

5 結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化發(fā)展是新時(shí)代推動(dòng)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、完善城鎮(zhèn)化空間布局，依托生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，不斷完善政策供給，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有效利用資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)綠色生產(chǎn)與生活方式，建立高效、健康、適應(yīng)性的城鄉(xiāng)空間。城鎮(zhèn)化發(fā)展涵蓋內(nèi)容較多，是涉及眾多要素和領(lǐng)域的復(fù)雜工程，在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，需要結(jié)合縣市發(fā)展實(shí)際和特質(zhì)，分析研究，最終提出適應(yīng)性的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展策略與方法。