PPP模式高速公路建設項目質量管理要點及對策研究

張學濤

（甘肅省公路交通建設集團有限公司，蘭州 730000）

1 引言

高速公路是現代交通標志性工程，高速公路最早用于戰爭需求，近20年以來，我國高速公路得到快速發展，隨著相關配套設施日漸完善，國內交通狀況也出現質的飛躍[1]。據相關研究數據顯示，截至2021年年底，我國現有高速公路總里程長達1.6×105km[2]。高速公路不僅縮短了各城市間的交通距離，也促進了各地資源的合理配置，對我國經濟發展有重要的推動作用[3]。近年來，高速公路的發展速度越來越快，建設項目的資金需求也在不斷提升，既往貸款修路的傳統集資方法已無法適應當下的發展需求，由此相關部門提出政府和社會資本合作（PPP）的全新融資模式，對促進高速公路發展起到了重要作用[4]。但在PPP模式下，高速公路建設項目存在一些質量管理問題。基于此，本文對PPP模式下高速公路建設項目質量管理要點及對策進行深入探討。

2 PPP模式簡介

2.1 PPP模式的基本含義及內涵

PPP即Public-Private Partnership，為目前公共基礎設施項目中一種重要的運作模式，政府與社會資本合作后，一定程度上可優化雙方合作的成果，由企業深入項目的前期調研、立項等階段后，再由政府對項目中后期進行管理及運營。不同于既往由企業單獨完成建設-經營-轉讓（BOT）的模式，PPP模式下雙方均是全程參與，合作周期更長，相互之間信息更加對稱。有研究指出，在此模式下，政府的財政支出更少，企業的投資風險更小[5]。自2013年以來，我國密切出臺一系列PPP模式相關的政策文件，很大程度上推動了PPP模式在我國公共基礎設施項目建設中的發展，但由于意識形態及實踐需求不同，對PPP模式內涵的理解存在較大差異。有學者指出，基于我國國情，PPP模式的基本內涵主要體現在以下幾個方面：

1）融資方面。由社會企業參與融資后，對減輕當地政府的財政負擔有積極意義。

2）產權方面。在此模式下，社會企業作為共同融資人，與政府一同享有項目的經營權及收益權，這對激勵企業的建設效率、避免冗員現象發生均有重要作用。

3）風險分擔方面。共同承擔項目風險為PPP模式與傳統運作模式之間最為典型的區別，公私部門可根據自身的風險承擔能力合理劃分風險分擔范圍，基于共擔風險、共享利益原則，可有效促進公共部分與社會企業間切實做好項目的設計、建設、運營、維護等一系列工作，以此才可更好地適應人民及社會的公共需求[6]。

2.2 PPP模式的優勢及不足

2.2.1 PPP模式的優點

1）PPP模式下的項目雙方是一種風險共擔、利益共享的伙伴關系，有學者指出，相較于傳統的項目運作模式來說，在PPP模式下進行公共設施項目建設的整體成本明顯低于企業單獨運作的成本，基于PPP模式完成項目建設可顯著提高項目的經濟效益，真正意義上實現物有所值[7]。

2）PPP模式在提高項目經濟效益的同時，還可降低時間成本，據艾倫咨詢公司研究報告顯示，在傳統的項目運作模式下，完成進度較計劃延遲約24%，而在PPP模式下，項目進度比計劃提前約3.4%，是否提高項目的整體工作效率是檢驗PPP模式是否實用的關鍵指標[8]。

3）PPP模式可在一定程度上緩解政府部門及社會企業雙方的資金壓力，對提升相關部分的財政預算也有一定的促進作用。因此，PPP模式也可在一定程度上提高相關部門對基礎設施項目的投資比例。

4）PPP模式除共同承擔建設責任外，還會共同負責項目建成后的運營、維護等，且項目建設運作中的相應風險也是由項目雙方共同承擔，在此模式下，雙方會嚴格要求自身，以實現項目的順利建成及使用，這無疑也可顯著提升相關項目的整體品質。

5）PPP模式還可幫助項目雙方共同實現長遠規劃，對幫助政府部門樹立良好形象、幫助企業得到穩定可持續發展均有重要的現實意義。

2.2.2 PPP模式的不足

1）目前，PPP模式被廣泛用于各種重大基礎設施及公用建設項目，對投標成本、交易費用均有較高的要求。以高速公路建設項目為例，此項目建設周期長，短則數幾年，長則幾十年，項目雙方一旦達成合作面臨的則是長期合同。在這樣的特許經營制度下，多數規模較小的建筑機構對PPP項目望而卻步，政府部門對于建設企業的選擇面會相對減少，PPP項目也無法在項目的招投標中保證良好的市場競爭。

2）PPP項目的合同周期長，為切實保證項目的穩定運行，在擬定合同時相關部門相對會更加嚴格，且無論是政府部門還是建筑機構，都無法對未來環境變化做出全面考慮，所制定的合同也僅僅針對當下市場環境，后期執行過程中靈活性較差。

3 PPP模式下高速公路建設項目的管理

3.1 PPP模式下高速公路建設項目的特征分析

目前，PPP模式基本用于各類公共服務和基礎設施建設，高速公路作為推動各城市經濟往來及發展的重要樞紐，建設周期更長，投資規模更大，這是高速公路項目最為典型的特征之一；高速公路是專門針對汽車交通運輸的通道，專用性較強，除燃油、燃氣、電力供應各類汽車外，高速公路不允許駛入其他類型交通工具，且高速公路一旦建成則不可移動，專用性強，后期無法轉入其他行業，可能面臨投資回報達不到期望值風險較大；高速公路PPP項目由政府和企業共同承建，產生外部效益較為明顯。高速公路前期投資較大，后期投資收益回報周期較長，涉及多個方面，為保證公路后期順利投入使用，并降低運作風險，需對項目建設質量進行嚴格把關。

3.2 PPP模式下高速公路建設項目的質量管理問題

1）項目雙方關注收益，弱化質量管理。高速公路項目運作受PPP模式影響，在對此項目進行質量管理時會存在一定的困難。上文曾提到，高速公路PPP項目建設周期長、投資回報收益周期也較長，項目雙方不是單獨進行投資或施工，而是共同面對整個建設流程，因此，雙方為切實保障自身利益，在項目運作期間，難免會過多地關注項目整體效益，而忽略施工質量，項目雙方對質量把控意識減弱，為高速公路PPP項目質量管理的主要問題之一。

2）項目雙方責任義務劃分不當。高速公路PPP項目下，雙方責任及義務都是一致的，無論是承擔主要監管義務的政府部分，還是承擔主要建設義務的建筑企業，都會共同參與整個公路項目投資、設計、立項、施工、運營、維護、投資回報等一系列流程，相比前期建筑施工階段，后期項目建成后運營、維護周期更長，但現階段我國制定高速公路項目考核標準更多傾向于項目建成質量，在項目投入使用后，項目雙方對于公路實際使用情況及基礎維護并未予以足夠重視，這也是影響高速公路PPP項目質量管理工作的重要因素之一[9]。

3）承包商資質不足。目前，我國高速公路發展越來越快，越來越多的地區提出修建高速公路的需求。對于部分地形較為復雜、地理位置相對偏遠區域，修建高速公路是一項艱巨的任務，若在此類高速公路PPP項目下，由項目總承包商單獨承擔所有施工費用可能會給相應企業帶來資金壓力，部分承包商為保證施工進度，可能會將部分路段分包給其他小規模或資質較差的建筑單位施工，對于這些分包的承包商而言，自身規模較小，可能也不具備管理類似高速公路PPP項目的基本能力，這無疑會給項目整體質量帶來極大的安全隱患。

4 PPP模式高速公路項目的質量管理對策

對于高速公路PPP項目，在質量管理中也存在著較多問題[10]，為進一步實現國家高速公路穩定施工及發展，經查閱大量文獻，結合PPP模式高速公路項目從業經驗，本文認為要做好PPP模式下高速公路建設項目質量管理應從以下方面入手：

1）明確項目雙方監管責任，建立、完善相應監管機制。現階段，我國將PPP模式用于高速公路建設項目時，始終秉持著責任分攤原則。一般是建筑單位作為項目施工主體，在整個項目推進過程中，需對項目施工階段質量進行嚴格把關；而政府部門作為項目建成后的運營主體，需對項目投入使用后的社會效益、項目維護進行有效管理。目前，二者責任、義務看似相互聯系，實則相互分離，由對應階段的對應主體負責相應項目質量管理工作，無法實現對項目雙方的制約和監督。如何將二者有機結合，實現共同管理，是現階段完善監督機制關鍵所在。因此，無論是政府部門還是建筑單位，都需細化自身管理責任，并建立相互監督有效機制，才可在獨善自身情況下，對互相之間起到一定制衡作用，以此進入一種良性循環。

2）建立獎懲機制，保持項目雙方良性競爭。上文曾提到，高速公路PPP項目前期投入資金大、投資回報周期較長，因此，在市場上具有一定壟斷性。多數資質略差、規模較小建筑單位大多不敢對此項目進行競標，不利于市場合理競爭，且部分建筑單位為承包相關PPP項目，還會采用一些不正當手段參與競標。為切實保證項目施工及后期運作質量，項目雙方可通過建立相應的獎懲機制來實現項目良性競爭，形成一種爭相向上的建設氛圍。

3）設立相應行業紅線，以高標準要求項目承包商資質。盡管高速公路PPP項目建設周期較長，但一旦建成并投入使用后，后期投資回報可始終保持穩定且逐步上升趨勢，后期巨大的利潤空間可能會導致部分承包商衍生一些不當認知，為提高自身市場競爭力，部分自身資質、管理能力不足的單位可能通過造假方式獲取承包資格，為避免此類現象發生，保證項目施工質量，相關部門應當設立行業紅線，確立統一承包資質標準，除對承建單位企業資質進行嚴格審查外，還應對企業內部工作人員的施工資質進行嚴格把關，發現問題及時調整，同時需對出錯人員責任進行追溯，堅守住所制定行業紅線，切實保證項目建設質量。

5 結語

PPP項目無疑為高速公路的發展帶來了難得機遇，但潛在利潤空間也導致市場上部分施工單位惡性競標，受模式變化影響，PPP項目雙方權利及義務均發生一定改變，復雜合作關系可能會對項目最終建成質量造成一定影響。本文通過調查分析后認為，此類項目目前缺乏有效合理的監督機制和獎懲機制，后期公路投資回報導致市場上出現一些不良競爭行為，這也是目前高速公路PPP項目質量管理主要問題，為切實保證此類項目的最終質量，需明確項目雙方監管責任，建立、完善相應監管機制，建立獎懲機制，保持項目雙方良性競爭，同時還需設立相應行業紅線，以高標準要求項目承包商資質。