中國糧食安全戰略的理論邏輯、歷史邏輯與實踐邏輯

韓楊

糧食是人類賴以生存的物質基礎，是民生之本。在中國共產黨成立一百周年、全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之際，中國開啟了邁向全面建設社會主義現代化強國第二個百年奮斗目標的新征程。一百多年來，在中國共產黨的全面領導下，中國在保障國家糧食安全上進行實踐探索，取得了重大歷史性成就。立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，在邁向2035年基本實現社會主義現代化新征程中，亟須加快農業農村同步基本實現社會主義現代化，促進農民與全體人民同步共同富裕取得更為明顯的實質性進展；亟須踐行好總體國家安全觀，構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系，貫徹好落實好國家糧食安全戰略，確保在糧食產業高質量發展中維護好保護好糧農利益、實現好保障好國家糧食安全，始終把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，把握全局主動、戰略主動、時代主動，走好中國特色糧食安全之路。

一、新時代中國糧食安全戰略的基本內涵

古往今來，糧食安全都是治國安邦的首要之務。從辯證唯物主義和歷史唯物主義視角來看，糧食安全的概念是相對的、動態的、發展變化的，在不同時代，對保障國家糧食安全有不同的認識、理解和要求。

中國自古以農業立國，有“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”的思想觀念。縱觀歷朝歷代，農業興旺、農民安定、糧食充足，則國家統一、社會穩定、安居樂業；農業凋敝、農民不穩、糧食不足，則國家分裂、社會動蕩、民不聊生。新中國成立以來，黨和國家始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的頭等大事。毛澤東同志在為《湘江評論》撰寫創刊宣言時指出，“世界什么問題最大？吃飯問題最大。”鄧小平同志也曾指出，“不管天下發生什么事，只要人民吃飽肚子，一切就好辦了。”1994年，美國經濟學家萊斯特·布朗提出“誰來養活中國”的問題，認為“隨著中國人口的繼續增加以及中國人民飲食結構的轉變，中國必將出現糧食短缺，進而造成世界性的糧食危機”，其觀點在國際上引發了中國糧食安全的世界威脅論。1996年，國務院新聞辦公室發布了《中國的糧食問題》白皮書，提出“立足國內資源，實現糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針”，正面回應了國際質疑。2000年，黨的十五屆五中全會明確提出“特別是要鞏固和加強農業的基礎地位，確保國家糧食安全”。進入21世紀以來，中國糧食供求呈現新變化，2004—2012年，中國糧食產量實現了“九連增”，打破了以往糧食的周期性波動規律，用中國實踐兌現了向世界的承諾。中國在2001年加入世界貿易組織（WTO）后，2004年首次出現糧食國際貿易逆差，農產品由凈出口轉變為凈進口格局，到2012年以大豆為代表的糧食品種進口量逐年增長。基于此，2013年底，習近平總書記在中央經濟工作會議上明確提出，“綜合考慮國內資源環境、糧食供求格局、國際市場貿易條件，必須實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。要依靠自己保口糧，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上。對國內資源生產滿足不了或為土地等資源休養生息不得不進口的短缺糧食品種，要掌握進口的穩定性和主動權，把握適當比例，積極利用國外資源”。2021年黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中，明確將“確保把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”作為新時代黨和國家事業取得的歷史性成就，隨后在2021年底召開的中央經濟工作會議、中央農村工作會議中再次予以強調。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，立足于國情、世情、農情、糧情，與時俱進提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，構建新發展格局，推動糧食與農業高質量發展，確立了新時代“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，并進一步明確了保障國家糧食安全“黨政同責”的政治責任。這一系列重大判斷、重要論述，引領推動了中國在保障國家糧食安全方面的理論創新、制度創新和實踐創新，為立足新發展階段準確把握國家糧食安全的基本內涵、貫徹落實保障國家糧食安全戰略提供了重要依據。

從新時代中國糧食安全戰略的基本內涵來看，“以我為主、立足國內”是戰略立足點，回答了“依靠誰來養活中國”的問題，明確了依靠中國人自己的力量保障中國的糧食安全；“適度進口”是戰略平衡點，回答了“在保障糧食安全中中國與世界是怎樣的關系”問題，明確了中國自身發揮主要作用和世界發揮次要作用；“確保產能”和“科技支撐”是戰略著力點，回答了“依靠什么、怎么來解決糧食安全”的問題，明確了依靠耕地等產能夯實保障基礎和依靠科技創新驅動保障能力提升；“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”是戰略底線，回答了“保障的底線目標是什么”的問題，明確了保障糧食安全的優先序和基本點；“黨政同責”是戰略責任，回答了“誰領導、誰負責、誰保障”的問題，明確了黨和國家把保障糧食安全作為首要工作任務，扛起糧食安全的政治責任。

糧食安全事關經濟發展、社會穩定、政治安全，是實現國家安全的重要基礎。從踐行和維護總體國家安全觀的角度，需全面統籌協調保障國家糧食安全的五對邏輯關系。一是統籌協調好發展與安全的關系。糧食多了是經濟問題，糧食少了是政治問題，既要保障糧食總體安全，又要促進高質量發展；既要抓好糧食生產，又要增強儲備和加工能力，延長糧食產業鏈條，發揮整體效應。二是統籌協調好內部與外部的關系。既要立足國內，又要防范化解國際環境、國際貿易規則等外部環境變化對國內糧食安全帶來的風險。三是統籌協調好當前和長遠的關系。既要立足當前處理好糧食供給側結構性矛盾，又要著眼長遠把握好中長期糧食需求側變化，增強供需的適配性。四是統籌協調好傳統安全與非傳統安全的關系。既要考慮到傳統糧食生產、流通、供應面臨的安全問題，又要兼顧非傳統安全，如生物安全、出口貿易禁令、糧食能源安全等非傳統風險。五是統籌協調好自身安全與共同安全的關系。既要解決好國內自身糧食安全問題，又要共同維護世界糧食安全。總體上，要貫徹落實好國家糧食安全戰略，統籌協調好各項舉措，增強保障國家糧食安全的總體效應，牢牢掌握國家糧食安全的主動權。

二、中國糧食安全極端重要的理論邏輯

糧食問題事關國計民生，事關黨的宗旨、社會主要矛盾、發展的目標任務和社會主義的本質要求，因而極端重要。保障糧食安全是一個永恒的課題，任何時候都不能放松。

（一）保障糧食安全是踐行以人民為中心思想的直接體現

糧食問題是最大的、最基本的民生問題，解決好糧食問題是我們黨以人民為中心思想的最根本、最直接體現。人民性是馬克思主義最鮮明的品格。《共產黨宣言》指出，無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。人民立場是馬克思主義政黨的根本政治立場。中國共產黨最鮮明的特征是站穩人民立場，“中國共產黨根基在人民、血脈在人民”，“人民是我們黨執政的最大底氣”。中國擁有14億多人口，是世界上人口最多的發展中國家，這是中國最大的國情；解決好全體人民吃飯問題，滿足人民最基本生存與發展的需求，是我們黨要解決的全體人民關心的最根本問題。保障國家糧食安全是我們黨踐行以人民為中心思想的直接體現。

（二）保障糧食安全是解決社會主要矛盾的基本要求

糧食問題是社會主要矛盾的最直接體現，是生產關系與生產力是否適配、是否能滿足人的需求的直接體現。當前中國社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著城鄉居民收入、生活水平的不斷提高，人民膳食消費結構將更加多元化，人民對糧食的需求已經從“吃得飽”，轉變為既要“吃得飽”，更要“吃得好”，還要“吃得放心”；從關注數量，逐漸轉變為關注數量、質量、營養、健康等。“現在講糧食安全，實際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源。”中國經濟發展最大的不平衡不充分在農業農村。立足新發展階段，中國糧食產需仍將處于緊平衡態勢，要以需求為牽引推進糧食產業供給側結構性調整，使生產力更適應生產關系，推動城鄉更均衡、更協調、更高質量發展。

（三）保障糧食安全是推動農業農村現代化的首要任務

糧食問題是發展農業農村要解決的首要問題，“抓農業農村工作，首先要抓好糧食生產”。這關系到國家制定的2035年遠景目標的實現。加快農業農村現代化，是全黨高度重視的一個關系大局的重大問題。新發展階段的奮斗目標是全面建成社會主義現代化強國，這個“全面”既包括城市現代化，又包括鄉村現代化；既包括農業現代化，又包括農村現代化。農業農村是中國到2035年基本實現社會主義現代化的相對短板，在推進農業現代化方面，要抓好產業、生產、經營三個體系的現代化。糧食是農業產業中最重要的產業，糧食產業實現自給自足并具有國際競爭力，是中國從農業大國向農業強國轉變的重要標志。只有實現農業現代化，推動糧食增產增收，延長糧食產業鏈價值鏈，提高糧農收入，確保農民種糧積極性，才能持續保障國家糧食安全。

（四）保障糧食安全、促進糧農收入增長是實現共同富裕的本質要求

糧食問題是關系誰來種糧、如何維護種糧主體經濟利益確保其種糧積極性的現實問題，因而要解決好農民尤其是糧農收入增長的基本問題，使其一同實現共同富裕是社會主義的本質要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務的根本宗旨的重要體現，也是黨和國家的重大責任。新發展階段對實現共同富裕的階段目標有明確要求，到“十四五”末，全體人民共同富裕邁出堅實步伐，居民收入和實際消費水平差距逐步縮小；到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。而“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農民農村”。2020年，全國有2844個縣、38741個鄉鎮，50.9萬個鄉村（村委會）；鄉村常住人口5.1億人。此外，還有進城務工農民2.86億人。農村居民年人均可支配收入僅為17131元，全國居民人均收入為32189元，當前相當數量的農民尤其是糧農收入水平距離“中等收入群體”收入尚有差距。促進農業農村經濟繁榮、穩定提高糧農收入，確保糧農在實現共同富裕道路上不掉隊，是保障國家糧食安全的應有之義。

三、中國糧食政策的百年回顧與歷史性成就

中國共產黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，始終把解決全體人民的糧食安全問題作為全黨的重要使命。一百多年來，黨領導人民在不同時期對保障糧食安全進行實踐探索，取得了歷史性成就，走出了一條具有中國特色的糧食安全之路。

（一）新民主主義革命時期（1921—1949年）：開展土地革命，動員廣大農民，為革命戰爭提供財糧保障

中國共產黨成立后，根據不同階段的形勢與任務探索調整土地政策，極大動員了廣大農民參與革命和民主政治的積極性。土地革命時期，中國共產黨分別在1928年、1929年和1931年制定了《井岡山土地法》《興國土地法》《中華蘇維埃共和國土地法令》等，沒收封建地主、豪紳等大私有主的土地分配給農民，形成了“依靠貧農，聯合中農，限制富農，消滅地主階級”的土地革命路線，并在革命根據地組織農民興修水利，改良土壤，推廣技術，培育良種，開展耕牛、農具、種子、勞力等互助合作，這極大動員了廣大農民參與革命的熱情，農民成為革命的擁護者，為鞏固和擴大根據地以及為革命戰爭的糧食供應作出了重要貢獻。1936年，毛澤東同志在會見美國作家斯諾時指出，“誰贏得了農民，誰就會贏得中國”，“誰解決土地問題，誰就會贏得農民”。抗日戰爭時期，中國共產黨采取減租減息、增開荒地、推廣植棉、調劑勞動力、增加農貸、提高農業技術、實行農業累進稅等政策，開展農業大規模生產運動，提高糧食自給能力。解放戰爭時期，為適應新的形勢變化，中國共產黨1947年制定了《中國土地法大綱》，廢除地主土地所有權，按鄉村全部人口，統籌土地數量和質量平均分配給村民個人，并開展合作互助，既極大動員了廣大農民參與革命的熱情，使大部分農民成為中國革命隊伍的主力軍；又極大促進了生產力，調動了農民參與農業生產的積極性，很大程度上解決了軍民吃飯、穿衣問題，為解放戰爭的勝利奠定了最深厚的群眾基礎。這一時期，實現“耕者有其田”政策，雖激發了農業生產力，但農業發展基礎仍較為薄弱、發展水平低下，加之戰爭破壞與自然災害頻發，到1949年，總人口為5.38億人，糧食總產量僅為1.13億噸，糧食單產僅為1035千克/公頃，人均糧食占有量僅為210千克，農民年人均純收入僅為44元，距解決溫飽問題尚有較大差距。

（二）社會主義革命和建設時期（1949—1978年）：改造農業生產關系，改進農業基礎設施，改善糧食生產發展的基礎條件

新中國成立后，堅持以農業為基礎，把農業放在發展國民經濟的首位，把發展糧食生產作為農村經濟工作的重點，千方百計爭取糧食總量穩定增長。在農業生產關系方面，為加快恢復農業經濟發展，自1952年起，逐步改革土地所有制關系，領導廣大農民開展互助合作，從以換工幫忙為主的互助組，調整為以土地入股分紅、重要生產資料私有為主的初級社，改革為生產資料集體所有、統一經營的高級社，到1956年底基本完成農業、手工業、資本主義工商業三大改造，引導農民走互助合作道路，到1958年，開始由高級農業合作社向人民公社邁進。在農業生產力方面，采取大規模興修水利設施、實行農業機械化、改進使用肥料、推廣優良品種、改良土壤、擴大復種面積、種植高產作物、消滅蟲害病害等措施；積累了“農業八字憲法”（即土、肥、水、種、密、保、管、工）精耕細作的種植經驗。在糧食流通方面，1953年，為解決城鄉糧食供應緊缺問題，實行了統購統銷制度，農村作為供給端，按照土地面積和質量等級上交公糧，城市作為需求端，居民按照工作性質和年齡憑票購買糧食，逐漸建立起“以農補工”的國民經濟發展模式，農村的財糧積累為建立完整的國民經濟體系和工業體系提供了基礎支撐。這一時期，人口快速增長，受限于政治經濟等多重因素影響，農民生產積極性受到一定制約，糧食產量呈波動式增長。到1978年，總人口為9.63億人，糧食總產量達到3.05億噸，糧食年均遞增3.5%，是1949年糧食產量的2.7倍，糧食單產達2532.7千克/公頃，人均糧食占有量提高到318千克，農民年人均純收入達133.6元。總體來看，這一階段人民溫飽問題雖未得到很好解決，但在改善農業基礎設施、提高農業物質裝備水平、加快農業科技進步等方面取得了較為明顯的成效，為糧食生產的持續發展奠定了基礎。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期（1978—2012年）：改革農業生產關系，解放和發展生產力，實現了由溫飽不足到基本解決溫飽問題的轉變，并向建設全面小康社會邁出堅實步伐

黨的十一屆三中全會明確了改革走向，糧食生產得益于農業農村實施的一系列改革措施，取得了重大進步。在農業生產關系方面，改革開放從農村實行家庭聯產承包責任制率先突破，1982—1986年中央連續5年出臺“一號文件”，對家庭聯產承包責任制進行細化和完善，逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，接續開展了承包周期為15年和30年的兩輪土地承包期，隨著土地關系的穩定，加之較大幅度提高糧食收購價格，農業生產關系適時調整，農民的生產積極性得到極大調動，使過去在農業基礎設施、科技、投入等方面積累的能量得以集中釋放，促進了農業生產能力提高。在農業生產力方面，國家對耕地日益重視，在1987年實施第一部《土地管理法》后，開啟了較為系統的耕地保護和質量建設歷程，并逐步提出守住18億畝耕地紅線，對耕地保有量和基本農田保護提出嚴格要求。在糧食流通和市場化方面，逐漸取消農產品統購統銷制度，由計劃經濟向市場經濟轉變。在統購上，1983年逐步縮小農產品統購范圍，1993年取消了憑票購買糧食等主要農產品的統購制度；在統銷上，1984年開放了水產品和水果市場與價格，2005年全面放開糧食購銷、價格和市場，基本建立了農產品市場體系；期間，在2001年加入世界貿易組織后積極融入國際農產品市場。在糧農支持方面，2004—2012年，連續9年出臺中央“一號文件”，對“三農”工作作出總體部署；采取了“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，實施了一系列支農惠農政策，并于2006年取消了延續兩千多年的農業稅，不斷提高財政金融支農水平。這一時期，農業生產關系、生產結構得以調整，發展多種經營，食物多樣化發展較快，人民的生活質量明顯提高。到2012年，中國總人口為13.59億人，糧食達到6.12億噸，糧食單產為5353.12千克/公頃，糧食人均占有量達到452千克，農民年人均可支配收入為7917元。糧食和重要農產品供給實現了由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變，對保障糧食安全和社會穩定發揮了重大作用，實現了溫飽不足到基本解決溫飽問題的轉變，并向建設全面小康社會邁出了堅實步伐。

（四）中國特色社會主義新時代（2012年至今）：糧食穩供給、糧農收入穩增長、糧食價格穩運行，以及糧食數量、質量、安全與營養健康的全方位保障，為全面建成小康社會奠定基礎

黨的十八大以來，連續出臺中央“一號文件”，部署“三農”重點工作。在農業生產關系方面，2013年黨中央提出在鞏固完善農村基本經營制度的基礎上，推進農村土地“三權分置”，堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實現了農民集體、承包農戶、新型農業經營主體對土地權利的共享，創新回答了“誰來種地、如何種地”等問題，為促進農村資源要素合理配置、引導土地經營權流轉、發展多種形式適度規模經營奠定了制度基礎，并明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證；2017年黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年，既要確保土地集體所有、家庭承包經營的農村基本經營制度的長期穩定，又要使農村基本經營制度更加充滿活力，促進土地經營權流轉、農業經營方式的多樣化。在農業生產力方面，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，實行最嚴格的耕地保護制度，嚴守永久基本農田保有量，強化高標準農田建設和黑土地保護工程，推進農業科技進步，推動種業科技自立自強、種源自主可控，主要農作物良種基本實現全覆蓋；用現代化手段裝備農業，因地制宜推動農作物耕種收全程機械化發展；優化農業布局和產品結構，提高農業整體效益；適時調整農業生產結構和生產關系，培育新型農業經營主體，穩步推進土地適度規模經營；推動化肥減量增效，促進農業綠色低碳發展。在糧食支持和流通、市場化方面，加大支農強農政策力度，完善農業支持保護體系；建設現代流通體系，加強儲備應急管理；擴大農業開放從要素開放向制度型開放轉變，更加充分利用“兩個市場、兩種資源”，優化進出口結構，深化農業國際合作。糧食綜合生產能力穩步提升，糧食供給呈現穩產、穩收、穩價的良好局面。

中國用僅占世界7%的耕地、6%的淡水資源，解決了占世界18%的人口的吃飯問題，為世界糧食安全作出了重要貢獻。到2021年，中國總人口為14.12億人，耕地面積19.18億畝，農業科技進步貢獻率超過60%，農作物耕種收綜合機械化率超過71%，糧食總產量連續7年超過6.5億噸，達到6.83億噸；人均耕地僅為世界的1/3左右，糧食單產達到5805千克/公頃，而糧食人均占有量達到484千克，連續多年高于世界平均水平；口糧儲備長期保持在70%以上，遠遠高于聯合國糧農組織界定的糧食安全儲備率17%～18%的水平。與新中國成立之初相比，中國人口增長了2.62倍，而糧食產量、糧食單產和糧食人均占有量分別增長高達6.04倍、5.61倍和2.3倍；到2020年，農村居民人均可支配收入和消費支出分別達到17131元和13713元，剔除價格因素影響，分別增長了40多倍和30多倍，且農村居民人均可支配收入和消費水平增速分別連續11年和10年高于城鎮居民；農村居民恩格爾系數下降到32.7%，農村居民和全國人民共同實現了生活水平穩步提高。中國實現了糧食安全從基本解決溫飽問題到數量、質量、營養的全方位保障轉變，取得了歷史性成就。

中國的糧食安全從距溫飽較大差距到溫飽不足，再到基本解決溫飽問題，再轉變為數量、質量、營養的全方位保障，取得了歷史性成就。其原因在于，黨和政府立足于中國國情、世情、農情和糧情，處理好國家、農民和土地關系，尊重億萬農民主體的首創精神和自主選擇，把握好耕地的長期穩定性和發展靈活性的平衡，穩定農村土地承包關系，放活土地經營權，促進耕地可持續利用、可持續發展，使農業生產關系更適應農業生產力發展，實現了土地資源在更大范圍內優化配置；處理好農業改革開放與安全發展關系，堅持市場化改革方向，推進“有為政府”和“有效市場”相結合，對內提高農業支持水平，提高糧食綜合生產能力，暢通糧食流通體系，完善糧食儲備體系，建立高層次的糧食安全保障體系，對外用好國際市場、國際資源，既滿足了國內日益增長的農產品需求，在一定程度上利用了國際耕地資源，減輕了國內土地資源壓力，為未來完善耕地制度留有空間和余地，又利用國內農產品大市場促進多邊、雙邊經貿平衡，以國內穩產保供的穩定性應對國際供應的不確定性，實現糧食等重要農產品供給國內國際市場較高水平的動態平衡。中國人將飯碗牢牢端在自己手中，中國糧不僅成為興國安邦的“壓艙石”，而且助力中國打贏了人類歷史上規模空前、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，歷史性解決了農村絕對貧困問題，讓億萬農村居民同步實現全面小康。同時，中國積極落實聯合國2030可持續發展議程，與全球140多個國家建立長期穩定的農業合作關系，與60多個國家建立穩定的農業合作機制，深度開展“南南合作”，為共同維護世界糧食安全、解決世界難題貢獻了中國智慧、中國方案、中國力量。

四、新發展階段保障國家糧食安全面臨的形勢與挑戰

進入新發展階段，短期內在實現更高水平的糧食供需平衡上，呈現結構分化趨勢；中長期在邁向2035年基本實現社會主義現代化新征程中，農業農村尤其是糧食主產區成為短板弱項。在全體人民共同富裕取得實質性進展的目標上，農民尤其是糧農成為短板弱項。總體來看，中國內部發展面臨保產能穩增長的難點壓力，外部供給面臨錯綜復雜的國際環境引致的不確定性和不穩定性。

（一）耕地與水時空分布不均，資源環境剛性約束強

中國人多地少水缺的現實國情，決定了糧食穩產增產受到資源環境的剛性約束。一是耕地仍將面臨較大的生產壓力，一些地區耕地“非農化”“非糧化”傾向較為嚴重。近年來城鎮化加速引致用地需求增加，加之農用地之間地類轉換，使耕地面積相較于10年前減少1.13億畝。2020年，耕地面積為19.179億畝，小農戶數量占到農業經營主體的98%以上，且戶均耕地面積僅有7.8畝，人均耕地僅有1.36畝，僅占世界平均水平的1/3左右。人多地少、耕地流轉率不高、規模化經營程度低，耕地生產壓力大，大國小農的人地緊張關系將長期存在；優質耕地比重不高，一至三等耕地僅占耕地總面積的31.24%；耕作層厚度不大，土壤有機質含量不高，稻谷、小麥、玉米的耕地基礎地力貢獻率僅為55%左右，整體上與發達國家還有較大差距，一些地區耕地存在一定程度的酸化、退化、污染等問題。二是水資源相對匱乏，分布時空不均。中國人均水資源僅為世界的1/4左右，農田灌溉水有效利用率不足0.6。秦嶺—淮河及以北地區水資源量占全國水資源總量的比重僅為18.28%，以此為分界線的北方糧食主產區糧食產量占全國的比重卻達到59.2%，水資源“南多北少”和糧食種植“北向遷移”并存，主要農作物種植區域用水需求和水資源供給不匹配。

（二）物質投入增產壓力大，科技創新水平有待提高

中國長期以來主要依靠物質投入促進糧食增產，科技創新支撐糧食增產能力不足。一是依托化肥、農藥、農膜、柴油等生產要素投入帶來的糧食增產持續減緩。在推進化肥、農藥減量、提質、增效的綠色農業發展中，依靠高投入推動糧食高產增產難度增加。二是當前高性能農機裝備供給不足，農業機械化發展總體上不能適應不同農作物、不同生產環節、不同區域的實際需求。三是育種科技創新水平有差距。當前糧食育種對糧食單產貢獻率僅為45%左右，稻谷、小麥育種的單產具有一定的國際比較優勢，而玉米、大豆通過育種研發提高單產水平還有較大空間。四是種業企業小散亂難以形成種業研發規模和競爭優勢。育種技術突破難度大和新技術產業化時效低，潛在產能轉化為糧食產量的不確定性增大。

（三）種糧農民收入較低，農民種糧積極性下降

受多種因素的影響，農民種糧積極性有所下降。一是農村適齡勞動力人口減少。伴隨城鎮化的持續推進，農村人口數量持續減少，一些地方的“農村空心化”“農民老齡化”問題較為突出，直接從事農業生產經營人數減少，中青年種糧人口數量下降，且生產效率普遍不高。二是農民種糧的積極性明顯下降。進城務工農民與農村居民收入、農民工資性收入與經營性收入、種植糧食作物與經濟作物的經濟收益都存在明顯的差距，抑制了農民種糧的積極性，使得農村農民成為推進共同富裕的短板弱項。2020年，全國城鎮居民人均可支配收入是農村居民的2.56倍；農村居民人均可支配收入最高的省份是最低省份的3.22倍；農村內部不同群體收入按五等分分組，高收入戶平均收入水平是低收入戶平均收入水平的8.23倍。此外，近年來由于土地、人工、農業生產資料等生產投入要素成本上漲，而糧價保持相對平穩，種糧經濟收益有所壓縮。

（四）財政支糧力度不足，保險金融作用有待強化

從財政金融支糧情況來看，目前中國財政金融要素投入不高、作用發揮不充分。一是財政支農水平與主要發達經濟體相比仍有差距。隨著中國經濟的快速發展，財政支農水平逐步提高，2016年對農業的財政支出占農業產值的近15%左右，但與主要發達國家相比仍有差距（美國為35%左右、日本為26%左右），且受到財政收支緊平衡和世界貿易組織規則的雙重約束。二是農村信貸、保險支農力度相對于涉農產業發展實際需求仍有不足。在信貸支農上，涉農戶、涉農林牧漁貸款余額比重低，農業“融資難、融資貴”等問題較為突出，亟待發揮政策性金融補充作用。在農業政策性保險上，補貼品種已擴大至16個大宗農產品及60余個地方優勢特色農產品，其中，水稻、小麥和玉米的保險覆蓋率分別達75%、70%和60%。盡管已實現從保物化成本到逐漸保經濟收益，但隨著投入要素成本逐年增長，保障水平仍有待提高、覆蓋面有待擴大。

（五）糧食流通市場化程度加深，宏觀政策調控空間受限

從產需銜接情況來看，宏觀政策調控空間受限。一是糧食流通儲備壓力增加。糧食生產重心加速向北遷移和人口以“胡煥庸線”為分界向南、向東遷移，使糧食產需出現空間錯配，跨區域糧食流通量進一步增加，物流通道發展不平衡，形成“北糧南運”的產銷格局，既給糧食流通、儲備帶來較大壓力，又增加了經濟成本。二是糧食沒有形成全產業鏈。糧食貿易物流商多為中小企業，物流管理模式落后，零散貨運較多，還沒有形成“產購儲加銷”全產業鏈、集成、系統化的物流方案。三是糧食市場化程度加深，政府宏觀調控手段有限。糧食流通環節被壓縮，糧食流通呈現更加扁平化、組織化的趨勢，糧食市場價格較大幅度波動的風險依然存在。糧食政策性儲備效能有待提升。口糧儲備規模過大、超期存儲，導致財政負擔加重，而飼料糧和工業用糧市場需求快速增長，去庫存節奏過快。利用政策性儲備對糧食供給端的宏觀調控空間收窄，對需求側市場端的宏觀調控能力有待提高。

（六）糧食品種、數量、質量結構分化，供需關系不適配

從糧食供需關系來看，還沒有形成高水平的供需平衡。一是糧食產需不匹配，且品種分化較為突出。隨著城鎮化的深入推進、人口老齡化加劇，糧食等農產品的消費需求增長趨勢還會持續，但出現了品種分化，稻谷、小麥等口糧品種產大于需，玉米從生產過剩向產不足需轉變，大豆產需缺口較大。由于70%左右的玉米被用作飼料糧，玉米產需形勢的轉變將影響到畜牧水產品的供需。大豆產需缺口長期存在，且未來隨著膳食結構的升級，大豆油飼需求仍將緩慢增長，穩定大豆自給率、確保玉米尤其是飼用玉米基本自給的難度和壓力逐步增大。二是品種、品質趨同，品種結構調整跟不上消費需求變化。小麥、稻谷、玉米、大豆等北方主產區分布相近，尤其是大豆與玉米種植區域相對集中導致出現用地競爭；同類產品產出品種相似、品質趨同。糧食初加工產品多，高附加值、精深加工糧食產品少，難以滿足消費升級和多樣化需求。

（七）國際供應不確定性增加，共同維護世界糧食安全有難度

現階段，中國糧食進口依賴程度、國際供給不確定性增加。一是大豆、油飼糧的進口依存度、進口來源國、進口渠道集中度高。2020年，中國大豆進口量突破1億噸，占全球大豆貿易量的59%左右，占全球大豆產量的28%左右，大豆進口依存度高達84%左右；玉米突破進口配額量，且大麥、高粱、玉米酒糟粕等玉米替代品進口量呈增長態勢；國內油用、飼用糧進口需求剛性增長；大豆進口主要來自巴西、阿根廷和美國，玉米進口主要來自美國和烏克蘭，進口來源國相對較為集中，進口海運貿易通道較少；全球新冠肺炎疫情蔓延，進口來源國疫情防控壓力較大，中國對這些主要糧源地的全產業鏈的掌控力較弱，進口供應存在風險。二是國際糧食價格波動向國內價格傳導風險增大。受新冠肺炎疫情與中美經貿摩擦影響，短期內國際糧價呈現較大幅度上漲，糧食進口成本增加，大豆等對國際市場依賴程度加深，將加大對養殖業所需飼料原料的價格傳導風險。三是全球糧農治理規則制定權、話語權有限，共同維護世界糧食安全仍有難度。中國積極推動世界貿易組織糧農規則改革，支持“南南合作”，對發展中國家和最不發達國家提供糧食援助，發起APEC、G20、金磚國家等國際平臺的糧農部長會議，但由于糧食安全的政治敏感性，各國普遍優先保障本國糧食安全，對維護世界糧食安全的認識和立場不同。

五、新發展階段保障國家糧食安全的主要思路與政策建議

立足新發展階段，站在新的歷史起點，要瞄準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出的目標和任務，夯實糧食生產能力基礎，保障糧、棉、油、糖、肉、奶等重要初級農產品供給安全。踐行總體國家安全觀，增強憂患意識，堅持底線思維，把安全發展貫穿于保障國家糧食安全各領域和全過程，貫徹好落實好實施好國家糧食安全戰略。

（一）牢牢守好“谷物基本自給、口糧絕對安全”底線目標，筑牢國家糧食安全防線

一是明確糧食安全保障目標和任務。按照糧食消費需求區分口糧、飼料用糧、工業用糧和種用糧，明確細化糧食安全自給目標；樹立“大農業、大食物”觀，口糧、飼料糧之間互為補充，谷物、肉類等互為能量轉換、替代，更高水平保障居民食物和營養需求；將與糧食消費需求密切相關的油、肉、奶的安全供給納入糧食等重要農產品保障目標，確保豬肉、牛羊肉和奶的自給率分別保持在95%、85%和70%以上的合理區間。二是筑牢國家糧食安全的多重防線。從糧食安全邊界入手，立足國內提升中長期產能，從保障糧食安全的依賴性、可獲得性、可利用性、穩定性的維度，統籌利用農業國際合作、貿易、投資、援助等多重手段，為保障國家糧食安全服務，確保糧食進口來源、進口渠道、進口供應鏈的安全、可控、可靠，確保國內國際供給雙重安全，構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系。

（二）堅持藏糧于地、藏糧于技，促進耕地保護與質量建設和種業科技自立自強，共同賦能糧食產能

藏糧于地，就是要穩耕地數量，提耕地質量；藏糧于技，就是要以科技賦能糧食產能。一是穩耕地數量。推動耕地保護立法，嚴守耕地保護紅線，進一步完善農村承包土地“三權分置”制度，明確賦予、平等保護所有權、承包權、經營權，規范土地經營權流轉市場。明確耕地利用優先順序，防止耕地非農化，遏制耕地非糧化傾向，增強土地利用總體規劃的約束力，全面落實永久基本農田特殊保護制度，統籌優化糧油用地。二是提升耕地質量。加快耕地質量穩步提高，根據耕地質量評級加快耕地提等升級、耕地修復治理等；加快高標準農田建設，保護好利用好黑土地，提高耕地基礎地力對糧食產能的貢獻度，夯實國家糧食安全基礎產能。三是提高種業對糧食增產的貢獻度。開展種源關鍵核心技術聯合攻關，打好種業翻身仗，推動種業科技自立自強，確保中國碗裝中國糧、中國糧主要用中國種。四是加快北方糧食主產區水利設施建設，提高節水灌溉技術應用和化肥農藥利用效率，因地制宜提高農業機械化水平；提高農業生產體系現代化水平，向糧食全產業鏈配置科技資源，采取長期穩定的方式促進科技賦能糧食產能。

（三）率先實現糧食主產區農業農村現代化，提高糧農收入，促進實現共同富裕

構建“輔之以利、輔之以義”的糧食安全保障機制，提高糧農收入水平。一是加快推動糧食生產現代化，糧食主產區應在全國率先實現農業農村現代化，推動糧食主產區的農業現代化與農村現代化一體設計、一并推進，確保在現代化進程中農業農村不掉隊。完善主產區利益補償機制，加大對糧食主產區、產糧大縣的財政轉移支付和獎補力度，保障產糧大縣重農抓糧得實惠、有發展，夯實糧食主產區產能。二是加快推動種糧農民收益提升。按照政策保本、經營增效的思路，進一步完善最低收購價制度，穩定提高對種糧農民的直接補貼。在政策托底的基礎上更好發揮市場作用，促進糧優價優，統籌提高種糧農民經營性收入。三是促進小農戶與現代農業發展有機銜接。發展壯大各類農業社會化服務組織，通過更加多元化、多層次、低成本的社會化服務，提高農業生產效率，將小農戶融入現代農業發展軌道，促進農民農村共同富裕。四是培育新型經營主體，促進適度規模經營。把握好農村人口向城市流動與適齡勞動力人口減少趨勢，加快培育農村新型經營主體，開展適度規模化經營。

（四）加大財政金融支農力度與風險監測，提高糧食產業風險保障水平

明確不同階段農業國內支持政策目標，積極拓展、創新政策工具，在國家財力承受范圍內逐步提高農業支持水平。一是強化研判經濟、社會發展變化的準確性、前瞻性，提高農業支持政策的針對性。從中長期來看，要從保障糧食和重要農產品安全的角度，準確預判因城鎮化、老齡化帶來的糧、油、棉、糖等土地密集型農產品的國內消費需求變化、農業產值變化，完善農業支持政策，保障糧食與重要農產品的安全。二是加快構建既適應金融市場規律又符合農業農村需要的農村金融體系，發揮好政策性金融和政策性保險的作用，擴大完全成本保險和收入保險范圍。在糧食主產區、產糧大縣，推廣小麥、稻谷、玉米完全成本保險和種植收入保險，適度提高保險保費財政補貼比例，穩定農民種糧基本收益；加強主產區糧農收益與糧食產業發展風險監測，為統籌用好反補貼、反傾銷和保障措施等貿易救濟措施提供基礎支撐，綜合統籌提高糧食產業風險保障水平。

（五）推動“有為政府”和“有效市場”相結合，完善糧食流通與儲備體系

糧食流通與儲備體系作為糧食供求平衡的“蓄水池”和“調節器”，既要發揮政府制度優勢，完善宏觀調控手段，提高糧食宏觀調控能力，又要發揮市場配置資源的有效作用。一是加快推進糧食流通現代化。突出龍頭企業帶動作用，推進食品加工業全產業鏈發展，著力建設鏈條優化、銜接順暢、運轉高效、保障有力的糧食“產購儲加銷”體系，推動糧食全產業鏈節約減損取得實效。二是加快糧食物流通道上重要節點的建設，促進跨區域的物流順暢。增加有效糧食托市收購主體，促進倉儲、加工、運輸以及碼頭設施和運輸服務的市場化。三是完善政策儲備體系，確定合理儲備規模。促進中央儲備和地方儲備相結合、實物儲備和產能儲備相結合，按照自給目標，分品種確立糧食和重要農產品的合理政策性儲備規模和比例，既能確保糧食儲備在關鍵時刻“儲得好、拿得出、調得快、用得上”，又能確保糧食生產、加工、儲備市場全產業鏈的資源優化配置。四是優化主產區、產銷平衡區、主銷區之間生產與儲備布局，共同扛起糧食安全“國之大者”政治責任。

（六）推進供給側結構性改革，滿足糧食更高品質消費需求

加快農業供給側結構性改革，提高綜合供給能力，滿足城鄉居民多元化、高品質需求。一是準確把握城鎮化、人口結構變化帶來的食物消費需求變化，統籌抓好棉油糖、肉蛋奶、果菜魚等重要農副產品生產，兼顧好稻麥等口糧與玉米大豆等支撐的油、肉、蛋、奶的消費替代和營養需求，提高供給體系的適配性。二是推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，實現糧食、畜產品保數量、保質量、保多樣，把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，促進農產品標準化生產、品牌創建、質量安全監管，推動優勝劣汰、質量興農，讓消費者吃得安心、吃得放心。三是調整優化農業生產結構、區域布局。發揮地域間氣候、農業資源稟賦等要素比較優勢，注重區域間取長補短，促進糧油、油飼品種種植結構以及農牧業區域間協調高效發展。建設國家糧食安全產業帶，加速推進糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區建設。讓供給側改革和需求側管理相輔相成、相得益彰，為供給側結構性改革提供良好環境和條件。

（七）提高國際貿易與關鍵物流通道掌控力，共同維護世界糧食安全

構建以國內糧食大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，既要用好“兩個市場、兩種資源”，增強國際糧食產業鏈供應鏈韌性，又要用好國內農產品超大規模市場需求來促進多邊雙邊經貿平衡。一是優化糧食和耗糧產品的國際貿易結構，加快短缺品種全球糧源、產業鏈布局。促進大豆、玉米進口與油料、飼料、肉、奶產品進口平衡，提高對進口規模和進口節奏的調控能力，保障全產業鏈安全發展。在更好、更充分地利用國際農產品市場和國外農業資源的同時，對糧食安全、小農生計也必須有充分的保障。二是強化國際貿易的掌控力，優化關鍵物流通道的布局，增強境外供應鏈的韌性和穩定性。利用好多邊和雙邊貿易合作平臺，優化進口渠道，促進進口依存度高的品種來源多元化，拓展農產品國際海路聯通的物流通道。建立全球主要農產品產業鏈、供應鏈和服務鏈，形成穩定的國際供給渠道，提高海外糧源的掌控力。三是培育國際大糧商。鼓勵涉糧企業“走出去”，建立一批穩定的海外糧食生產和供應基地，深度參與國際貿易合作，確保糧食“投得準、控得穩、買得到、運得回”，用好國內超大規模農產品市場需求，來穩定提高全球糧食尤其是大豆等油飼糧的糧源和市場掌控力，確保海外糧食供應鏈韌性和進口糧食的可靠性。四是參與推動全球糧農治理改革。提高在全球糧農治理規則制定中的話語權，推動發展中國家糧農合作，對欠發達國家進行糧農技術援助，增強產糧大國、人口大國、低收入缺糧國等國家政府間交流互信，形成合作共識，深化利益融合，共同維護世界糧食安全。