政府數據資源管理體系的建設要求與優化建議

李廣乾 張學藝 趙建航

隨著電子政務特別是“互聯網+”政務服務的深入發展，數據日益成為政務處理的基礎要素，貫穿行政事務處理的全過程。與此同時，長期的網絡政務處理形成了日益龐大的數據資源，如何存儲、維護、挖掘和利用其巨大的潛在價值，成為一個重大的課題。當前，建立完善科學合理的政府數據資源管理體系顯得尤為迫切。

我國大數據產業正進入新發展階段。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃）在其第五篇“加快數字化發展，建設數字中國”中，提出了“構建城市數據資源體系”“建立健全國家公共數據資源體系”的建設任務。與之前強調建設各行業、各領域的專業數據庫不同，“十四五”規劃開始強調構建更全面、更系統的數據資源體系。

建設包羅萬象的數據資源體系面臨著嚴峻挑戰。無論是城市數據還是國家公共數據，都包含千差萬別的業務種類和業務實體，以及各種各樣的數據類型，因此，建設各自的數據資源體系，既要構建相應的業務架構模型，又要構建支持該業務架構模型的數據架構，同時還需要合理地處理軟件與硬件的關系，進行相應的組織架構改革。正是由于這些技術、業務、制度方面的復雜性和艱巨性，無論是城市數據資源體系還是國家公共數據資源體系建設，在國際上仍然沒有多少成功的案例。

在這種情況下，率先開展政府數據資源管理體系建設不失為明智之舉。政府數據資源是城市數據資源、國家公共數據資源的重要組成部分，具有屬性明確、運轉有序、管理機制健全等諸多特點。電子政務是世界各國發展最早、最系統、最成熟的信息化業務應用，包含種類繁多的政府業務類型和海量數據資源。一些國家在長期的電子政務發展過程中，已經從技術、業務、架構設計等諸多方面進行創新，發展出很多比較科學合理的系統思維和理論方法，可以為“構建城市數據資源體系”“建立健全國家公共數據資源體系”提供示范和借鑒。我國也在長期的電子政務建設實踐中提出并發展出很多有關政府數據管理的創新理論和政策實踐。例如，早在2002年我國就提出并實施了“兩網一站四庫十二金”的電子政務發展基本思路，其中的“四庫”即人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經濟四個基礎數據庫，是我們認識數字經濟時代的數據與業務，以及不同數據之間相互關系的知識基礎；2006年發布的《國家電子政務總體框架》系統地構建了國家電子政務建設的統一模型和總體框架；2015年后，國家有關“互聯網+”政務服務、大數據產業發展等政策，將移動互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術融入電子政務總體框架中。國內外的電子政務建設實踐已經積累豐富的技術、理論與政策經驗，為構建科學合理、系統完整的政府數據資源管理體系打下堅實基礎，也為城市數據資源體系、國家公共數據資源體系建設做好了充分的前期準備工作。

一、政府數據資源管理體系的內涵及其特征

目前人們對于政府數據資源管理體系尚未形成統一的認識，也還沒有出現相應的實踐案例。這里結合近年來的數據管理理論及其標準規范，以及一些企業開展的數據資源管理體系建設實踐，來探討政府數據資源管理體系的基本屬性及其要求。所謂政府數據資源管理體系，是指政府機構基于政府數據的全生命周期管理，從政務處理與業務協同、信息系統建設、政務數據資源建設與管理、數據管理制度建設等諸多方面所開展的系統性、體系化的政府數據管理活動。從定義可以看出，政府數據資源管理體系應該包括這樣五方面的內容：

第一，政務與政務處理。政府數據首先來自政務處理過程和結果，但政務與政務處理本身具有有別于數據管理的規律，其基本要求是依法行政。因此，政務規劃和政務處理都應該基于相應的法律法規規定，并基于信息化和電子政府建設需要進行頂層設計。在進行政務規劃時，需要合理地處理好不同層級政府與職能部門之間的職責分工與業務條線的相互關系；制定政務處理流程及其標準規范，特別是各級政務大廳的政務處理流程與規范；在建設電子政府時，還需將那些各部門共性、通用的業務項目加以優化整合。

第三，政府數據治理。所謂政府數據治理，是指在政府數據的全生命周期中，為確保數據質量、保障數據安全、促進數據公共價值等而對政府數據建設管理所進行的組織與制度安排。建立一整套科學合理的政府數據治理體系，是建設“數據驅動型電子政府”的基本要求，也是充分釋放政府數據資源價值的必要條件。

第四，公共服務與政府數據資產。政府數據資源建設的公共服務價值主要包含如下方面：全面響應國家各級政府、各部門的電子政務業務協同與數據共享需要；公開政府信息；向相關行業提供公共基礎數據共享服務；向社會開放政府數據等。政府數據資源的價值主要是提供公共服務，但是在向行業、企業提供數據共享服務、開放政府數據時，仍然需要構建完善的政府數據資源管理體系。

第五，支撐環境與制度保障。政府數據生命周期的每個環節都涉及相應的法律法規，例如，每個政府機構在進行政務處理時需要獲得法定授權，但是與前述的政府數據治理著眼于政府內部的業務協同和數據共享不同，這里的支撐環境與制度建設著眼于面向全社會的有關政府數據管理的重大原則及其制度安排。具體來說，包括如下內容：明確政府數據資源管理體系發展愿景、目標及其路徑等，為政府數據管理體系建設提供戰略方向；細化政府信息公開政策；明確個人信息（隱私）、企業信息（商業秘密）采集、使用和保護策略；明確相關的政府數據出境管理制度；明確政府數據安全策略；制定政府大數據中心建設規劃；實施政府數據資產化政策等。

從上述分析來看，政府數據資源管理體系建設具有如下三方面的特征：

第一，政務處理與政府數據相分離。政府數據雖然來自政務處理過程，但日益具有相對獨立的科學屬性及其管理需求，實現了與政務處理過程的分離。

第二，以數據為中心。政府數據資源管理日益成為一項獨立的政府職能和專門、專業的業務。以政府數據為核心，政府數據管理體系將政府職能與政務處理、政府數據共享、政府數據開放、數據治理、數據中心建設、隱私保護等諸多問題統籌到一起，成為國家和政府的一個更加專業、更加復雜的龐大體系。

第三，政府數據資源建設由部門分散走向集中統一。長期以來，我國電子政務建設采取的大都是硬件、業務系統和數據資源一體化建設模式，各部門都建設有自己的全套業務系統；在數據驅動的電子政府時代，各政府部門的政府數據資源將被納入統一的政府數據資源管理體系，由專門機構進行采集、存儲、維護和分發。

二、政府數據資源管理體系建設的現實價值

（一）政府數據資源管理體系建設是我國電子政務發展的必然趨勢

20多年來，隨著IT技術發展和信息化建設的不斷深入，我國電子政務先后經歷了“三金”工程、政府上網建網頁開網站、集成建設政府門戶網站、“互聯網+”政務服務等過程，當前正進入“一體化政務服務平臺”建設階段。在此過程中，我國電子政務建設集成度不斷提高。今后，我國電子政務建設還將在當前的前臺（網站）整合、部分業務系統整合的基礎之上，不斷向后臺整合特別是向加強政府數據資源管理體系建設的方向發展。

（二）新一代信息技術和政府數據資源管理體系建設共同推動“數據驅動型電子政府”的轉型

以物聯網、云計算、大數據、人工智能、5G等為代表的新一代信息技術，為政府數據管理現代化提供了技術手段和工具，極大地豐富了政府數據的海量來源，完善了政府數據采集、傳輸、存儲、分析挖掘與分發應用的全生命周期的數字化、智能化管理體系。

當前，新一代信息技術對電子政務和政府數據資源管理體系建設的影響主要表現在以下方面：第一，物聯網和感應技術、5G技術的應用使得政務處理過程的幾乎所有環節都被數字化，不僅豐富了政府數據內涵，而且極大地增加了政府數據容量。這給傳統的政府數據資源管理理念和方法帶來嚴峻挑戰。第二，云計算及云數據中心能夠實現政務處理與政府數據的有效分離，實現政府業務部門的前臺終端化。也就是說，政府部門今后無須獨立地規劃建設自己的全套電子政務系統，只需應用國家統一規劃建設的電子政務業務終端處理日常業務。第三，大數據和人工智能技術推動傳統的電子政務向數據驅動的電子政府轉變，使得精準政務、政務定制成為可能。這就要求有全范圍、多領域的海量實時數據作支撐，為此，必須克服基于部門職能分工、基于行政區劃的地方管治所帶來的弊端。

（三）政府數據資源管理體系建設符合信息系統演進的基本規律

縱觀人類半個世紀以來的信息化發展歷程，可將信息系統發展演進歷程劃分為四個階段（見圖1）。在這個演進過程中，數據（庫）不斷地從信息系統中分離、獨立出來，且自身又不斷地分化出元數據與主數據兩個細分領域。實際上，主數據正在成為數據資源整合的一個嶄新工具和手段；而從近年來企業信息化和數據庫建設實踐來看，主數據及主數據管理已經成為人們建設基礎數據庫的基本方法。

圖1 信息化發展過程中的業務—數據的四次分離

電子政務作為一種重要的信息系統建設類型，同樣應該遵循上述“業務—數據”分離趨勢和規律。就政府數據資源管理體系建設來說，其元數據庫、主數據庫建設將是一項工程浩大的建設項目。實際上，元數據庫、主數據庫已經在我國電子政務建設中得到廣泛應用，例如，我國在2002年開始建設的電子政務四大基礎數據庫即人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經濟數據庫中的前三大數據庫，可以被看作某種主數據庫，盡管由于技術原因人們尚未意識到主數據庫建設的重要性。

“業務—數據”分離趨勢與元數據、主數據管理豐富完善了政府信息架構，不僅有助于構建完善的政府數據治理機制，而且為構建政府數據管理體系提供了分析方法和可供參考的實施路徑。

（四）政府數據資源管理體系是實現國家治理能力現代化的基礎條件

20多年來，電子政務建設對提升我國國家治理能力發揮了重要作用。然而，當前部門分割、地方分立的電子政務建設格局顯然難以適應國家治理體系和治理能力現代化的需要。

加強政府數據資源管理體系建設，既能優化現有的電子政務和信息化建設格局，減少重復建設，節約巨額財政投資，實現政務服務標準化，又將極大地提高各級政府管理、服務國民經濟和社會發展的能力和水平，加強政府應對各類突發應急事件的反應速度和質量，促進國家治理能力現代化。

（五）政府數據資源管理體系建設有助于加快數據要素化進程

2020年3月30日，中共中央、國務院印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據與土地、勞動力、資本、技術等傳統生產要素并列，將數據看作促進經濟發展、創造社會財富的新型生產要素。然而，數據要真正發揮這種基礎性作用，還面臨著諸多技術、管理和法律等方面的難題。

政府數據有助于克服數據的技術、管理和法律等方面的難題。當前，雖然政府數據在全社會數據總量中的占比在不斷下降，但由于政府數據多為高價值的基礎數據，因而對于大數據產業發展具有重大的市場價值。特別是政務處理數據、司法數據、行業監管數據、空間地理和自然資源數據及歷年的國民經濟和社會發展統計數據等，具有很高的市場價值及數據挖掘價值。

然而，政府數據的上述數量優勢仍然不足以推進數據要素市場化進程。在此進程中，必須完成政府數據資源管理體系建設的以下任務：一是實現政務處理與政府數據的分離，建立集中統一的數據中心。數據分隔與分立，無法讓政府數據發揮出其更廣泛的經濟價值和社會價值。二是建立完善政府數據治理機制，提高政府數據質量。三是加強公民個人信息（隱私）保護，強化全社會的個人信息保護意識。四是加強數據資產化建設，推進政府數據開放共享。

三、構建政府數據資源管理體系的基本要求

構建政府數據資源管理體系，是一項多學科、跨領域、重融合的工作，因而必須從系統角度去綜合解決這個問題。這些年來，國內外眾多政府機構和組織就此從不同方面進行了諸多探索，但尚未形成統一的認識。從發展實踐來看，這些探索主要包括兩個方面。

一方面，一些國家開展了電子政務頂層設計建設實踐。從2000年前后開始，一些電子政務建設比較發達的國家（如美國和部分歐洲國家），開始在原有的各自獨立建設的電子政務業務系統之上進行整合，并為此提出了本國的頂層設計建設方案。例如，美國提出了聯邦政府組織架構（FEA:Federal Enterprise Architecture），英國提出了電子政務互操作框架（e-GIF:e-Government Interoperability Framework），加拿大提出了業務轉換賦能項目（BTEP）等。在這些頂層設計方案中，美國的FEA受到人們的高度關注。FEA由五個參考模型（即績效參考模型、業務參考模型、服務構件參考模型、數據參考模型、技術參考模型）組成（見圖2，下頁），它們共同提供了聯邦政府的績效、業務、數據與技術的通用定義和架構，從而有助于實現共享聯邦政府互聯網技術（IT）投資、實現政府信息資源互聯互通的目標。FEA的最大特點是提出了數據參考模型，并將其與政府業務系統的綜合分析（即業務參考模型、服務構件參考模型）聯系在一起。

圖2 美國聯邦政府組織架構（FEA）

就構建數據資源管理體系特別是政府數據資源管理體系建設而言，上述兩個方面仍然不足以提供充分的理論和方法論支撐。其最大的不足就是，上述兩方面的理論方法都只從各自角度出發，關注其特定的方面。例如，DAMA數據管理知識體系重點關注數據全生命周期管理，但對（電子政務）業務總體規劃分析不足；而FEA在數據參考模型構建方面顯得相對粗淺，元數據、主數據管理的概念和方法運用不夠，使得其數據參考模型難以實用化。與此同時，FEA在構建業務參考模型方面過于簡單化，沒有相應的理論作支撐。構建更加完善、合理的數據資源管理體系，必須滿足多方面的要求，具體包括四方面的內容。

（一）構建科學合理的業務與數據融合的架構體系

構建科學合理的業務與數據融合的架構體系，重點是綜合運用業務頂層設計與數據全生命周期管理規劃的技術方法。為此，可以從兩個方面加以完善：

一是深化、完善業務參考模型。其核心是構建業務模型規劃的理論方法。就政府數據資源管理體系建設而言，這是數據來源與管理制度建設的基礎保障。由于“依法行政”是政府行政事務處理的基本遵循，因而行政法應該是規劃業務模型的出發點。行政法學從職責、職權、管理手段三者的相互關系出發來論述行政部門的業務內容（見圖3，下頁），這種邏輯關系也應該是電子政務業務模型規劃的源泉。

圖3 職責、職權、管理手段之間的邏輯關系

（二）實現“軟件”與“硬件”相協調

近年來有關數據治理和頂層設計的討論，大多是基于企業內部或地方政府層面，重點是關于數據與業務系統部分，即數據資源管理體系的“軟件”部分。但是，國家層面的政府數據資源管理體系建設還應該包括更多內容，特別是與各級政務部門業務現場處理、數據中心建設的空間布局、數據流轉與業務部門之間責任關系等諸多問題密切相關。這些內容可以看作數據資源管理體系建設的“硬件”部分。這些問題都特別重大，直接關系到數據資源管理體系建設的成效。

（三）正確處理數據治理與數據管理組織機構建設的相互關系

目前人們都在討論“治理”問題，但就本文來說，有兩種不同的“治理”：一種是“數據治理”的“治理”，一種是“國家治理”的“治理”。這兩種“治理”存在明顯差異。“數據治理”的“治理”重點關注數據生命周期過程中圍繞數據質量問題而展開的各方面機制建設；“國家治理”的“治理”重點關注政府與社會各界就如何推動經濟社會發展而展開的合作、共同參與，其中特別強調政府將之前由自己一家獨攬的事務交由企業、社會組織實施。而就我們討論的政府數據而言，雖然也包含第一種的“治理”之義，但更需要明確第二種“治理”的具體內涵。

對政府數據資源建設來說，由于數據生命周期比較長，引入互聯網企業的參與是必要的，但是，建立強有力的統一管理機構同樣重要。在建立有效的政府數據資源的職能管理機構之前，討論政府數據治理還為時尚早。在政府數據分別由不同部門管理、無法建立有效的數據生命周期管理的前提下，政府數據治理將難以真正地展開。

（四）實現數據資源的集中管理與分布式應用的統一

減少重復建設、提高數據質量，是數據資源管理體系建設的重要目標。為此，必須加強數據資源的集中統一管理。具體內容包含兩個方面的要求，除了上述的建立統一管理機構外，還包括統一規范的數據中心建設。這就要求建立數據與業務相分離機制，一方面保證數據質量，實現資源化建設，另一方面確保業務部門能夠自如地使用必要的政務處理數據。

四、政府數據資源管理體系的優化建議

優化政府數據資源管理體系，應從如下方面著手：基于頂層設計角度，建立完善政府數據資源管理體系；摸清政務家底，建立我國電子政務業務參考模型；構建科學合理的（電子）政府數據結構，建立我國政府數據參考模型；建立強有力的政府數據資源管理機構；加快構建規范有效的政府數據資源管理制度。

（一）基于頂層設計角度，建立完善政府數據資源管理體系

當前，我國電子政務建設重點正在發生重大轉變，由之前的“以政務服務為中心”轉變為“以政府數據為中心”。為此，有必要構建以政府數據資源管理體系建設為核心的新的電子政務發展框架。其主要內容是基于政府數據資源管理體系的五個方面，構建我國電子政務和政府數據資源管理的頂層設計框架，以此規劃今后相當長一段時期我國電子政府的發展藍圖。這要求我們綜合應用政府業務頂層架構與數據管理知識方面的最新的科學理論和方法，構建未來我國電子政務和政府數據管理體系分析的邏輯框架。

（二）摸清政務家底，建立我國電子政務業務參考模型

建立我國電子政務業務參考模型，應從如下方面同時展開：首先，建立政府職能分析框架，并基于政府職能分工，逐級、逐條梳理全國的政府業務條線；其次，綜合匯總全國各部門、各地方政府實際開展的業務內容，經過歸類、整理，建立我國政府職能運行框架；最后，基于依法行政和商事制度改革等要求，對照政府職能分析框架與政府職能運行框架，建立完善我國電子政務業務參考模型及其更新、維護、管理機制。

（三）構建科學合理的（電子）政府數據結構，建立我國政府數據參考模型

所謂政府數據結構，就是基于政務特征和數據資源管理屬性，對海量政府數據進行科學分類而建立的高效、合理的管理框架。建立科學合理的政府數據結構，是有效開展政府數據共享和開放、加快政府數據資產化管理的重要條件。政府數據結構主要包含技術和物理兩個層面的內容（見圖4，下頁）。

圖4 政府數據結構

1.構建技術層面的政府數據結構

一是國家電子政府元數據管理體系建設。電子政府元數據涉及各行各業的信息化建設，除包含上述電子政務業務參考模型的元數據管理體系建設外，還包括電子政府建設的其他方面內容。目前，我國已經制定發布眾多相關的標準和規范，但這些標準規范并沒有在各地電子政府建設中得到有效的實施，更沒有建立全國性的相應管理體系，即全國性的有關電子政府的元數據注冊登記、管理維護、更新共享機制。這種狀況應該得到改善。

通過政府小數據管理體系建設，不僅能夠摸清家底、動態實時了解各行業相關情況，實時地獲取相應的統計數據，而且有助于實現資源共享、業務協同，減少重復建設。無論是三大電子政務基礎信息庫，還是行業基礎信息庫，都具有類似功能。

構建技術層面的政府數據結構的另一個重要內容，是建設合理的職能部門主題數據庫。主題數據庫是職能部門在履職過程中所產生的專題數據庫，與電子政務三大基礎信息庫及行業基礎信息庫密切相關。這些基礎信息庫在為各主題信息系統提供共享服務的同時，也不斷通過對比各專題數據庫信息而更新相應數據、信息。當然，根據上述“業務—數據”分離趨勢,主題數據庫應該與作為國家（行業）主數據庫的各類基礎信息庫建設相分離。

2.構建物理層面的政府數據結構

構建物理層面的政府數據結構的主要內容是規劃政府數據的空間布局。這包括兩個方面的內容，即中央與地方政府有關政府數據資源管理的分工協作、全國一體化政府數據中心建設布局。就“中央與地方政府有關政府數據資源管理的分工協作”而言，其總體布局應該與全國一體化政務服務平臺建設格局相統一，采取中央與省級兩級結構。但上述的國家主數據庫和行業主數據庫建設，則應該采取統一建設、全面共享的基本思路。就“全國一體化政府數據中心建設布局”而言，其建設布局要符合《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》和國家發展改革委、中央網信辦等四部門發布的《關于加快構建全國一體化大數據中心協同創新體系的指導意見》等相關政策的總體要求，不過從上述政府數據結構特征的分析來看，我們還應該對政府數據中心建設進行專門的優化設計。

（四）建立強有力的政府數據資源管理機構

黨的十九屆四中全會決定將數據作為新的生產要素，并要求建立健全由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。因此，對全社會數據資源進行綜合管理勢必成為一項新的政府職能。與此同時，政府數據資源管理體系建設要求建立相應的綜合性政府數據資源管理機構，并建立系統的運維管理機制。綜合這些要求，有必要在一些地方政府建立的大數據管理局的基礎之上，在國家層面建立職能相對獨立的數據資源管理機構，并將其作為中央網絡安全和信息化委員會領導下的、大部制管理體制中的一個新型綜合管理機構。

這個綜合管理機構的主要職責是促進國家大數據產業發展，政府數據資源管理是其中的重要職責。而就政府數據資源管理而言，主要包括如下方面的業務內容：統一建設與管理政府數據資源，包括國家電子政務三大基礎信息庫（國家主數據庫）建設、重點行業基礎信息庫（行業主數據庫）和重要的主題數據庫建設；為政府機構的電子政務業務處理提供后臺數據與技術支撐；向社會提供政府數據共享與開放服務；建設、管理政府（云）數據中心；電子政務元數據、主數據注冊登記與更新維護機制建設等。

（五）加快構建規范有效的政府數據資源管理制度

政府數據資源管理制度不僅包括前述的政府數據治理機制建設（如前述的頂層設計、元數據和主數據管理、組織機構建設等），而且包括其他諸多內容。這些內容主要包括：“業務—數據”分離之后，政府業務處理機構與數據資源管理機構之間有關政務數據采集、傳輸、存儲、應用、更新等環節的職責分工與業務協作；政府數據資源管理機構在向行業、企業提供政府數據共享開放服務時，對相關行業、企業所開展的相應規制與管理；與政府數據資源管理相關的個人隱私保護、企業商業秘密保護、數據資產化、信息網絡安全等方面的規制與管理及各類標準規范建設等。