中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)、結(jié)構(gòu)性失衡及重構(gòu)方略

郭君平 曲 頌 劉合光

準(zhǔn)確把握、妥善處理城鄉(xiāng)關(guān)系是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)必須直面的問(wèn)題。黨的十九屆五中全會(huì)指出，要“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。這是中國(guó)共產(chǎn)黨在開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程之際，為進(jìn)一步理順城鄉(xiāng)關(guān)系、破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)難題、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化短板而重申的重大決策部署。作為人類(lèi)社會(huì)發(fā)展最基本、最核心的關(guān)系形態(tài)，城鄉(xiāng)關(guān)系泛指存在于城市與鄉(xiāng)村之間相互作用、互為制約的一系列共生發(fā)展關(guān)系的集合，交織著經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、生態(tài)關(guān)系、政治關(guān)系、文化關(guān)系、區(qū)位關(guān)系等諸多內(nèi)容。在特定歷史背景與時(shí)代條件下，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系幾經(jīng)曲折調(diào)整，至今仍未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)互補(bǔ)的和諧狀態(tài)。站在新的歷史起點(diǎn)，如何切實(shí)縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系成為新時(shí)代需要探索的重要課題。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界分析中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系常以歷史性與整體性為視角，將其演化軌跡置于時(shí)間軸上進(jìn)行考察和解讀。不同學(xué)者對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的分析起點(diǎn)不同、劃分階段不同，甚至相同階段也闡釋各異。有學(xué)者以中國(guó)共產(chǎn)黨成立時(shí)為起點(diǎn)，將城鄉(xiāng)關(guān)系分為割裂對(duì)立、分立分治、改革調(diào)整、協(xié)調(diào)互動(dòng)、融合一體五個(gè)階段，或分為依托農(nóng)村奪取城市政權(quán)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成與固化，破解城鄉(xiāng)二元體制與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想的孕育、形成與深化四個(gè)階段；也有學(xué)者以新中國(guó)成立時(shí)為起點(diǎn)，將城鄉(xiāng)關(guān)系分為自然發(fā)展、二元分割、趨于緩和、失衡、一體化發(fā)展、融合發(fā)展六個(gè)階段，或分為二元體制建立與鞏固、二元結(jié)構(gòu)逐漸破冰、以協(xié)調(diào)發(fā)展為主的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)全面融合四個(gè)階段，或分為權(quán)力的下沉、權(quán)力的回縮和國(guó)家權(quán)力再進(jìn)入三個(gè)階段；還有學(xué)者以改革開(kāi)放時(shí)為起點(diǎn)，將城鄉(xiāng)關(guān)系劃分為向好發(fā)展、再度失衡、調(diào)整完善、一體化發(fā)展四個(gè)階段，或分為工業(yè)化主導(dǎo)的松動(dòng)型、土地城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的單向型、新型城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的融合型三個(gè)階段。還有少數(shù)學(xué)者將城鄉(xiāng)關(guān)系分為改革開(kāi)放前后兩個(gè)大階段后再細(xì)分成數(shù)個(gè)小階 段。

在中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演化歷程中，一直呈現(xiàn)“分立而不分離”的特征，并伴生總體與結(jié)構(gòu)性失衡或長(zhǎng)期與階段性失衡問(wèn)題。從既有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究最早可追溯至郭克莎對(duì)二十世紀(jì)八九十年代城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡態(tài)勢(shì)的分析，具體聚焦城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系、資源配置關(guān)系、商品流通與市場(chǎng)流動(dòng)、收入與消費(fèi)變動(dòng)等方面。隨后，學(xué)術(shù)界對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡現(xiàn)象的研究視角不斷延展且呈現(xiàn)方式逐漸多樣，有的學(xué)者從公共品供給、民間投資、資源要素流動(dòng)、居民收入增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)體制改革等維度綜合考察，有的學(xué)者從居民收入、消費(fèi)、就業(yè)、教育發(fā)展、社會(huì)保障等多維集成闡析，也有的學(xué)者從宏觀層面定性分析城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的成因與出路；還有些學(xué)者基于細(xì)分視角分別從城鄉(xiāng)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)失衡、金融失衡、公共產(chǎn)品供給失衡、社會(huì)保障失衡、社會(huì)管理格局失衡、購(gòu)買(mǎi)力失衡和教育失衡等單一維度進(jìn)行深入剖析。近十年來(lái)，學(xué)術(shù)界開(kāi)始傾向采用計(jì)量分析法進(jìn)行分析，且研究視角更趨細(xì)化，如實(shí)證檢驗(yàn)城鄉(xiāng)人力資本配置失衡與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不平衡的關(guān)系，財(cái)政縱向失衡、金融失衡與城鄉(xiāng)收入差距（分配失衡）的關(guān)系，以及旅游業(yè)增長(zhǎng)與城鄉(xiāng)差距的關(guān)系等。

以上理論研究為后來(lái)者提供了有益啟示，但也有不足之處或改進(jìn)空間。在研究?jī)?nèi)容上，學(xué)術(shù)界對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)尚存較大爭(zhēng)議，亟待進(jìn)一步廓清、厘定；再者，無(wú)論在城鄉(xiāng)關(guān)系的何種發(fā)展階段，學(xué)術(shù)界多囿于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析（未探討失衡后果），對(duì)城鄉(xiāng)政治、文化、生態(tài)（或環(huán)境）等方面的失衡問(wèn)題關(guān)注不夠。在研究素材上，學(xué)術(shù)界所用數(shù)據(jù)資料具有歷史局限性，既缺乏可比性，又未能追蹤更新以反映城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的最新情況。在研究框架上，學(xué)術(shù)界尚未建構(gòu)審視城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五方面關(guān)系失衡的既有區(qū)分又有關(guān)聯(lián)的一般性分析框架。鑒于此，本文基于歷史與演進(jìn)的思維，試圖考察、厘清城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)，而后基于系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)的思維，闡釋該過(guò)程中城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)、文化等五維關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡的突出表征、成因及負(fù)面影響，據(jù)此探尋促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的有效路徑。

二、中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)

中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)既高度契合了“自然順序論→城市偏向戰(zhàn)略→鄉(xiāng)村城市戰(zhàn)略→協(xié)調(diào)發(fā)展論”等經(jīng)典城鄉(xiāng)關(guān)系理論所揭示的客觀規(guī)律，又折射出國(guó)情社情發(fā)展、國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整和外部形勢(shì)的變化，總體帶有明顯的階段性特征。

（一）城鄉(xiāng)對(duì)流階段（1949—1957 年）：人口互徙頻繁，經(jīng)貿(mào)交流活躍

新中國(guó)成立初期，為鞏固新生政權(quán)、穩(wěn)定物價(jià)及迅速恢復(fù)、重建國(guó)民經(jīng)濟(jì)，中央政府在土地改革、取消帝國(guó)主義在華特權(quán)、沒(méi)收官僚資本和“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)行以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)民族資本主義經(jīng)濟(jì)、富農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，城鄉(xiāng)人員自由遷移、生產(chǎn)要素自由流動(dòng)且私營(yíng)工商業(yè)自由發(fā)展，以促進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)。1950—1952年，城市人口從5 765 萬(wàn)人增至7 163 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率由 10.64%升至 12.46%。 “一五”計(jì)劃時(shí)期，國(guó)家開(kāi)始以工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化，從農(nóng)村招收或吸納了大批農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)。1953—1957 年，城鄉(xiāng)戶口登記、管理及相應(yīng)辦法初步成型，全國(guó)城鎮(zhèn)化水平升至15.4%，其中由農(nóng)村遷移到城市的人口約為1 500 萬(wàn)人；同時(shí)，國(guó)家也動(dòng)員城市疏散人口支援農(nóng)業(yè)建設(shè)。總體上，20 世紀(jì)50 年代由城市遷往農(nóng)村和由農(nóng)村遷入城市的人數(shù)之比約為1∶1.8。 可見(jiàn)，這一階段中國(guó)城鄉(xiāng)之間人口遷徙比較頻繁且經(jīng)貿(mào)交流活躍，初步形成了開(kāi)放、和諧的關(guān)系，但其特征集中表現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”。

（二）城鄉(xiāng)分割階段（1958—1977 年）：要素流動(dòng)受阻，二元結(jié)構(gòu)形成

1958 年中共中央決定在全國(guó)農(nóng)村建立人民公社，城鄉(xiāng)分割的二元體制開(kāi)始形成，其特征主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)戶口劃分限制人口遷移流動(dòng)。考慮到進(jìn)城“盲流”問(wèn)題不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并威脅城市穩(wěn)定，1958 年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九十一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，標(biāo)志著城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度以法律的形式正式確立。中國(guó)政府開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制，將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。除升學(xué)、參軍、招工等形式外，農(nóng)民群體被限制在農(nóng)村、束縛在土地上，基本失去了自由流入城市的機(jī)會(huì)。二是戶籍制度造成不公與歧視。如教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、糧食購(gòu)銷(xiāo)、住房福利、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配等方面均與戶籍制度掛鉤，致使城鄉(xiāng)居民因差異化的戶口類(lèi)別而分配到不平等的社會(huì)資源（包括發(fā)展機(jī)會(huì)），農(nóng)民只能享受救災(zāi)、救濟(jì)等較少的社會(huì)福利。 這一階段城鄉(xiāng)間聯(lián)系和要素流動(dòng)基本被切斷，形成了相互封閉隔絕且工農(nóng)關(guān)系緊張的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

（三）城鄉(xiāng)聯(lián)通階段（1978—2001 年）：戶籍壁壘松動(dòng)，要素流動(dòng)恢復(fù)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，人民公社制度的“一大二公”所有制結(jié)構(gòu)和“大鍋飯”的組織與分配方式對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展的束縛越來(lái)越嚴(yán)重。為順應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)，黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，“率先啟動(dòng)農(nóng)村改革、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。 1978年試行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改善了農(nóng)民與國(guó)家之間的分配關(guān)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以迅速發(fā)展，農(nóng)民收入大幅提高，城鄉(xiāng)居民收入差距回縮。期間，生產(chǎn)要素開(kāi)始在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)增多，改變了由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)的局面，出現(xiàn)了城市人口逆流到農(nóng)村的情形。1984 年，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，標(biāo)志著改革重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城市；同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，明確允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶，戶籍管理由指標(biāo)控制向準(zhǔn)入條件控制過(guò)渡；1985 年公安部發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，提出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬(wàn)分之二；為引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，公安部分別于1997 年、2001 年出臺(tái)了《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》。總體而言，1984—2001 年中國(guó)城鄉(xiāng)戶籍壁壘出現(xiàn)一定程度的松動(dòng)，很多中小城市基本放開(kāi)了戶籍制度，甚至有些大城市也悄然放松了落戶限制。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段（2002—2012 年）：強(qiáng)調(diào)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”

2002 年黨的十六大報(bào)告首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系尤其是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供了一種嶄新的思路，這意味著國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。2003 年黨的十六屆三中全會(huì)要求把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，擺在了“五個(gè)統(tǒng)籌”之首。2004 年，中央“一號(hào)文件”提出堅(jiān)持“多予、少取、放活”的基本方針；2006 年，中國(guó)取消了農(nóng)業(yè)稅，并加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的直接投入力度，“城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策逐漸產(chǎn)生效力。2007 年，黨的十七大進(jìn)一步明晰了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革思路，提出“建立‘以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)’的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”，“城鄉(xiāng)一體化”成為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的新目標(biāo)。2012 年，黨和政府對(duì)“三農(nóng)”的政策與資源支持不斷疊加，眾多利好表明城鄉(xiāng)已逐漸從二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌發(fā)展。這一階段最顯著的特征是依循了協(xié)調(diào)發(fā)展論，即在效率與公平并重下推動(dòng)城鄉(xiāng)平等發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展論主張運(yùn)用一系列政策手段將城鄉(xiāng)差距控制在合理區(qū)間，既強(qiáng)調(diào)發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)效率的比較優(yōu)勢(shì)，又要求給予鄉(xiāng)村發(fā)展必要支持（平等發(fā)展的權(quán)利）。據(jù)此，中國(guó)著重對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公路建設(shè)、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等投入財(cái)政專項(xiàng)資金，使得城鄉(xiāng)公共服務(wù)格局發(fā)生改變。有研究表明，2003—2012 年，中央財(cái)政“三農(nóng)”投入累計(jì)超過(guò)6 萬(wàn)億元，增幅達(dá) 21 倍，年均增長(zhǎng) 21.5%。

（五）城鄉(xiāng)融合階段（2013 年至今）：新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)推進(jìn)

黨的十八大后，黨和國(guó)家開(kāi)啟了建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制的新階段。2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)提出新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的概念，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為新形勢(shì)下構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要實(shí)現(xiàn)路徑。2014 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，啟動(dòng)新一輪戶籍制度改革，消除了城鄉(xiāng)居民自由遷移的制度藩籬；同年，又發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，促進(jìn)了“新農(nóng)保”與“城居保”兩項(xiàng)制度的合并實(shí)施。2015 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2016 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，極大助推了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度的整合。2018 年，中央“一號(hào)文件”明確要求建立“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。為重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，2019 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，同年國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作的通知》，確定了11 個(gè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。在以上頂層設(shè)計(jì)和系列舉措的推動(dòng)下，這一時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系持續(xù)改善，主要有兩方面的突出成效：一是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)并軌取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。目前，全國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）基本建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保障制度；此外，通過(guò)義務(wù)教育均衡發(fā)展國(guó)家督導(dǎo)評(píng)估的縣超過(guò)2 767 個(gè)，占全國(guó)總數(shù)的95.30%以上。二是城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)更加暢通。 不僅城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村、投資農(nóng)業(yè)熱情高漲，而且農(nóng)民市民化成效突出，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率由2013年的53.70%升至2021 年的64.72%，增長(zhǎng)約11 個(gè)百分點(diǎn)。

三、中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷中的結(jié)構(gòu)性失衡

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”其中，最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。事實(shí)上，縱觀歷史和理論文獻(xiàn)，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系在國(guó)內(nèi)外環(huán)境、國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、制度變遷等多因素交互疊加作用下長(zhǎng)期處于總體失衡狀態(tài)，集中表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展落后于工業(yè)與城市，這一點(diǎn)已成為學(xué)術(shù)界共識(shí)。那么，在城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷過(guò)程中，其結(jié)構(gòu)性失衡狀況又如何？根據(jù)前述城鄉(xiāng)關(guān)系的定義和黨的十八大提出的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”總體布局，城鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡不僅指經(jīng)濟(jì)維度的顯著差距，而且包含社會(huì)、生態(tài)、政治、文化等領(lǐng)域的不對(duì)等或不公平。這里從長(zhǎng)短期結(jié)合視角就此相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)分析。

（一）經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡變化

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系是由“城市—農(nóng)村”“市民—農(nóng)民”在經(jīng)濟(jì)資源獲取、支配、運(yùn)用及利益分配與調(diào)整過(guò)程中形成的相對(duì)狀態(tài)，其失衡境況多指結(jié)構(gòu)性失衡（或局部失衡）而非全面失衡，可從城鄉(xiāng)居民收入、消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、恩格爾系數(shù)及金融發(fā)展、固定資產(chǎn)投資、工農(nóng)總產(chǎn)值增長(zhǎng)等方面的差距中根據(jù)嚴(yán)重性和持久性有所側(cè)重地考察，這比刻畫(huà)整體失衡更加具象。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡成因可歸納為如下方面：其一，城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)不順暢、交換不平等問(wèn)題（“堵點(diǎn)”多、阻力大）限制了農(nóng)民的增收空間。其二，農(nóng)村土地制度的缺陷或弊端（如土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善等）成為制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收的主因。其三，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)尚未得到全面改造，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益與工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)相比仍然偏低，致使農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)緩慢。其四，農(nóng)村金融制度并非完全為農(nóng)村發(fā)展實(shí)際考慮，而是動(dòng)員農(nóng)村金融資源為國(guó)有企業(yè)與城市化提供融資支持。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡會(huì)引發(fā)諸多負(fù)面影響。例如，農(nóng)村消費(fèi)需求不足抑制社會(huì)總消費(fèi)；弱化農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，損害經(jīng)濟(jì)效率；加劇城市對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)要素的“虹吸效應(yīng)”（鄉(xiāng)村要素凈外流），延緩鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興進(jìn)程；削弱整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性；等等。

（二）社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡變化

作為一個(gè)社會(huì)等級(jí)空間，城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系是城鄉(xiāng)之間在人際關(guān)系、婚姻家庭、社會(huì)身份、社會(huì)地位、社會(huì)福利等方面的存在狀況與聯(lián)系狀態(tài)，因社會(huì)生產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)換，歷經(jīng)了構(gòu)造（社會(huì)生產(chǎn)管理分區(qū)）、重構(gòu)（社會(huì)生產(chǎn)與資源配置功能分區(qū)）和融合（社會(huì)結(jié)構(gòu)性互動(dòng)與資源配置緊張）的關(guān)系演進(jìn)，其失衡境況主要指結(jié)構(gòu)性失衡，具體可從城鄉(xiāng)教育資源（機(jī)會(huì)）、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障（福利）、勞動(dòng)就業(yè)等方面的差距中進(jìn)行選擇性測(cè)度與評(píng)價(jià)。

中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡的成因包括但不限于以下方面：一是城鄉(xiāng)實(shí)行不同的公共產(chǎn)品供給與管理體制。現(xiàn)行教育制度的設(shè)置與安排仍存在較為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分野，尤其在教育機(jī)會(huì)與教育資源配置上“城市取向”突出，同時(shí)農(nóng)民的教育支出能力、教育信貸能力、教育資源利用能力相對(duì)不足。作為一種思維定式，“城市中心”價(jià)值取向長(zhǎng)期潛存于公共醫(yī)療衛(wèi)生資源配置與服務(wù)決策過(guò)程。二是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度阻礙了農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡已經(jīng)或?qū)?lái)如下方面的負(fù)面影響：其一，在城鄉(xiāng)對(duì)流與分割階段，中國(guó)城鎮(zhèn)化基本處于停滯狀態(tài)且顯著落后于世界平均水平，但此后在城鄉(xiāng)聯(lián)通、統(tǒng)籌及融合階段，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，致使農(nóng)村人口大量流失，“差序格局”和“熟人社會(huì)”逐漸被打破，“空心化”現(xiàn)象加劇，自然村落社會(huì)凋敝甚至走向消亡。其二，社會(huì)效率與公平之間具有一定替代關(guān)系，“重城輕鄉(xiāng)”的社會(huì)發(fā)展模式往往以犧牲社會(huì)公平或社會(huì)穩(wěn)定為代價(jià)，不利于增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感和幸福感。

（三）生態(tài)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡變化

生態(tài)系統(tǒng)的整體性、開(kāi)放性、流動(dòng)性使得城鄉(xiāng)生態(tài)唇齒相依、榮損相連。城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系是指城鄉(xiāng)間人口與資源、環(huán)境的配置關(guān)系，主要包括生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)調(diào)節(jié)凈化、生態(tài)文化服務(wù)和生態(tài)危害影響等基本內(nèi)容。作為一種非正常狀態(tài)，城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡境況可從表征、原因和負(fù)面影響等維度進(jìn)行剖析。

回溯既往，中國(guó)城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象有三個(gè)突出表征：一是城鄉(xiāng)生態(tài)資源配置不均日漸凸顯。自1954 年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)明確提出“四個(gè)現(xiàn)代化”任務(wù)后，城鄉(xiāng)自然資源利用不平衡特征開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)，特別是農(nóng)村大量農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地被城市建設(shè)擠占；不僅如此，城鄉(xiāng)生態(tài)服務(wù)水平與質(zhì)量差距擴(kuò)大，其中鄉(xiāng)村生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施缺位嚴(yán)重。二是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境污染單向擴(kuò)散愈演愈烈。自城鄉(xiāng)對(duì)流階段初期以來(lái)，隨著工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化學(xué)化及城市下游產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村梯度轉(zhuǎn)移，城市生態(tài)環(huán)境壓力逐年轉(zhuǎn)嫁至鄉(xiāng)村。三是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)長(zhǎng)期割裂。集中體現(xiàn)在：鄉(xiāng)村生態(tài)管理制度設(shè)計(jì)與政策供給滯后于城市；城鄉(xiāng)空間邊界與法律邊界錯(cuò)位，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境在既有環(huán)境立法框架中難以得到有效保護(hù)；城市環(huán)保工作是各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，而農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作由縣市級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，多處于無(wú)管理或半管理狀態(tài)；城市環(huán)保資金多來(lái)自各級(jí)政府預(yù)算資金和預(yù)算外資金，農(nóng)村環(huán)保資金則難以得到切實(shí)保證。

中國(guó)城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡是歷史性、階段性發(fā)展的累積性后果，其成因如下：在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展的過(guò)程中，中央對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)矛盾雖有較清晰的認(rèn)識(shí)，但迄今尚未明確提出城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系概念，亦未以此為中心構(gòu)建相關(guān)協(xié)調(diào)思想與政策（即城鄉(xiāng)生態(tài)統(tǒng)一規(guī)劃制度“缺位”）；同時(shí)，地方政府偏向考慮市民利益，對(duì)“三農(nóng)”生態(tài)利益關(guān)注不夠，城鄉(xiāng)生態(tài)反哺機(jī)制與多元共治機(jī)制亟待健全；此外，近年部分鄉(xiāng)村因盲目模仿、簡(jiǎn)單復(fù)制城市而破壞了原有生態(tài)環(huán)境，加之因過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展而弱化了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）政治關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡變化

作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的集中反映，城鄉(xiāng)政治關(guān)系是國(guó)家政治資源（如制度、體制、政策等）在城鄉(xiāng)間配置引致政治利益分配、政治權(quán)利分享及政治地位改變等所產(chǎn)生的一整套關(guān)系體系，可通過(guò)其結(jié)構(gòu)性失衡的突出表征“管中窺豹”。

造成中國(guó)城鄉(xiāng)政治關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡的原因復(fù)雜多樣（非單因素所致），但其根源在于以下四點(diǎn)：其一，城鄉(xiāng)政治利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，存在利益引導(dǎo)機(jī)制不健全、利益表達(dá)機(jī)制不暢通、利益整合機(jī)制不合理、利益約束機(jī)制普遍失靈等問(wèn)題；其二，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要通過(guò)影響居民個(gè)體文化知識(shí)水平及其家庭經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)而影響其政治參與狀況；其三，城鄉(xiāng)分屬不同的制度體系，城市和農(nóng)村在政治管理、行政管理、社會(huì)管理等方面均有較大差異；其四，農(nóng)村缺乏將個(gè)體需求整合為集體理性的機(jī)制，改革開(kāi)放后農(nóng)業(yè)“去集體化”、農(nóng)村“弱組織化”逐步顯現(xiàn)，農(nóng)民日趨“原子化”（“善分不善合”），內(nèi)聚力不強(qiáng)。城鄉(xiāng)政治關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡會(huì)帶來(lái)如下負(fù)面影響：農(nóng)民的政治決策權(quán)、政治參與權(quán)和政治利益表達(dá)權(quán)等政治權(quán)益難以得到保障，其中農(nóng)民工政治參與權(quán)“虛置”問(wèn)題亟待改善；不利于營(yíng)造良好的農(nóng)村基層政治生態(tài)，有礙鄉(xiāng)村組織振興；等等。

（五）文化關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡變化

從城鄉(xiāng)文化關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡的成因來(lái)看，改革開(kāi)放后黨和政府雖加快了文化體制改革，但因財(cái)力不足、認(rèn)識(shí)偏頗（如重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕文化建設(shè)的政績(jī)觀）等，農(nóng)村文化建設(shè)的相關(guān)資源配置、管理體制、利益分配等政策安排滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程；此外，城鄉(xiāng)文化場(chǎng)域疏離和文化融通機(jī)制欠缺也是不容忽視的重要原因。城鄉(xiāng)文化關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡會(huì)導(dǎo)致一些負(fù)面影響，具體表現(xiàn)為：其一，在現(xiàn)代化進(jìn)程與全球化浪潮的沖擊下，建立在工業(yè)文明之上的城市文化不斷解構(gòu)、沖擊以農(nóng)耕文明為基礎(chǔ)和以生活信仰、鄉(xiāng)規(guī)民約、禁忌習(xí)俗等非正式制度為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村文化，使鄉(xiāng)村文化弱化沒(méi)落甚至慢性流失，并延續(xù)至當(dāng)代社會(huì)。換言之，商業(yè)價(jià)值、功利主義、物欲主義、消費(fèi)主義等城市文化特質(zhì)以“強(qiáng)勢(shì)”的文化形態(tài)改變著農(nóng)民的生活方式、思維模式、居住狀態(tài)、人際關(guān)系乃至語(yǔ)言習(xí)慣，同時(shí)破壞了農(nóng)民對(duì)傳統(tǒng)文化的自信（致使民俗、禮儀、農(nóng)耕技藝等斷代失傳）和具有社會(huì)意義的認(rèn)同形式的再生產(chǎn)。其二，農(nóng)民群眾基本文化權(quán)益難以得到保障，文化生活相對(duì)貧乏，遲滯了鄉(xiāng)村文化振興步伐。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)路徑

未來(lái)，應(yīng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下堅(jiān)持以人為本、公平正義等原則，著重從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、政治、文化五方面關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡表征和成因出發(fā)，多管齊下凝聚合力，推動(dòng)新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系邁向高質(zhì)量發(fā)展通途。

第一，聚焦要素市場(chǎng)建設(shè)與農(nóng)民增收引擎打造，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。消弭城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡的關(guān)鍵在于“強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板”。一方面，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一高流動(dòng)性要素市場(chǎng)建設(shè)。即以城鄉(xiāng)就業(yè)“政策統(tǒng)一、機(jī)會(huì)均等、服務(wù)共享”為總要求，建立城鄉(xiāng)暢通開(kāi)放、平等競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)；以統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)則、平臺(tái)及管理為總要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；以解決金融城市化集聚化與農(nóng)村金融邊緣化之間的矛盾為總要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的普惠金融市場(chǎng)。 另一方面，補(bǔ)齊農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)“短板”。以新型經(jīng)營(yíng)主體為引領(lǐng)，以建立健全產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制為核心，通過(guò)大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村服務(wù)業(yè)、農(nóng)村電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)來(lái)增加農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)性收入，通過(guò)深化農(nóng)村“三塊地”改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革來(lái)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

第二，抓實(shí)公共教育醫(yī)療服務(wù)均等與農(nóng)民市民化，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)均衡發(fā)展。具體而言，一要著力健全城鄉(xiāng)公共教育醫(yī)療資源均衡配置機(jī)制，主要包括農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)與回應(yīng)機(jī)制、城鄉(xiāng)居民利益均沾與服務(wù)共享機(jī)制、持續(xù)增加農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的長(zhǎng)效機(jī)制（即財(cái)政向農(nóng)村地區(qū)傾斜機(jī)制）及落實(shí)政策保障機(jī)制（包括合理配置城鄉(xiāng)公共資源的實(shí)施辦法和財(cái)政貼息、投資補(bǔ)助等政策手段）。二要著力健全農(nóng)民市民化配套政策，即堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量，繼續(xù)改革戶籍制度，降低落戶門(mén)檻，放開(kāi)放寬城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，實(shí)現(xiàn)愿落盡落，推動(dòng)未落戶城鎮(zhèn)常住人口與當(dāng)?shù)貞艏丝谙碛型然竟卜?wù)，同時(shí)加大農(nóng)民市民化獎(jiǎng)勵(lì)力度和新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)同吸納落戶數(shù)量掛鉤力度（“人地錢(qián)掛鉤”），增強(qiáng)城市承載農(nóng)民落戶的動(dòng)力和包容性。

第三，完善規(guī)劃制度、反哺機(jī)制及科學(xué)治理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)均衡發(fā)展。具體而言，要從如下方面著手：一是注重城鄉(xiāng)橫向銜接與縱向聯(lián)系，完善生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一規(guī)劃制度，形成打破行政區(qū)劃與層級(jí)障礙的“三型”城鄉(xiāng)生態(tài)結(jié)構(gòu)（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)保育型）。二是注重城鄉(xiāng)生態(tài)利益“共生”，完善以城帶鄉(xiāng)的反哺機(jī)制，補(bǔ)齊農(nóng)村在環(huán)保設(shè)施、財(cái)政投入、能力建設(shè)、生態(tài)市場(chǎng)等方面的“短板”。三是注重對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)治理重點(diǎn)難點(diǎn)的科學(xué)預(yù)判，把握好不同時(shí)期城鄉(xiāng)生態(tài)治理的優(yōu)先序、強(qiáng)度、尺度及速度，完善城鄉(xiāng)生態(tài)整體、系統(tǒng)、差異、有序及合作（聯(lián)防、聯(lián)控與聯(lián)動(dòng)）治理機(jī)制。

第四，健全利益引導(dǎo)、訴求、整合、約束機(jī)制，助力城鄉(xiāng)政治均衡發(fā)展。健全城鄉(xiāng)政治利益引導(dǎo)機(jī)制，側(cè)重運(yùn)用輿論宣傳、教育教化等方式引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民接受政治領(lǐng)域的主流價(jià)值觀，同時(shí)逐步提高農(nóng)民的政治素質(zhì)和民主政治意識(shí)。健全城鄉(xiāng)政治利益訴求機(jī)制，著力完善基層人民代表大會(huì)制度和信訪制度，拓寬城鄉(xiāng)居民利益表達(dá)的渠道和范圍，增強(qiáng)農(nóng)民和農(nóng)民工政治參與自主性，推進(jìn)政治參與制度化。健全城鄉(xiāng)政治利益整合機(jī)制，在了解城鄉(xiāng)居民政治意愿與需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度安排協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)居民的政治利益差距與矛盾，使其逐步達(dá)到均衡。健全城鄉(xiāng)政治利益約束機(jī)制，加快相關(guān)立法進(jìn)程，完善法律法規(guī)體系，加強(qiáng)思想道德建設(shè)，規(guī)范城鄉(xiāng)居民的政治行為，并提升其政治參與的積極性。

第五，推動(dòng)文化資源共享、陣地共建和活動(dòng)共辦，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)文化關(guān)系雖具有結(jié)構(gòu)性失衡特征，但也存在互哺互動(dòng)的可能，可著重從資源、陣地和活動(dòng)三個(gè)方面切入，助推城鄉(xiāng)文化共生共融。首先，強(qiáng)化城鄉(xiāng)文化資源共享，包括共享財(cái)力資源（持續(xù)加大農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)投入）、人力資源（均衡安排文化干部資源）、信息資源（建立文化信息資源共享機(jī)制）和區(qū)域資源（“引進(jìn)來(lái)”學(xué)習(xí)與“走出去”展示）。 其次，強(qiáng)化城鄉(xiāng)文化陣地共建，著眼地方特色，因地制宜集中城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)資源，共建一批農(nóng)村文化陣地，豐富農(nóng)民精神文化生活。最后，強(qiáng)化活動(dòng)共辦，充分發(fā)揮各方所長(zhǎng)和比較優(yōu)勢(shì)，提升城鄉(xiāng)文化活動(dòng)的影響力、感染力及滲透力，解決城鄉(xiāng)文化供給與城鄉(xiāng)居民文化需求的“錯(cuò)位”問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)能否處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，關(guān)乎社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局發(fā)展優(yōu)劣。城市與農(nóng)村雖功能不同，但價(jià)值互補(bǔ)，可互惠互利、共享共贏、相得益彰。“十四五”時(shí)期是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)力期，也是脫貧攻堅(jiān)期結(jié)束、全面建成小康社會(huì)后向?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，其最根本目標(biāo)在于“重塑城鄉(xiāng)關(guān)系”——破除政策“區(qū)隔化”、消除制度“碎片化”并彌合發(fā)展序列“斷裂化”。然而，依托鄉(xiāng)村振興優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、一篇“大文章”，涉及社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、公共管理學(xué)及哲學(xué)等多個(gè)學(xué)科，必須強(qiáng)化理論武裝和統(tǒng)籌謀劃，堅(jiān)持遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，突破制度藩籬，克服城市發(fā)展優(yōu)先的偏向，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則和策略，推動(dòng)城鄉(xiāng)形成“經(jīng)濟(jì)共榮、社會(huì)共建、政治共享、生態(tài)共治、文化共融”的共生發(fā)展新格局，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。 Reform