英國現代國家建構中的地方自治傳統
——基于十九世紀英國地方政府改革的分析

高亞林

作為“地方自治之母”的英國，其地方自治傳統一直是學界關注的話題，有關研究主要集中在英國地方自治的歷史梳理、制度分析、中央地方關系建構和對他國地方治理的借鑒等方面。這些研究都取得了豐碩的成果，但也有需要進一步擴展研究的領域。本文現就地方自治傳統對英國現代國家建構的影響和挑戰作一探討。

一、地方自治傳統與英國現代國家建構

學界關于地方自治的含義有著豐富的論述，地方自治是一個相對概念，是相對于中央集權的一種政治模式。有學者認為地方自治與某地區公民的利益有關，“自治是指地方公共團體自己處理本地區市民的公共事務。換言之，是地區通過政治行政機構，自己決定自己的利益。”“現代自治是在復雜的社會經濟政治網絡中，地方政府機構根據地區居民的意向而提出的利益主張和實現這一利益主張的行為。”有學者認為“地方自治是一套關于地方自我管理、決策的制度、法律和規范以及圍繞規范展開的各種政府行為和相關主體間的互動模式”。

學界有關地方自治的研究成果非常豐富，可總結如下：首先，地方自治的主體是地方公共團體或地方政府；其次，地方自治要在法律或中央政府授予的權限之內實施；再次，地方自治的客體是本地區居民的事務和利益；最后，地方自治具有一定的自治程序。由此可見，地方自治是地方政府或地方公共團體在國家法律允許范圍和中央政府授予的權限內，按照特定自治程序，自主管理本地區的居民事務，決定本地區居民利益的政治活動。

英國地方自治歷史悠久，有學者認為英國的地方自治是“地方居民在本區域內，在威斯敏斯特議會授權的權力范圍內，既能擺脫中央政府對地方事務的干涉，又能按照本地居民的意愿，自由地實現自我管理地方公共事務，自主處理本地區事務”。學界關于英國地方自治傳統的研究，主要集中在以下幾個方面：第一，對英國地方自治不同歷史時期的歷史梳理。如孫宏偉的《英國地方自治體制研究》論述了英國地方自治傳統的文化淵源、歷史沿革與變革以及地方自治發展的影響因素和未來預測。陳日華的《中古英格蘭地方自治研究》主要探究了中古時期英國村莊、市鎮和郡不同層次的地方自治及其影響，此類研究成果還有李培鋒的《中世紀前期英國的地方自治形態》等。第二，從法律、制度等不同切入點對英國地方自治的分析。從法律視角的研究主要有程漢大的《英國地方自治：法治運行的三個階段》、陳日華的《憲政的縱向維度：中古晚期英國地方自治制度》等，從制度角度的研究有孫宏偉和譚融的《論英國地方自治體制的發展與變革》，從郡區制、自治市制度、地方法庭制度和治安法官制度等角度研究英國地方自治體制的變革等。第三，研究英國地方自治對中國的啟示和借鑒意義。如徐登峰研究英國地方自治對我國村民自治的啟示等。第四，將英國地方自治與國家進行關聯研究。這種研究只有陳日華的《英法民族國家形成中的地方自治因素》，他認為英國是地方自治基礎上的民族國家，國家與地方是充滿張力的互惠統一的關系，國家是小的共同體基于共同的利益訴求、文化認同和情感認同而組成的一個更大的命運共同體。

地方自治傳統在英國的國家建構過程中起著非常關鍵的作用，在國家建構的語境中研究英國地方自治傳統是必要的。現代國家建構是一個非常重要的研究領域，經過馬克思·韋伯、安東尼·吉登斯、波奇、查爾斯·蒂利、福山、斯特雷耶等學者的研究論述，現代國家建構已經形成完備的理論體系。現代國家建構有著豐富的內涵，學界至今沒有形成較有共識的定義。現代國家擁有固定的領土和邊界、國家主權、統一的政府、現代官僚體制、完備的制度體系以及民族和人民，現代國家建構就是將現代國家的各指標因素不斷確立、發展和完善的過程，如領土邊界的確定和捍衛、國家主權的確定、中央政府和地方政府及其關系的確立、現代官僚體制和公務員體制的建立和完善，以及中央地方關系和稅收等制度體系的完善，增強人民對國家的認同等都屬于現代國家建構的重要內容。其中，中央地方關系制度的改革和完善是現代國家建構的重要環節。一方面，現代國家建構需要建立統一的中央政府，統籌管理全國事務，并建立各層級的地方政府，在中央授權范圍內管理地方具體事務，同時還要協調中央和地方之間的關系，使全國上下形成統一的有機體，既能上通下達，又能保證中央和地方的發展活力。另一方面，現代國家建構不可能脫離國家發展的歷史和傳統，需要遵從本國的歷史發展規律和政治傳統。英國是非常注重傳統的國家，且地方自治傳統有著非常悠久的歷史，所以英國現代國家建構中的地方自治傳統主要體現在地方政府建構、中央與地方關系的建構過程中。

鑒于英國地方自治傳統歷史太過悠久，最早可以追溯到羅馬占領不列顛時期，如麥克法蘭所說，英國的現代性綿延一千年沒有間斷，“16世紀以前，一種既集中又下放(devolved)的混合權力體系已在英格蘭運行了500年，16世紀以后又擴張到世界其他地區。這是一種間接統治(indirect rule)體系。”“英國體系，無論是在帝國時期的印度實施，還是在英國本土實施，總是傾向于鼓勵民眾參與地方問題的討論，用當代流行語來說，是鼓勵民眾對那些影響一個人日常生活的問題或多或少‘當家作主’。這種體系在英國有力地運行了好幾百年，至今仍在運行。”十九世紀地方政府改革是英國現代國家建構過程中的重要環節。本文以十九世紀英國地方政府改革為切入點，研究英國現代國家建構中的地方自治傳統在地方政府改革中扮演什么角色，并如何影響了英國的地方政府改革和英國現代國家建構。

二、英國十九世紀地方政府改革中的地方自治傳統

十九世紀改革前，在地方政府建制方面，英國一直保持著明顯的地方自治特征。英國的地方政府經歷了從盎格魯—撒克遜時期到十九世紀之間的“‘自下而上’的地方政治制度的形成時期”，從盎格魯—撒克遜時期開始基于自治傳統形成了郡區制、自治市制和教區制。郡區制主要由郡、百戶區、十戶區組成。自治市制主要是在城市區域實施的地方政治制度，經過長期發展，成為與郡區制并行的地方結構。教區制由最初宗教性質的教區發展而來，從最初和牧師以及教區居民的宗教組織體制逐漸發展成具有國家政治功能的地方管理制度，其轉變主要是從都鐸時期賦予教區濟貧功能開始的。十九世紀改革前的英國中央地方關系比較簡單，地方自治成分較多，中央對地方的管理和控制較為薄弱，主要表現為中央設立或安排專門職位對地方官員和事務進行檢查和監督，如讓法官巡回審判，都鐸時期設立治安法官，是對郡的長官進行監督的工具。郡區制中的長官郡長和郡守雖由國王或賢人議會選任，但也都是從郡中挑選，一般挑選德高望重的地方鄉紳，中央對地方監控比較困難，只得設立法官巡回審判制，以監督郡的工作。自治市的自治權比較大，城市都是自行選擇市政官員，“市長或城守也是財力雄厚，多被富有家族壟斷。市議會由比較富有的人操縱，是一種寡頭政治。”中央對自治市和教區的控制更為薄弱，呈現出高度的地方自治的特色。

十九世紀地方政府改革使得英國近現代地方政府制度形成，其主要通過幾部改革法的頒布而進行，“1830—1880是英國地方政府改革和發展的實質性階段。……隨著選舉權的擴大，地方政府體制改革的第一次高潮也出現了。1834年的《濟貧法》改革、1847年的《鄉鎮改革法》、1848年和1875年的衛生改革、1870年的《公共教育法》等相繼出臺，確立起英國地方政府新的管理體制。地方行政機構不再由中央任命，而由地方選舉產生。上述每一個立法都規定建立一個互相分開并均由地方選舉產生的地方行政機構。”“1888年和1894年頒布的《地方政府條例》和1899年頒布的《倫敦政府條例》，標志著英國近代政府體制的形成，也基本上奠定了現代英國地方政府制度的格局。”地方政府改革延續了英國的地方自治傳統。

首先，十九世紀英國地方政府改革延續了地方自治傳統。“地方政府”一詞是在英國十九世紀地方政府改革中產生的，地方政府建制中的自治傳統主要體現在三個方面。第一，在地方建制方面，建立了新的三級地方政府管理體系，第一級是郡、郡級自治市和倫敦郡，第二級是市區、鄉區、非郡級自治市、都市自治市、倫敦城，第三級是教區。這種地方政府建制延續了英國歷史上的三層地方政府體系，且三級地方政府機構都具有自治性質。第二，改革法規定英國各級地方設立議會，主要有郡議會、自治市議會、大倫敦議會和教區議會等，“這些議會標志著英國地方自治體制具有了現代化和規范化的特征。”在這種地方政府的建構中，民選地方政府和民選地方議會，一定程度上體現了時代進步的民主精神，同時也是英國地方自治傳統的明顯體現。第三，在地方政府的官員選任和官員責任方面，“官員和議員由當地居民選舉產生，而非由上級任命，當選官員和議員應對選民而非對上級負責。這種體制在當時盡管難免具有階級和時代局限性，可仍在相當程度上體現了民主精神，有助于民眾對官員的選擇、監督和更換。”這種民選而非上級任命的官員選任方式，以及民選官員對選民負責的責任制，也是對英國地方自治傳統的保留和發展。

其次，十九世紀英國地方政府改革中的中央地方關系建構體現了地方自治傳統。中央地方關系主要體現在中央對地方的管控以及地方對中央的職責方面。“由于英國沒有成文憲法，中央與地方政府之間的關系并沒有明確的法律規定，這使得中央與地方政府之間的權力關系有很大的不確定性，表現出‘易變、模糊、復雜和交互作用’等特點。”十九世紀英國地方政府改革中的各個法案雖然沒有明確規定中央與地方的關系，但確立了具有地方自治傳統的中央地方關系。第一，加強了中央對地方的管控，地方政府改革本身就是中央加強對地方管控的表現。中央通過立法、財政等方法管控地方，“這種新的地方政府的權力是受約束的”，“在與中央的關系中，存在著一種持久的不對稱現象，中央擁有一種對法律方面有利條件的實際上的控制權。”中央通過立法、財政等手段統籌協調全國各個地方的利益和事務需求，結束了地方分散的自治局面，使國家成為一個從上而下的統一整體。第二，十九世紀地方政府改革保留了英國的地方自治傳統，由地區居民選舉產生地方議會和政府就是居民自治的體現，民選官員和議員對本地區的選民負責，給予地方政府一定的自治權，處理本地區事務，這體現了英國地方自治傳統的傳承。第三，經過十九世紀地方政府改革，英國初步建立了現代中央地方關系制度，確立了“有限的地方自治”的中央地方關系。威爾遜將之稱為“部分自治”，英國地方政府處于隸屬地位，雖然“地方議會對如何提供服務或是否該這樣做，具有很大的發言權。但是這種自由裁量權沒有得到保障，它可以被減少和被回收”。這種有限的地方自治是對英國地方自治傳統的延續。第四，政黨在改革后的中央地方關系中扮演重要角色。“英國地方政府進行改革之時，正是該國兩黨制度形成、確立和議會一再實行改革之際。所以，因地方政府改革所出現的職位變動和空缺就成了兩黨爭奪的對象。”地方政府成為政黨競爭和施展政治抱負的場域，若某一政黨在某地方處于領導地位，則其黨派的政治目標和追求也會在該地方得到表現。同樣，國家執政黨的政治訴求在該黨執政的地方也能順利執行。改革之后的這種新型中央地方關系，既體現了地方政府制度的進步，也尊重和保留了地方自治傳統，形成了具有英國特色的地方政府制度。

三、地方自治傳統：英國現代國家建構的特色與挑戰

地方自治傳統在十九世紀英國地方政府改革中的體現和傳承，成為英國現代國家建構的特色。

首先，英國有著悠久的個人主義傳統，其地方自治在英國現代國家建構中具有居民自治的特色。有很多研究英國地方自治的學者提到英國個人主義傳統的影響，麥克法蘭系統梳理了英國個人主義的起源，并說“個人主義反映在個人私有財產權的概念上、個人的政治與法律自由上、個人應與上帝直接交流的觀點上”。“1832年議會改革后，現代地方自治制度開始形成，地方居民逐漸取得對地方政府的主導權，地方政府法的逐漸發展完善推進了郡的分權化與民主化的改革，居民自治進一步實現。”居民自治是地方自治的主要內容，“居民自治是指地方事務由本地居民或者代議機關來決定和進行管理。”1834年頒布的《濟貧法》規定人民選舉產生委員會，這種選舉會帶來選民責任，居民自治和選民責任密不可分，個人主義主導的居民自治及其選民責任，使英國現代國家最基本的組成單位就是每個公民個人，每個人依據政治和法律上的自由表達自己的政治訴求維護自己的利益，使英國現代國家建構具有了個人主義的特色。

其次，地方政府是英國現代國家建構的基層政府制度，也是居民自治的組織，具有對地區居民和國家的雙重責任。一方面，地方政府是國家進行基層統治的機構，是現代國家的重要基礎組成單位，有義務促進現代國家的維系和政策推行，并將地方訴求傳達給中央，利于中央實施全國統一協調的制度和政策，維護中央政權的合法性。另一方面，地方政府要服務本地區居民，處理的具體事務。地方政府最接近地方人民和地方事務，不但能夠靈活應對地方事務和居民訴求，還能影響居民生活，塑造居民環境，為居民提供良好的服務。“地方政府是不能被僅僅看作一個機制工具的。相反，它是人民表達自己的組織，并且人民的權力不是來自于中央，而是由一個國家每個地區的公民自己保留的，其目的是為自己提供必要的地方服務。”

地方自治傳統也給英國現代國家建構帶來挑戰。第一，個人主義的傳統在保證公民自由和公民權利的同時，帶來了現代國家建構中統治效率的問題，也就是派伊所說的整合危機。面對社會中的不同利益組合，“它們基本上都不是互動的，它們最多是各自向政府提出其獨立的要求。政府必須同時對付所有這些要求。而與此同時，政府本身可能就是不很統一的。其結果就是，整個政治體系中一般施政水平的低下。”例如英國的全民公投，在重要政治事件決策上不僅存在效率問題，還使最終決定權脫離中央政府的控制，削弱中央政府掌控國家的能力。第二，在地方自治傳統深厚的英國，現代國家建構會面臨合法性危機和貫徹危機。派伊認為合法性危機是“因為一切統治的努力都會受到來自不同人不同原因的挑戰，領導人無法獲得具有合法權威的全面的支配權力”。貫徹危機包括“政府深入社會與推行基本政策的問題”。政黨對英國地方政府的占領，影響全國性政策的貫徹或政策執行的長久性，“全國性政黨在威斯敏斯特的定期輪換支持了地方當局，因為地方當局期望有爭論的政策3年或4年后將被推翻。”地方接受自己并不認同的政策，以期待中央當局輪換以后可以將政策更改，或者挑戰英國政策的貫徹和穩定性。如英國的地方自治傳統會對英國的現代國家建構帶來合法性危機和貫徹危機的挑戰。

四、對我國的啟示

英國現代國家建構中的地方自治傳統對我國地方政府建設和處理中央地方關系有一定的借鑒意義。第一，各國政府建設和制度建構要遵循各國的歷史傳統和具體國情，而不能一味地照搬照抄。英國之所以被稱為“地方自治之母”，并形成具有明顯地方自治特色的中央地方關系，與其地方自治的歷史傳統和其特有的政治、社會、文化傳統等有密切關系。每個國家都有根植于自己的歷史文化底蘊和具體國情，要立足本國具體國情進行國家建構和政治改革。我們要在中國共產黨的領導下，堅定“四個自信”(即道路自信、理論自信、制度自信、文化自信)，建設符合我國國情的政治制度，發展完善具有中國特色的中央地方關系。第二，要處理好集權與分權的關系。如果只有高度的地方自治，就像改革前英國松散且高度的地方自治，那么國家就不能成為強有力的現代國家，不利于現代國家建構和國家意志的執行；如若建設高度的中央集權，又會扼殺地方的積極性。現代國家建構中的地方自治應保持適當的范圍，處理好集權與分權的關系，這樣能促進現代國家建構。第三，現代國家建構過程中要處理好地方自治的自律和活力之間的關系。松村岐夫認為，“現代國家的自治論是集權化和自治二律背反的問題。在集權化時代，一方面要求必須提高地方政府的服務水平(活動量)，另一方面地方政府要求確保自律性，兩者之間產生矛盾。……不管如何自律，不進行相當數量的活動，是不能發揮地方自治機能的。不管進行多少活動，如果都是按照中央的指令來辦，本身也就不存在自治。”在加強中央對地方的領導和控制的基礎上，還要給予地方適當范圍的自治權，激發地方的活力，中央和地方聯動起來，共同促進現代國家建構的良性發展。