論光伏發(fā)電項目建設(shè)如何合規(guī)使用未利用地

馮文祥

論光伏發(fā)電項目建設(shè)如何合規(guī)使用未利用地

馮文祥

土地政策是我國一項涉及國計民生的重要政策，調(diào)整土地法律關(guān)系的法律法規(guī)體系繁雜。光伏發(fā)電項目建設(shè)需要使用土地，土地資源、建設(shè)成本、限電等諸多因素決定了光伏發(fā)電項目選址土地的多樣性，有集體土地、國有土地、農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等。選址地如何合法用于光伏發(fā)電項目建設(shè)，在實務(wù)中是需要解決的重要問題。選址地如為農(nóng)用地、建設(shè)用地，如何合規(guī)用于項目建設(shè)，有著比較成熟的規(guī)范，但國家對于未利用地的管理欠缺健全的規(guī)范體系。本文試圖就未利用地如何合規(guī)用于光伏發(fā)電項目建設(shè)展開討論。

光伏發(fā)電；建設(shè)用地；未利用地；租賃

一、光伏發(fā)電項目建設(shè)合規(guī)用地

從土地所有權(quán)屬角度，可以將土地分為國有土地與農(nóng)民集體所有的土地；從土地規(guī)劃用途角度，可以將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。國有土地與農(nóng)民集體所有的土地，都有農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地之分，那么，土地就有國有農(nóng)用地、國有建設(shè)用地、國有未利用地、集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、集體未利用地之分。

依土地管理法規(guī)定，光伏投資企業(yè)進行光伏項目建設(shè)，需要使用的土地，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興辦、村民建設(shè)住宅經(jīng)批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地或鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。

如前述，國有土地又有國有農(nóng)用地、國有建設(shè)用地、國有未利用地之分，那么，這三類土地中哪些可以合規(guī)用于項目建設(shè)呢？按照土地管理法、土地管理法實施條例的精神，國有建設(shè)用地、國有未利用地是可以的，國有農(nóng)用地得依法調(diào)整為國有建設(shè)用地，才可以用于項目建設(shè)。因此，項目建設(shè)合規(guī)用地為國有建設(shè)用地與國有未利用地。

二、集體未利用地能否直接用于光伏發(fā)電項目建設(shè)

如前述，項目建設(shè)得依法使用國有建設(shè)用地與國有未利用地，那么集體所有的未利用地是否可以用于光伏發(fā)電項目建設(shè)呢？土地管理法實施條例第二十三條規(guī)定，能源建設(shè)項目使用土地涉及集體所有的農(nóng)用地的，需辦理征收土地方案和供地方案。這說明集體所有的未利用地，是不能直接用于光伏發(fā)電項目建設(shè)的，需要征收為國有，成為國有未利用地，結(jié)論同第一節(jié)所述。但是，有觀點違背了該合規(guī)用地原則，認為集體未利用地可以直接用于建設(shè)光伏發(fā)電項目。

國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部等六部委于2015年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（下稱《意見》），其中第五項意見表明，光伏發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得；對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。于是，該觀點就理所當(dāng)然地認為，對永久性建筑用地部分之外的光伏組件方陣使用未利用地的，只是區(qū)分未利用地的所有權(quán)屬，與相應(yīng)的所有者簽訂協(xié)議就行。簽訂協(xié)議只是取得土地使用權(quán)的過程，但集體所有的未利用地能否直接用于光伏發(fā)電項目建設(shè)，是需要商榷的。

《意見》只是明確對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，這指的是土地規(guī)劃用途方面，但并沒有否定不需要在未利用地的所有權(quán)屬上依法征收為國有。既然土地管理法明確規(guī)定，任何建設(shè)行為需要使用國有土地，該《意見》也未明確不需要征收為國有，那么，結(jié)論就應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，需要將該集體未利用地征收為國有，再以租賃方式使用。該觀點錯誤之處是沒有能從土地法律體系上整體理解該《意見》的規(guī)定。

再者，國務(wù)院《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》也指出了：利用未利用地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地年度計劃指標(biāo)，探索采用租賃國有未利用地的供地方式，降低工程成本。光伏項目使用未利用地的，可以采取劃撥方式供地。“不涉及轉(zhuǎn)用”正是與《意見》所指的不占壓地面，不改變地表形態(tài)的部分未利用地；“租賃”明確為國有未利用地租賃；劃撥正是國有土地使用權(quán)特有的提供方式。

三、集體未利用地的供地程序

既然集體未利用地征收為國有未利用地才可以用于項目建設(shè)，那么如何辦理供地手續(xù)？依土地管理法、土地管理法實施條例的規(guī)定，首先向市、縣人民政府的土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由其進行審查，擬訂征收土地方案地方案，經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。征收土地方案的批準(zhǔn)權(quán)，依土地管理法第四十五條的規(guī)定，權(quán)限在于省級人民政府，并報國務(wù)院備案。供地方案由批準(zhǔn)征收土地方案的人民政府一并批準(zhǔn)，無需另外辦理供地審批手續(xù)。方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實施，向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用的，由市、縣人民政府與項目建設(shè)單位簽訂國有土地有償使用合同，劃撥使用的，向項目建設(shè)單位核發(fā)國有土地劃撥決定書。

國有土地租賃依法是國有土地有償使用的一種方式，在集體未利用地征收為國有未利用地后，國有土地使用權(quán)可以通過租賃的方式由項目建設(shè)單位有償使用，這與《意見》指出的租賃使用也是吻合的。當(dāng)然，對于集體土地的使用，也有租賃方式。但不能因為《意見》規(guī)定可能通過租賃方式使用，即以使用方式這一標(biāo)準(zhǔn)而得出《意見》認為可以直接使用集體未利用地建設(shè)光伏發(fā)電項目的結(jié)論。

綜上，《意見》關(guān)于使用未利用地建設(shè)光伏發(fā)電項目的寥寥數(shù)語，是從土地規(guī)劃用途角度說明項目建設(shè)所用的未改變地表形態(tài)、不占壓土地部分的未利用地，可以按原地類認定，無需調(diào)整為建設(shè)用地，但未提及該未利用地的權(quán)屬。未提及既不能說是肯定，也不能說是否定。但土地管理法的精神是顯而易見的，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅、農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)外的任何建設(shè)行為，是必須使用國有土地的。那么，對于集體所有的未利用地，仍然必須在調(diào)整為國有未利用地后，才能用于光伏發(fā)電項目建設(shè)，否則，即為違法行為，項目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

D922.181

A

1008-4428（2016）04-92-02

馮文祥，南京大學(xué)。