開放大學(xué)財政項目預(yù)算管理研究

張婷婷

（北京開放大學(xué)，北京 100000）

開放教育是以現(xiàn)代遠程開放教育為主要特點的新型教育模式。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，進入21世紀(jì)以來的開放教育體系借助技術(shù)手段，基本實現(xiàn)了量大、面廣的網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)，打破了教與學(xué)的時空限制性，使得個性化、靈活性的教育需求能夠得到一定程度上滿足。但是，當(dāng)前開放教育的現(xiàn)代化水平仍然偏低，與國際一流的發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)。目前開放教育的主要實現(xiàn)形式仍然是傳統(tǒng)高等教育人才培養(yǎng)框架下的專業(yè)學(xué)習(xí)，符合學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)需求的個性化資源推送機制和教育服務(wù)模式尚未形成，在線交互社區(qū)、學(xué)習(xí)共同體等意在搭建學(xué)習(xí)者多元、智能學(xué)習(xí)空間的開放教育功能并未充分發(fā)揮效果，很難滿足新時代社會發(fā)展對人才培養(yǎng)的需求和學(xué)習(xí)者多樣化、個性化、終身化的學(xué)習(xí)需要。因此，在這樣的背景下，開放大學(xué)應(yīng)當(dāng)高度重視財政項目預(yù)算管理，提升財政專項資金使用效率效果、整合學(xué)校辦學(xué)資源，將財政資金使用效益最大化，支持更多教育門類和服務(wù)形式，持續(xù)推動開放教育高質(zhì)量健康發(fā)展。

一、開放大學(xué)財政項目預(yù)算管理重要性及其特點

（一）加強財政項目預(yù)算管理的重要性

開放大學(xué)的主要收入來源是財政預(yù)算收入，學(xué)校需要高度重視財政預(yù)算管理，提高預(yù)算管理水平，強化學(xué)校各職能部門在預(yù)算管理的分配和監(jiān)督職能，更好提升預(yù)算資金的使用效率，以實現(xiàn)學(xué)校的經(jīng)濟效益和社會效益目標(biāo)，是開放大學(xué)財務(wù)管理的重中之重。財政預(yù)算資金主要分成基本預(yù)算資金和項目預(yù)算資金兩大類。財政基本預(yù)算資金與學(xué)校日常運作息息相關(guān)，是學(xué)校的必要固定支出，其可控性不強。而項目預(yù)算資金是政府為使學(xué)校實現(xiàn)特定的行政工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而給予資金投入，具有很強的可控性和可操作性。因此，加強學(xué)校財政項目預(yù)算規(guī)范化管理、提升財政項目預(yù)算執(zhí)行的效率與效果、提高項目資金的利用效益必將對開放大學(xué)整體辦學(xué)水平提高，學(xué)校形象、社會影響力的提升起到重要的積極作用。

（二）財政項目預(yù)算管理的特點

1.專項性

編制財政項目預(yù)算時，要有明確、特定的項目編制目標(biāo)。要看特定項目立項依據(jù)是否充分、特定項目目標(biāo)設(shè)置是否合理、特定項目組織實施能力與條件是否滿足、可否能夠達到預(yù)期的社會經(jīng)濟效益。同時在財政項目預(yù)算支出執(zhí)行時與特定工作任務(wù)相對應(yīng)，設(shè)立不同的財政項目有不同項目的執(zhí)行任務(wù)、特定的資金使用情況。

2.獨立性

我國現(xiàn)行財政預(yù)算體系包括基本預(yù)算資金和項目預(yù)算資金兩大類。基本資金與項目資金是相互獨立的財政撥款內(nèi)容，基本資金是用于滿足學(xué)校人員經(jīng)費和日常公用維持經(jīng)費的正常運轉(zhuǎn)需要，而項目資金是為實現(xiàn)特定的工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計劃而專門獨立的財政專項資金。因此，在財政項目預(yù)算執(zhí)行時，基本支出與項目支出是不能交叉使用；同時，各個財政項目也是完全獨立的，是為了實現(xiàn)不同事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而特定申請財政資金支持的。因此，每個財政項目都有各自明確支出方向和范圍，項目之間的經(jīng)費也不能交叉使用。

3.完整性

財政項目預(yù)算管理是一個完整性的鏈條活動，從每個特定項目的立項、財政項目預(yù)算編制、財政項目預(yù)算審批到財政項目執(zhí)行、財政項目分析與調(diào)整、財政項目監(jiān)督到最后財政項目預(yù)算績效評價。每個特定財政項目都是有計劃、有執(zhí)行、有考核的閉環(huán)管理的整體。

二、開放大學(xué)財政項目預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在的問題

開放大學(xué)現(xiàn)行財政項目預(yù)算體系主要分為三個環(huán)節(jié)：財政項目預(yù)算編制、財政項目預(yù)算執(zhí)行與控制、財政項目預(yù)算績效評價。首先，通過財政項目庫建設(shè)，完成財政項目論證、篩選、立項、項目預(yù)算編制工作；其次，通過財政項目預(yù)算執(zhí)行和控制，保障一年的各個項目有序開展，財政項目執(zhí)行進度合規(guī)、合理并逐步實現(xiàn)預(yù)算編制中的要求；最后，項目支出績效評價是加強學(xué)校項目預(yù)算績效管理，建立科學(xué)、合理、規(guī)范的項目支出績效評價管理體系，增強項目績效觀念，合理配置校內(nèi)資源，對財政項目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行全面分析、客觀評判。學(xué)校通過績效評價指標(biāo)計算和分析，科學(xué)評價年度財政項目預(yù)算執(zhí)行的效率和效果，是否有效達到預(yù)期要求，是否有效推進開放教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。目前，開放大學(xué)財政項目預(yù)算管理中存在以下幾方面問題：

（一）財政項目預(yù)算編制不規(guī)范不科學(xué)

學(xué)校管理層越來越重視財政項目預(yù)算管理工作。當(dāng)下，學(xué)校能夠按照財政項目管理制度要求認(rèn)真編制預(yù)算，并按時報送財政相關(guān)項目申報文本、項目可行性研究報告等項目資料。但在財政項目預(yù)算編制方面仍然存在一些問題：

首先，財政項目預(yù)算編制缺乏積極性，特別是各二級部門項目上報數(shù)據(jù)缺乏積極主動性。各部門、學(xué)院是財政項目預(yù)算編制的責(zé)任主體，項目預(yù)算應(yīng)從各部門發(fā)起，各部門、學(xué)院根據(jù)部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃做好項目立項申報，保證項目具備立項必要性、實施可行性、預(yù)算合理性。但在實際工作中各基層單位對財政項目預(yù)算編制的重要性認(rèn)識不夠，只是簡單地按照學(xué)校的要求完成財政項目預(yù)算編制任務(wù)，預(yù)算編制流于形式。因此，在財政項目預(yù)算編制過程中，各個部門不夠積極主動而且預(yù)算編制人員有限，參與度不高。

其次，財政項目預(yù)算編制缺乏客觀性。各部門、學(xué)院很多情況下會采用增量預(yù)算法編制財政項目預(yù)算，增量預(yù)算法雖然更簡便、快捷，但項目建設(shè)真實客觀的需求，可能會出現(xiàn)實際執(zhí)行時的資金與預(yù)算安排的資金之間出現(xiàn)重大缺口，資金的供給計劃與學(xué)校發(fā)展計劃嚴(yán)重脫節(jié)的問題。

（二）財政項目預(yù)算執(zhí)行和控制不到位

財政項目預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)是整個財政項目預(yù)算管理工作的重點，只有將財政項目預(yù)算執(zhí)行到位，才能夠使項目資金發(fā)揮到更大作用，有助于學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展和長期戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。但現(xiàn)實中，學(xué)校財政項目預(yù)算管理采用的是項目負(fù)責(zé)人制度。項目負(fù)責(zé)人管理項目的計劃、預(yù)算執(zhí)行進度、績效評價等全流程、全環(huán)節(jié)。可能會出現(xiàn)財政項目預(yù)算執(zhí)行過程中超支、擅自調(diào)整項目支出預(yù)算、改變預(yù)算用途等不合規(guī)現(xiàn)象。比如：財政項目執(zhí)行不按規(guī)定的內(nèi)容及金額執(zhí)行，實際支出內(nèi)容與年初預(yù)算差異較大。或者財政項目負(fù)責(zé)人不按照財政批復(fù)的預(yù)算規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)進行項目資金的使用。此外，還存在少數(shù)項目負(fù)責(zé)人年底突擊花錢，前期投入較少，而后期為了跟上預(yù)算執(zhí)行進度，資金投入大幅度增加，從而出現(xiàn)資金支出前慢后快的情況，預(yù)算執(zhí)行不均衡的情況。

（三）財政項目績效評價體系不完善

財政項目預(yù)算績效評價是整個財政項目預(yù)算管理工作的重要組成部分。“執(zhí)行有反饋”是對財政項目預(yù)算管理績效評價的總體要求。每年年末，各部門和學(xué)院向?qū)W校財務(wù)處提交本部門在本年度的財政項目預(yù)算執(zhí)行情況，財務(wù)處會對各部門的財政項目預(yù)算執(zhí)行情況進行考評。但目前財政項目評價報告只是為評價財政項目預(yù)算執(zhí)行情況而進行簡單的執(zhí)行結(jié)果分析，但并不全面、不透徹。目前學(xué)校在財政項目預(yù)算績效評價中缺乏績效評價體系和績效評價制度，也沒有配套的獎懲措施，沒有做到“執(zhí)行有反饋，反饋結(jié)果有獎懲”，沒有將部門或者學(xué)院經(jīng)費的財政項目預(yù)算執(zhí)行情況與業(yè)績掛鉤與獎懲，不利于資金的優(yōu)化配置。

三、完善開放大學(xué)財政項目預(yù)算管理的對策建議

（一）加強財政項目預(yù)算管理制度建設(shè)

首先，認(rèn)真學(xué)習(xí)教育部、財政部等上級主管部門出臺的項目預(yù)算管理文件，將相關(guān)政策法規(guī)落細(xì)落實。嚴(yán)格執(zhí)行新預(yù)算法中有關(guān)財政項目預(yù)算管理工作的規(guī)定。同時，加強日常對于項目預(yù)算管理政策法規(guī)的宣傳和解讀，使得規(guī)范開展項目預(yù)算管理的理念融入學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和項目工作人員的潛意識之中。其次，完善項目預(yù)算管理組織機構(gòu)建設(shè)，設(shè)立項目預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組及監(jiān)督小組。其中，項目預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)學(xué)校整體項目庫發(fā)展規(guī)劃和頂層設(shè)計及財政項目立項決策等等，監(jiān)督小組主要負(fù)責(zé)審查學(xué)校項目預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，對相關(guān)項目預(yù)算執(zhí)行開展情況進行公示，接受社會監(jiān)督，確保項目預(yù)算執(zhí)行合法、公正、透明、規(guī)范。最后，結(jié)合學(xué)校實際情況，完善相關(guān)項目預(yù)算制度建設(shè)，明確學(xué)費核算管理規(guī)定，對此前界定不明的內(nèi)容予以修訂補充，明確業(yè)務(wù)部門、直屬學(xué)院、系統(tǒng)分校、合作單位、科研處、財務(wù)處等各方的責(zé)任，以制度指導(dǎo)項目預(yù)算執(zhí)行工作有序開展，做到有章可循，有法可依。

（二）完善項目預(yù)算編制工作

項目預(yù)算編制應(yīng)根據(jù)學(xué)校發(fā)展整體規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展具體安排、符合財政項目規(guī)章政策要求、有助于實現(xiàn)學(xué)校發(fā)展總體目標(biāo)。各個學(xué)院需要主動提出財政項目立項方案，主動組織調(diào)研、論證，充分發(fā)揮項目資金的效益。同時，開放大學(xué)要進一步完善財政項目數(shù)據(jù)庫建設(shè)，對財政項目進行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)管理。學(xué)校財政項目管理部門要核實項目業(yè)績目標(biāo)、立項依據(jù)的充分性和目標(biāo)設(shè)置的合理性后，按照項目對開放大學(xué)發(fā)展貢獻的影響大小排序，形成財政項目的動態(tài)管理，切實完善項目數(shù)據(jù)庫建設(shè)，力爭把有限的財政項目預(yù)算經(jīng)費高效利用。

（三）加強預(yù)算執(zhí)行力度

開放大學(xué)不僅要加大財政項目預(yù)算執(zhí)行力度同時也要重視項目預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。

首先，規(guī)范財政項目預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、標(biāo)準(zhǔn)性。財政項目預(yù)算支出要嚴(yán)格根據(jù)財政批復(fù)的項目支出預(yù)算明細(xì)表內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，不可在沒有項目預(yù)算調(diào)整批復(fù)的情況下，改變項目支出內(nèi)容或不按財政批復(fù)預(yù)算執(zhí)行。

其次，建立財政項目預(yù)算支出計劃表，每一個特定財政項目都有預(yù)算支出計劃表和項目支出預(yù)算執(zhí)行進度明細(xì)表。第一，做好項目支出計劃表，在編制計劃表時要按照項目建設(shè)的先后順序來進行，一旦建設(shè)資金到位，就能夠按照規(guī)劃要求及標(biāo)準(zhǔn)進行支付，極大程度保證項目預(yù)算執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)性、準(zhǔn)確性和及時性；第二，根據(jù)項目建設(shè)的進度，進一步細(xì)化預(yù)算支出計劃表，明確每一部分預(yù)算支出的明細(xì)項目名稱、明細(xì)預(yù)算內(nèi)容、使用金額和時間；第三，對財政項目資金的使用情況實施動態(tài)管理，定期對其進行總結(jié)匯總，及時有效的管理。

最后，規(guī)范財政項目執(zhí)行的嚴(yán)格性。項目預(yù)算執(zhí)行過程要嚴(yán)格按照財政項目批復(fù)金額明細(xì)支出，不應(yīng)隨意調(diào)整。如果出現(xiàn)一些特殊情況或較大變動，需經(jīng)校委會或黨委常務(wù)委員會批準(zhǔn)通過后，適當(dāng)調(diào)整項目預(yù)算執(zhí)行。

（四）加強財政項目預(yù)算績效管理

學(xué)校要持續(xù)性高質(zhì)量發(fā)展，需要重視項目預(yù)算績效管理在學(xué)校管理體系中的地位。進一步規(guī)范財政項目預(yù)算績效管理制度，建立管理體系，增強項目績效觀念，合理配置校內(nèi)資源，提高項目資金使用效益。首先，項目績效評價應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目特定的績效目標(biāo)，對項目支出的效益性和公平性以及預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出和效果進行客觀的測量、分析和評判。其次，項目績效評價一般包括自評、部門評價和財政評價三部分，評價工作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，各有側(cè)重。各個項目責(zé)任部門應(yīng)根據(jù)學(xué)校績效評價工作方案的要求開展工作，項目負(fù)責(zé)人應(yīng)及時、準(zhǔn)確、全面地向辦公室提交項目支出績效評價表、項目支出績效評價報告等相關(guān)材料，如果項目的實際績效目標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)存在偏差，應(yīng)在績效評價報告中作出明確說明。財務(wù)處根據(jù)相關(guān)規(guī)定，制定學(xué)校績效評價工作方案，負(fù)責(zé)績效評價工作的具體部署與實施，包括績效評價過程中的日常管理與協(xié)調(diào)，績效評價工作的下達、指導(dǎo)、監(jiān)督、公示，以及其他行政事務(wù)。此外，評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)容完整、權(quán)重合理、數(shù)據(jù)真實、結(jié)果客觀。績效評價結(jié)束后，應(yīng)及時對績效評價結(jié)果進行整理分析，將評價結(jié)果反饋給項目負(fù)責(zé)人。對預(yù)算執(zhí)行率偏低、評價結(jié)果較差的項目，要查明原因，提出整改措施，依法予以公開，方便監(jiān)督。

四、結(jié)束語

開放教育要實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，需要進一步提高對財政項目預(yù)算管理的認(rèn)識，增強財政項目預(yù)算管理能力，切實優(yōu)化財政專項資金配置，推進開放教育事業(yè)高質(zhì)量、健康發(fā)展。