推進自然保護地體系建設 促進人與自然和諧共生
——專訪青海省林業和草原局黨組書記、局長李曉南

●本刊記者 于生妍

國家公園與自然保護區的區別是什么？國家公園建設對于筑牢國家生態安全屏障有什么樣的重大意義？堅持生態效益第一的同時，如何兼顧經濟效益和社會效益？國家公園如何滿足公眾的游覽需求？……針對這些問題，青海省林業和草原局黨組書記、局長李曉南接受了本刊專訪。

■青?！饵h的生活》：為了保護自然生態系統，我國已經建立了自然保護區體系。國家公園與自然保護區的管理目標相似，很多人弄不清二者的區別，請您具體談談。

■李曉南：建立國家公園和自然保護區的目的都是為了更好地保護自然生態系統，這是兩者最大的共同點。我認為，兩者之間的區別主要體現在三個維度：一是從歷史維度來看，建立國家公園既是我國保護自然生態積累經驗的一種全新表現，也是借鑒國際社會多年做法的一種體現，集中反映出習近平生態文明思想的理論成果。二是從管理體制維度來看，國家公園體現國家事權，而自然保護區可以區分為國家和省級自然保護區。三是從國家公園和自然保護區的內涵和外延這個維度來看，2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確我國新型自然保護地體系包括國家公園、自然保護區、自然公園三大類型。國家公園和自然保護區同屬于自然保護地，但國家公園處于自然保護地體系的主體地位，是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高的特點。自然保護區是自然保護地體系的基礎，是指保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡的區域。具有較大面積，確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危野生動植物種群數量及賴以生存的棲息環境。總之，我們可以清晰地看到，自然保護是自然保護區的首要也是唯一功能，而國家公園則強調科學保護和合理利用并重，其首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

■青?！饵h的生活》：目前，國家公園事業從試點階段轉向快速發展階段，對于筑牢國家生態安全屏障有什么樣的重大意義？

■李曉南：我省從2015年開始，起步三江源國家公園體制試點、到創建國家公園示范省，再到建設國家公園群，實現了跨越式發展。習近平總書記對青海提出“三個最大”的省情定位，筑牢生態安全屏障，是“國之大者”。而創建國家公園，對青海，是面向未來發展的百年大計；對全國，是新時代生態文明建設的偉大實踐；對世界，是義不容辭維護生態安全的責任擔當。習近平總書記在致第一屆國家公園論壇的賀信中指出，“中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產?！?021年10月12日，習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會發表主旨講話時，向全世界宣布正式設立三江源等5個第一批國家公園，國家公園由試點探索轉向快速建設。通過高質量推進國家公園建設，國家公園的制度體系更加健全、支撐保障體系更加完善，自然生態系統的原真性和完整性得到進一步保護，維護國家生態安全和生物多樣性的功能進一步凸顯，筑牢生態安全屏障作用得到進一步鞏固提高。

近年來，我們以建立國家公園為總牽引，統籌推進山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理，實施三江源、祁連山、青海湖生態保護修復、國土綠化試點示范項目、河湟地區生態保護修復和水土流失綜合治理等一系列重大生態工程，采取最嚴格的生態保護政策，執行最嚴謹的生態保護標準，落實最嚴密的生態保護措施，生態保護成效日益顯現。我認為，主要體現在“一轉三增兩減”，“一轉”就是全省上下重視生態、關注生態、參與生態、建設生態的理念實現了重大轉變，思想認識、觀念、理念的轉變確保了生態保護措施有力有效的落實，讓習近平生態文明思想在江河源頭落地生根?！叭觥保阂皇窃隽浚湎l危物種種群數量明顯增加，藏羚羊由最低時的不足3萬只恢復到7萬多只，普氏原羚從300 多只恢復到2700 多只，三江源、祁連山雪豹種群數量恢復性增長；二是增綠，全省森林覆蓋率達到了7.5%，森林蓄積量增加到了4993 萬立方米，草原綜合植被蓋度達到了57.8%，濕地保護率達到了64.3%；三是增水，全省生態系統水源涵養功能顯著提升，全省地表水出境水量超900 億立方米，生態系統質量和穩定性不斷提升，“中華水塔”更加堅固豐沛。“兩減”是：青海沙化土地年均減少31.8 萬畝，荒漠化土地年均減少26.4 萬畝，重點沙區實現了由“沙逼人退”到“綠進沙退”的根本性轉變。

國家公園在自然保護地體系建構中具有牽引性，在維護國家生態安全戰略中地位重要。我們在三江源、祁連山國家公園建設的良好基礎上，加快推動青海湖國家公園創建和昆侖山國家公園前期工作，積極謀劃青藏高原國家公園群建設，將為推動青藏高原生態文明建設和可持續發展、切實筑牢生態安全屏障、促進中國和全球生態環境保護產生十分重要的影響。一是筑牢國家生態安全屏障的現實需要。青藏高原生態系統的特殊性、重要性、脆弱性，決定了它在維護國家重要生態安全屏障中的地位。我們必須擔負起保護“中華水塔”、當好地球衛士的重大責任。二是應對全球氣候變化的重要手段。青藏高原對全球變化和人類干預響應十分敏感，是北半球氣候的敏感區和啟動區，在應對全球氣候變化中具有獨特而不可替代的作用。我們要以國家公園建設為契機，深化青藏高原氣候變化機理研究，加強高原生態環境變化和生物多樣性監測評估，努力為應對全球氣候變化做出更大貢獻。三是促進區域可持續發展的重大舉措。我省經濟發展水平較低，改善民生的任務艱巨。我們要堅持“綠水青山就是金山銀山”“冰天雪地也是金山銀山”的理念，緊緊扭住國家公園建設這個關鍵之舉，著力提檔升級綠色發展方式，讓良好生態環境成為高質量發展的增長點、高品質生活的支撐點，努力實現產業優、生態美、百姓富的有機統一。

■青?！饵h的生活》：我們堅持生態效益第一的同時，如何兼顧經濟效益和社會效益？這也是大家非常關注的問題。

■李曉南：生態效益、經濟效益、社會效益相協調，是堅持生態保護優先的關鍵，也是生態保護措施落實的重要保障。國家公園建設堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的理念，堅持國家所有、全民共享、世代傳承，堅持以人民為中心，獲取必要的經濟效益是增進民生福祉、實現全民共享的重要路徑。保障生態產品供給，確保生態效益持續穩定發揮是我們的首要任務。習近平總書記指出，綠水青山就是金山銀山，要不斷將綠水青山轉化為金山銀山，確保有效增進世世代代生活在這里的廣大群眾的民生福祉。2021年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，要求建立健全生態產品調查監測機制、價值評價機制、經營開發機制、保護補償機制、價值實現保障機制、價值實現推進機制等六大機制，為此，我們積極建立健全生態產品價值實現機制，通過科學保護，不斷提升優質生態產品的供給能力，探索多元化價值實現路徑，將生態價值不斷轉化為經濟價值，推進生態產業化、產業生態化。一是興產業。科學合理利用森林、草原、濕地等生態資源，積極引導扶持群眾因地制宜發展枸杞、沙棘、藏茶、大果櫻桃等特色品種生產基地建設，發展苗木花卉、特種野生動物繁育、生態旅游、中藏藥材、林下種養和林家樂等綠色富民產業，實現生態保護、環境美化、群眾增收、區域發展共贏。二是助增收。積極吸納農牧民群眾參與林草生態工程，讓廣大人民群眾共享生態紅利。全省共設置草原、森林、濕地生態保護公益崗位14.51 萬個，其中三江源國家公園實現園區“一戶一崗”，17211 名生態管護員持證上崗，人均年收入2.16 萬元。三是建機制。加強生態管護員管理，修訂完善各類管理辦法，進一步完善生態管護公益崗位管理機制，規范管護行為，建立健全管護責任制，劃分管護責任區，落實考核和獎懲措施，提高管護效益和質量。讓農牧區群眾從單一種植、養殖向生態、生產、生活良性循環轉變，有效發揮宣傳引導和聯動管護作用，提高社區群眾參與自然保護地建設的積極性和有效性，實現生態保護和社區發展相互促進、相互支撐。四是抓補償。根據省委辦公廳、省政府辦公廳關于《青海省深化生態保護補償制度改革的實施意見》，充分利用國家支持青藏高原生態環境保護利好政策，加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進、激化激勵與硬化約束同發力的生態保護補償制度，推動全社會形成尊重自然、順應自然、保護自然的思想共識和行動自覺，為打造生態文明高地、筑牢國家生態安全屏障，加快建設“六個現代化新青海”提供堅實有力的制度保障。健全水流生態保護補償制度、落實草原生態保護補獎政策、建立沙化土地生態保護補償制度、完善濕地生態保護補償機制、開展野生動物保護補償試點、推動森林生態保護補償落實。強化重點生態功能區轉移支付保障、開展生態綜合補償、深化自然保護地補償、探索建立橫向補償機制，健全自然資源資產有償使用制度、推動生態資源權益交易、加強綠色金融創新、探索多樣化補償方式。

■青?！饵h的生活》：國家公園特許經營制度，是解決自然保護地與當地社會經濟發展之間矛盾的重要創新和探索，這種特許經營明顯區別于管理機構的自行經營和旅游企業的承包經營，也明顯區別于原住民自發的經營活動。請您介紹一下相關情況。

■李曉南：中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確指出，創新自然資源使用制度。制定自然保護地控制區經營性項目特許經營管理辦法，建立健全特許經營制度，鼓勵原住居民參與特許經營活動，探索自然資源所有者參與特許經營收益分配機制。我省在國家公園示范省建設中要求加快建立特許經營制度，自然資源資產的經營利用統一以特許經營的方式開展，探索建立“政府主導、管經分離、多方參與”的特許經營機制，以有利于促進社區發展為宗旨，突破資源環境瓶頸，實現產業發展與生態資源保護相互協調，建立健全生態經濟體系，不斷滿足人民群眾對優美生態環境、優良生態產品、優質生態服務的需要。各保護地管理機構研究制定特許經營清單，明確產業導向；制定特許經營管理辦法，明確準入條件、經營管理要求、利益分配機制和退出機制等；把握政策導向，做好項目引導、資金技術投入、人才引進等方面保障工作。

目前，三江源國家公園、祁連山國家公園（青海片區）都開展了一些有益的嘗試，在全國屬于起步比較早的，特別是2021年發布了《自然保護地特許經營》地方標準，在全國領先。在嚴格保護的基礎上，鼓勵原住居民參與特許經營活動，充分挖掘自然保護地品牌價值，在自然保護地非核心保護區范圍內根據需要和實際條件酌情開展與自然保護地定位相一致的經營活動，明確特許經營目標、內涵與范疇，建立特許經營名錄，對進入特許經營名錄內的傳統產業進行轉型升級，依法保護原住居民權益。

■青海《黨的生活》：我們知道，國家公園劃分為核心保護區和一般控制區，納入生態保護紅線管理，對人為活動和開發性、生產性項目建設活動實行嚴格的差別化管制。國家公園如何滿足公眾的游覽需求？

■李曉南：《指導意見》規定，國家公園實行分區管控，原則上核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。同時要求將生態功能重要、生態環境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態保護紅線管控范圍。建立國家公園的目的，就是保護自然生態系統的原真性、完整性，始終突出對自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，同時也要兼顧為社會服務、為人民提供優質生態產品的功能。

這幾年，我們結合打造國際生態旅游目的地，在國家公園的一般控制區內，以特許經營的方式開展生態旅游活動，在確保重要自然生態系統原真完整保護的同時，也要彰顯其獨特的自然景觀和豐富的科學內涵，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然的機會。落實差異化的管控措施，在一般控制區允許適度規模的科普宣教和游憩體驗活動，打造游憩體驗平臺，滿足公眾游覽需求。一是優化設計游憩體驗線路。根據游憩體驗資源類型及特點，創新游憩體驗方式，打造多維方向、不同尺度的國家公園游憩體驗產品體系，設計不同路線，滿足訪客多樣化游憩體驗需求。二是完善游憩體驗服務體系。提供必要的游憩體驗輔助設施設備，打造訪客進入國家公園的第一站——入口社區；建設訪客服務中心，提供接待、體驗導覽、教育咨詢、醫療救助、購物餐飲等服務；結合游憩體驗線路配備觀景休憩設施。三是加強訪客活動管理?？茖W合理確定訪客容量，制定訪客安全保障制度，建立突發事件應對機制，為訪客提供必要的救助服務。加強對國家公園訪客行為的管理，規范游憩體驗活動。

■青海《黨的生活》：國家公園采取什么樣的方式進行自然科學和生態教育，把自然的深奧科普給大眾？

■李曉南：習近平總書記指出，以文弘業，以文培元、以文立心、以文鑄魂。國家公園不僅擁有豐富的生物多樣性、神奇的自然生態系統、壯美的自然景觀，也具有重要的文化屬性，是生態文化教育基地和目的地，是展示人與自然和諧共生的重要窗口。將國家公園打造成為自然教育品牌，激發大眾熱愛自然、享受自然的熱情，樹立尊重自然、保護自然、順應自然的理念，是彰顯國家公園國家代表性、全民公益性和實現人與自然和諧共生的重要手段。

我們在充分考慮高原生態系統脆弱性特征的基礎上，根據國家現行管理規定，在自然保護地內劃定適當區域開展自然教育等活動。一是加快建立自然教育頂層設計。我們制定發布了《關于加快推進青海以國家公園為主體的自然保護地體系示范省自然教育高質量發展的指導意見（試行）》《青海以國家公園為主體的自然保護地體系示范省自然教育工作大綱（試行）》，積極開展自然教育基地認定和建設工作，制訂了《青海國家公園省自然教育基地認定標準（草案）》《青海國家公園示范省自然教育基地建設規范（草案）》，印發《青海國家公園示范省自然教育基地認定指南》，并授予西寧市人民公園臨宗書院“青海國家公園示范省自然文學 生態文化宣傳教育展示基地”。二是建立自然教育配套設施體系。在國家公園一般控制區內設置訪客中心、自然教育中心、戶外解說系統、自然教育路徑、自然觀察站等配套設施的自然教育基地，為自然教育活動提供支撐。建立祁連山國家公園自然教育中心，設立青海省科普教育基地，建立生態學校13 所，打造自然教育特色管護站5處。三是優化自然教育內容體系。通過系統開發教材讀本、多媒體影音、互動軟件等內容載體，為訪客提供豐富多樣、生動有趣的自然教育內容。形成特色鮮明的自然教育課程9 套，自然教育讀本5 冊，開展自然教育科普實踐活動20 余場（次），受眾近5 萬余人次，營造了全社會支持和參與自然保護地建設的良好氛圍。四是建立自然教育師資隊伍體系。采用專業人才引進、培養自有團隊等方式，培養、轉化并選拔一批具有自然教育從業能力的專業人員，組建國家公園自然教育師資隊伍，為訪客自然教育、生態體驗活動提供專業服務，積極吸納當地社區群眾加入自然教育隊伍。五是加強國家公園文化傳承。加快國家公園生態文化資源優勢的集成與發展，持續深入開展紅色文化、民族文化、地域文化、歷史文化等多角度多維度的人文調查與系統研究，著力構建具有青海特色的國家公園生態文化體系。全力打造國家公園生態文化品牌，充分利用國家公園網站、視頻平臺、知識共享平臺等，建立線上線下融合傳播系統，通過攝影、攝像、文藝創作等途徑對國家公園文化的核心價值、表現形式等進行廣泛宣傳，激發大眾熱愛自然、享受自然的熱情，樹立尊重自然、保護自然、順應自然的理念。

■青海《黨的生活》：結合試點經驗，國家公園建設管理體制機制建設將從哪些方面重點推進？

■李曉南：青海是三江源、祁連山雙國家公園試點省份，順利完成了體制試點任務，達到了預期效果，積累了實踐經驗。在試點推進過程中，以及試點結束后，中央和國家層面陸續出臺了《建立國家公園體制總體方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關于統一規范國家公園管理機構設置的指導意見》《國家公園管理暫行辦法》等文件，國家公園的建設要求不斷明確。從職能職責看，國家公園管理機構主要負責自然資源資產管理、生態保護修復、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等，當地政府承擔經濟發展、社會管理、公共服務、防災減災、市場監管等職責。下一步，我們將深刻把握“三個最大”的省情定位和“三個更加重要”的戰略定位，以打造全國乃至國際生態文明高地為目標，充分吸取試點經驗，進一步完善國家公園體制機制建設，推動以國家公園為主體的自然保護地體系走在前列。重點在于硬件、軟件的打造和升級：一是加強生態保護。建立國家公園，就是要將我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分保護起來。試點期間國家公園生態保護取得了顯著成效，但要充分認識到生態保護工作的艱巨性、長期性，實事求是分析目前存在的短板和弱項，科學把握生態系統內在規律，堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理，以自然恢復為主，適當輔以人工干預措施，促進生態系統正向演替，不斷豐富生物多樣性，提高生態產品供給能力。二是推動綠色發展。編制自然資源資產和生態產品清單，建立健全促進生態產品價值實現機制，促進綠水青山向金山銀山轉變。發揮國家公園品牌價值，按生態產業化、產業生態化發展路徑，深入挖掘生態產品價值潛力，開發和拓展生態紅利，進一步加強特許經營形式、審批機制、運營模式等方面的實踐，形成可復制可推廣的發展模式。三是完善管理體制。以試點中發現的問題為導向，合理設置國家公園管理機構，制定國家公園管理機構權力清單，進一步明確國家公園管理機構和地方政府的職能職責邊界。建立聯席會議制度等工作協調機制，進一步強化國家公園管理機構之間、管理機構與地方政府之間的溝通銜接，協調解決各方關切的問題。四是加強科技支撐。完善國家公園科技創新平臺，并不斷深化與高等院校和科研機構的合作，構建起多方參與、門類齊全、學研互動、應用便利的科技支撐體系，積極推進相關課題研究，為國家公園建設管理提供高水平服務。五是強化法治保障。在國家層面上，要加快推進《國家公園法》《自然保護地法》等相關法規的制定和出臺。我們將結合自身實際，認真落實國家出臺的各項法律法規，抓緊制定相關條例、管理辦法及實施細則，為國家公園建設提供堅實法治保障。