鎮政府能否通過拍賣轉讓劃撥國有土地使用權

張趁心

案? ?例

某鎮政府有一處占地面積4.2畝的社辦廠，土地性質為劃撥用地，該廠破產后，土地閑置多年，地上有600平方米建筑物及其他附屬設施。2020年4月，鎮政府委托拍賣公司對4.2畝土地進行公開拍賣，張某經過競買程序后取得了4.2畝土地使用權，并和鎮政府簽訂了為期10年的租賃合同。雙方約定，承租人張某享有該社辦廠土地、建筑物及其他附屬設施的使用權，但不得改變現狀。

2020年8月，張某由于業務需求，未經鎮政府同意，私自在廠房內新建了一個面積900平方米的彩鋼生產車間及辦公樓，后被自然資源部門發現并立案調查。

2020年10月，自然資源部門以張某違反新《土地管理法》第53條和第77條的規定，對其下達行政處罰決定：1.責令退還違法占用土地900平方米;2.沒收在違法占用900平方米土地上新建的建筑物及其他設施;3.處非法占用土地每平方米3元的罰款計人民幣2700元。

張某不服，以自然資源部門認定事實錯誤和法律使用錯誤為由，向人民法院提起民事訴訟，要求撤銷自然資源部門下發的行政處罰決定。

焦? ?點

1.鎮政府能否通過拍賣轉讓劃撥國有土地使用權？

2.張某是否構成違法占用土地？

分? ?析

首先，土地使用權轉讓是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為。根據《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第6條“市、縣人民政府土地行政主管部門應當按照出讓計劃，會同城市規劃等有關部門共同擬訂擬招標拍賣掛牌出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間和其他條件等方案，報經市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施”的規定，以及國務院《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第45條規定“符合下列條件的，經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，其劃撥土地使用權和地上建筑物，其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人…… ”鎮政府擁有使用權的土地，是國家通過劃撥所得，而鎮政府不是擁有土地使用權的公司、企業、其他經濟組織和個人，而是行政機關。因此，該土地不得轉讓，鎮政府無權轉讓。

其次，雙方簽訂租賃合同屬于無效合同。根據原國土資源部關于印發《規范國有土地租賃若干意見》的通知第5條“租賃期限六個月以上的國有土地租賃，應當由市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂租賃合同”的規定，本案租賃期限10年已經屬于長期租賃，必須由縣級以上土地行政主管部門和張某簽訂租賃合同才符合法律規定。

就本案而言，依據《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第6條的規定，鎮政府無權委托某拍賣公司進行公開拍賣，張某雖然經過拍賣程序取得了土地使用權及附屬設施使用權，但依據《規范國有土地租賃若干意見》第5條的規定，必須由縣級以上土地行政主管部門和張某簽訂租賃合同。鎮政府委托某拍賣公司拍賣劃撥國有土地行為存在超權，屬于無效行政行為，其租賃合同也應屬于無效合同，因此，張某的建設行為屬于違法占地。

本案的意義在于劃撥國有土地在一定條件下是可以出讓、轉讓、出租、抵押的，前提是必須具備或者達到《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第45條第4項的規定條件，必須向政府補交土地使用權出讓金或者以出租所獲效益抵交土地使用權出讓金。因此，鎮政府和張某所簽訂的租賃合同違反了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第44和45條的強制性規定，該合同屬無效合同，張某的建設行為也不具合法性。（作者單位：西華縣自然資源局）