政企合作視閾下數(shù)字化社會治理：風(fēng)險(xiǎn)識別及其化解

□ 姚邁新

［中共廣州市委黨校 （廣州行政學(xué)院） 文獻(xiàn)信息中心，廣東 廣州 510070］

一、研究背景及問題提出

2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。可以說，“大力推動社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅成為各地社會治理創(chuàng)新的基本態(tài)勢，也上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃的重要內(nèi)容。”當(dāng)前，“科技支撐”成為國家層面完善社會治理體系、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要組成部分，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)已廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)、社會公共事務(wù)管理、民生事項(xiàng)等社會治理領(lǐng)域，加速了社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，助推了數(shù)字化社會的建設(shè)和發(fā)展。如新冠肺炎疫情發(fā)生以來，數(shù)字化技術(shù)賦能社會治理，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面發(fā)揮了重要的支撐作用，各地政府與數(shù)字化科技企業(yè)合作“抗疫”成效顯著。

數(shù)字技術(shù)是新發(fā)展階段的一種新的生產(chǎn)要素，數(shù)字化科技企業(yè)事實(shí)上成為了社會協(xié)同治理模式下的重要主體。具體而言，數(shù)字化科技企業(yè)承擔(dān)了數(shù)據(jù)分析和治理的功能，在數(shù)據(jù)挖掘和應(yīng)用上具備獨(dú)有的技術(shù)優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗(yàn)。因此，數(shù)字化社會治理迫切需要政府與數(shù)字化科技企業(yè)的通力合作。如廣東省廣州市在“抗疫”過程中通過加強(qiáng)政府與數(shù)字化科技企業(yè)之間的合作，發(fā)揮數(shù)字化手段的作用，提升了疫情防控的精準(zhǔn)性和效率，使得數(shù)字化科技成為智慧防疫的“硬核手段”。在疫情防控及與之相關(guān)的社會治理實(shí)踐中，各地政府著力在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用等過程以及項(xiàng)目規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)應(yīng)用開發(fā)、運(yùn)維服務(wù)等方面發(fā)揮政企合作的積極作用，取得了明顯成效。

從更宏闊的視野來審視數(shù)字化社會治理進(jìn)程中的政企合作行為，就是通過政府與高科技企業(yè)之間的知識流動和技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)新興技術(shù)產(chǎn)品與社會治理應(yīng)用場景相結(jié)合，推動有助于數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新成果運(yùn)用到社會治理領(lǐng)域并加速社會治理的深刻轉(zhuǎn)型。鄭春勇、朱永莉認(rèn)為：“雖然在政府機(jī)構(gòu)中不乏技術(shù)官僚的存在，可是這些技術(shù)官僚的專業(yè)水平恐怕連做好最基本的行業(yè)監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)安全都顯得力不從心，更遑論他們掌握能夠?qū)φ卫懋a(chǎn)生巨大變革作用的新技術(shù)了。那么，也就不難推斷出‘技術(shù)治理中的技術(shù)來自企業(yè)’ 這個結(jié)論。 進(jìn)而也就產(chǎn)生了技術(shù)使用者與技術(shù)提供者之間的互動關(guān)系問題。”可以明確的是，在當(dāng)前語境下，政企合作已經(jīng)成為理解和推動數(shù)字化社會治理進(jìn)程的關(guān)鍵詞。倘若不以政企合作為視角來審視數(shù)字化社會治理，對技術(shù)實(shí)際應(yīng)用中產(chǎn)生的種種問題就可能無從理解和解釋。而且應(yīng)當(dāng)注意到，數(shù)字化社會治理中政企關(guān)系面臨環(huán)境、理念和組織層面的新變化，政企關(guān)系被賦予了新的時代意義，因而需要厘清和修正政府與企業(yè)的關(guān)系樣態(tài)，不斷滿足數(shù)字化社會治理提出的新要求。

基于以上認(rèn)識，本文立足于“新興技術(shù)企業(yè)已成為新發(fā)展階段社會治理主體”的基本判斷，將研究視角定位于政企合作，通過參觀走訪、座談?wù){(diào)研等方式收集一線素材，重點(diǎn)圍繞以下問題展開研究：第一，現(xiàn)階段政府部門與數(shù)字化科技企業(yè)合作互動現(xiàn)狀如何；第二，政企合作中存在什么樣的風(fēng)險(xiǎn)，需要跨越哪些障礙；第三，從政企關(guān)系現(xiàn)狀及問題出發(fā)，如何化解風(fēng)險(xiǎn)，厘清雙方職能和責(zé)任，科學(xué)規(guī)劃和有序推進(jìn)政府與數(shù)字化科技企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、良性合作，加速推進(jìn)社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二、數(shù)字化社會治理中的政企合作觀察

“我國目前既擁有阿里巴巴、騰訊等全球最大的‘獨(dú)角獸’新技術(shù)企業(yè)，還有為數(shù)眾多的中小型高科技公司，它們在政治、經(jīng)濟(jì)和社會等領(lǐng)域中發(fā)揮了顯著作用。”越來越多的社會治理活動都離不開政府與各種類型新興高科技公司的合作，通過合作顯著提升了社會治理的精準(zhǔn)化和智能化水平。

（一）數(shù)字化社會治理中政企合作的多種形式

⒈政企合作形式的相關(guān)文獻(xiàn)梳理及實(shí)踐探索。王張華、周夢婷、顏佳華認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)主要有兩種模式：“項(xiàng)目外包”模式和“政企合作”共建模式，前者為當(dāng)前主要運(yùn)作模式，后者為政府和企業(yè)二者形成利益共同體。鄭春勇、朱永莉認(rèn)為，技術(shù)治理中的政企合作形式多種多樣，從政府主體地位出發(fā)大致分為四種典型模式：政府購買技術(shù)服務(wù)，政府用數(shù)據(jù)換技術(shù)，政府用管理權(quán)換技術(shù)，企業(yè)無償協(xié)助政府。在這四種模式中，既有淺層次的“政企交易”，也有雙方合作程度更深的“政企共治”以及二者走進(jìn)嵌入狀態(tài)的“政企融合”。蔡聰裕、鄧雪提出，各類企業(yè)與地方政府構(gòu)成了錯綜復(fù)雜的政企關(guān)系，目前企業(yè)介入地方數(shù)字政府建設(shè)主要有三種路徑：一是采用政府自行生產(chǎn)模式，即由國有企業(yè)提供公共服務(wù)，由政府內(nèi)部公職人員進(jìn)行管理，這種方式主要依賴政府的權(quán)威進(jìn)行管理；二是通過市場購買模式完成，采用市場外包的方式，讓一個或多個私營企業(yè)提供公共服務(wù)，這種方式遵守市場規(guī)律；三是成立混合型組織，通過政府和企業(yè)的合作生產(chǎn)提供。馬顏昕、謝煌凱則提出，我國數(shù)字政府建設(shè)的政企合作形成了三類典型模式，分別為內(nèi)部管理模式、服務(wù)交付模式和平臺壟斷模式。韋欣認(rèn)為，政企合作的主要模式包括：服務(wù)合同、運(yùn)營和管理合同、租賃、“特許經(jīng)營和建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”合同。縱觀我國數(shù)字化社會治理中的政企合作，比較突出的有以下兩個地方實(shí)踐：一是浙江省聯(lián)合阿里巴巴公司建立了數(shù)字浙江運(yùn)營有限公司（以下簡稱數(shù)字浙江）；二是廣東省在騰訊和中國移動、中國聯(lián)通、中國電信三大運(yùn)營商共同出資下，成立了數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司（以下簡稱數(shù)字廣東）。數(shù)字浙江由國資機(jī)構(gòu)與阿里巴巴合作承擔(dān)浙江數(shù)字化轉(zhuǎn)型的總集、運(yùn)營工作，數(shù)字廣東則探索出了“政企合作，管運(yùn)分離”的運(yùn)作模式，二者的區(qū)別在于政企合作生產(chǎn)融合的深度與復(fù)雜程度。總體觀察表明，政企合作在地方實(shí)踐中表現(xiàn)形式多樣，無論是政府購買、項(xiàng)目外包、技術(shù)與管理權(quán)互換還是政企融合共治等，核心肇因都是由于政府技術(shù)資源和優(yōu)勢不足，而企業(yè)在新興技術(shù)（如云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等）方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，具有獨(dú)特優(yōu)勢，能夠協(xié)同政府部門快速完成技術(shù)向成果運(yùn)用的轉(zhuǎn)化。現(xiàn)階段，“地方層面也在積極實(shí)踐，已有20多個省區(qū)市發(fā)布了地方數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃和意見，為實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府領(lǐng)域的政企合作提供了方向性指導(dǎo)”。在數(shù)字化社會治理進(jìn)程中，以政企合作形式將政府“公益”性治理目標(biāo)與企業(yè)“私益”性動機(jī)統(tǒng)合起來，發(fā)揮各自優(yōu)勢，協(xié)同推進(jìn)數(shù)字化建設(shè)向縱深方向發(fā)展，已從“初露端倪”階段步向“漸次試水”階段，未來我國政企合作在數(shù)字化社會治理中將有無限廣闊的發(fā)展空間。

⒉政企合作的實(shí)例觀察——“AXY”政務(wù)私聊機(jī)器人項(xiàng)目（以下簡稱“AXY”項(xiàng)目）概況。G省G市Y區(qū)作為“全省數(shù)字政府改革建設(shè)示范區(qū)”，主動承接省市數(shù)字政府能力延伸工作任務(wù)，持續(xù)提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，可以說是亮點(diǎn)紛呈：IOC、“YX先鋒”“YX人家”“YX商家”等數(shù)字化應(yīng)用平臺、“AXY”項(xiàng)目等的相繼開發(fā)與應(yīng)用，夯實(shí)了數(shù)字政府建設(shè)基石，提升了城市智慧治理的能級水平。如G省G市Y區(qū)基于數(shù)字政府整體框架，由Y區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局（以下簡稱政數(shù)局）牽頭打造全新的公眾服務(wù)智能平臺，開發(fā)上線“AXY”項(xiàng)目。“AXY”項(xiàng)目是依托G省G市數(shù)字政府改革建設(shè)成果，加強(qiáng)橫縱向共建聯(lián)系，以點(diǎn)帶面推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合接入、互聯(lián)互通，在集約化建設(shè)中實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)基層應(yīng)用創(chuàng)新。該應(yīng)用創(chuàng)新建立起了企業(yè)、群眾“互動聊天”直達(dá)“政務(wù)服務(wù)”的智慧政務(wù)體系，有效緩解了傳統(tǒng)人工咨詢?nèi)耸植蛔恪⒐ぷ鲿r間受限導(dǎo)致的信息回復(fù)不及時的矛盾，顯著提升了互動咨詢服務(wù)效能，密切了黨與人民群眾的聯(lián)系，讓技術(shù)更“接地氣”，使政務(wù)服務(wù)更加貼近企業(yè)、群眾需求。用戶通過微信掃碼即可直接添加“AXY”為好友，并迅速對接G省G市Y區(qū)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)平臺，還可以快速嵌入微信公眾號、微信群、政府服務(wù)網(wǎng)站等多種線上服務(wù)渠道。“AXY”政務(wù)私聊機(jī)器人已化身“萬能網(wǎng)格員”“智能導(dǎo)辦員”，以群眾習(xí)慣的日常生活方式提供貼心服務(wù)。當(dāng)居民群眾想要咨詢申辦相關(guān)事項(xiàng)時，只需要像和自己的微信好友聊天一樣，向“AXY”發(fā)送信息或語音，即可以快速獲得相關(guān)知識要點(diǎn)、服務(wù)和應(yīng)用。與此同時，“AXY”通過主動發(fā)“朋友圈”的方式 ，可以隨時隨地推送最新、最權(quán)威的政策信息，以機(jī)器代替人工進(jìn)行海量知識快速檢索并實(shí)時更新“知識庫”，為居民提供24小時精準(zhǔn)、快捷的百科問答服務(wù)（從用戶提問到機(jī)器人智能回復(fù)，整個流程用時不到5秒）。調(diào)研結(jié)果表明，“AXY”項(xiàng)目在推進(jìn)中采用的是“市場外包”政企合作模式，具體是由Y區(qū)政數(shù)局按照公開擇優(yōu)承包的方式將“AXY”項(xiàng)目技術(shù)開發(fā)與運(yùn)維工作承包給有關(guān)市場主體。本文將該項(xiàng)目作為“小切口”，觀察并審視其在政企合作中積累的經(jīng)驗(yàn)并在更廣范圍內(nèi)分析可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提出有針對性的建議，以提升數(shù)字化社會治理中政企合作的整體績效。

（二）政企合作經(jīng)驗(yàn)審視——以“AXY”項(xiàng)目開發(fā)為例

⒈統(tǒng)籌整合各類資源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目簡單集約化。為保障數(shù)據(jù)“源頭”的權(quán)威性和精準(zhǔn)化，Y區(qū)貫通了國家、G省G市垂直系統(tǒng)及各類政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)平臺，分布采集、抽取事項(xiàng)信息和知識要點(diǎn)。“AXY”應(yīng)用項(xiàng)目打通了與16個部門75個平臺的數(shù)據(jù)接口，精準(zhǔn)鏈接“網(wǎng)上辦”“掌上辦”，100%接入“粵省事”“粵商通”“穗好辦”“YX人家”“YX商家”等主流平臺服務(wù)。通過行政協(xié)調(diào)、技術(shù)突破打破了原來移動端口、微信鏈接原則上無法互聯(lián)的“技術(shù)壁壘”，整合多平臺資源，“一門戶集成”、直達(dá)辦事端口，直接服務(wù)企業(yè)、居民，實(shí)現(xiàn)了“簡單生活”“簡單辦事”和服務(wù)“無障礙”。

⒉以服務(wù)對象需求為導(dǎo)向，提供精準(zhǔn)化、智慧化服務(wù)。“AXY”項(xiàng)目在設(shè)計(jì)初始即通過調(diào)研聯(lián)系居民群眾，走訪、收集了企業(yè)、居民群眾日常辦事、生活高頻需求和關(guān)注熱點(diǎn)，并對海量政務(wù)資源、惠民政策進(jìn)行定向梳理，由對口業(yè)務(wù)部門提供權(quán)威、精準(zhǔn)“答案”。通過走訪調(diào)研，充分對接居民群眾實(shí)際需求，梳理編制近7000條辦事事項(xiàng)知識目錄，鏈接來源于“粵省事”“粵商通”“穗好辦”等2400多項(xiàng)服務(wù)，目前，已上線疫情防控、加裝電梯、社會保險(xiǎn)等8個主題專項(xiàng)，引導(dǎo)項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容更加向居民群眾需求靠攏。

⒊動態(tài)完善項(xiàng)目內(nèi)容，迭代更新智慧服務(wù)內(nèi)容。Y區(qū)政數(shù)局以“主導(dǎo)者”角色定位引導(dǎo)該項(xiàng)目走向，通過下沉基層、企業(yè)和居民群眾中，主動收集一線需求，把握基層、企業(yè)、居民群眾在日常工作、生產(chǎn)和生活中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)提出項(xiàng)目內(nèi)容架構(gòu)，并通過不斷的“用戶回訪”更新項(xiàng)目內(nèi)容，使其越來越符合服務(wù)對象的需求，這是一個動態(tài)調(diào)整、持續(xù)優(yōu)化的過程。

⒋促進(jìn)政府與多個企業(yè)合作，優(yōu)勢互補(bǔ)提升協(xié)作效能。Y區(qū)政數(shù)局在開發(fā)應(yīng)用“AXY”項(xiàng)目過程中，基于單一企業(yè)不足以支持技術(shù)開發(fā)全過程、不同企業(yè)各自有所擅長的技術(shù)功能模塊的原因（如申迪公司擅長rap抓取；國衡公司語義識別能力強(qiáng)；數(shù)廣公司承擔(dān)了很多省系統(tǒng)建設(shè)，機(jī)器人開發(fā)上也有了一定的突破，便于打通接口等），選擇同時與上述多個企業(yè)開展合作，由政府（政數(shù)局）協(xié)調(diào)各方力量，集各家之所長，讓各個合作公司發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢，把它們聚合在一起，形成既分工又協(xié)作的局面，就一個數(shù)字化項(xiàng)目共同做技術(shù)突破，催生“1＋1＞2”效應(yīng)，最終有利于將“AXY”這一項(xiàng)目成品打造成為全新的公眾服務(wù)智能平臺。

⒌建立“項(xiàng)目經(jīng)理責(zé)任制”，破解企業(yè)“技術(shù)獨(dú)占”困境。Y區(qū)政數(shù)局在實(shí)施推進(jìn)“AXY”項(xiàng)目進(jìn)程中，充分考慮到了合作方——數(shù)字化高科技企業(yè)擁有技術(shù)相對優(yōu)勢，為了破解企業(yè)“技術(shù)獨(dú)占”可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和問題，借鑒建筑業(yè)企業(yè)的例行做法，在技術(shù)項(xiàng)目開發(fā)過程中引入“項(xiàng)目經(jīng)理責(zé)任制”。項(xiàng)目經(jīng)理由Y區(qū)政數(shù)局懂得數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用和開發(fā)的公務(wù)人員擔(dān)任，在政數(shù)局授權(quán)下全面負(fù)責(zé)數(shù)字化項(xiàng)目管理，處理在項(xiàng)目推進(jìn)過程中出現(xiàn)的重大問題，效果顯著。據(jù)了解，Y區(qū)政數(shù)局的項(xiàng)目經(jīng)理全部為新晉公務(wù)員系統(tǒng)、具有數(shù)字化技術(shù)教育背景的重點(diǎn)高校畢業(yè)生，懂技術(shù)、能夠和合作方企業(yè)充分展開技術(shù)溝通是他們區(qū)別于老一代公務(wù)人員的顯著特征，可將其歸類于富有朝氣、干勁的新一代“技術(shù)官僚”。

“AXY”項(xiàng)目在“提出構(gòu)想”—“技術(shù)落實(shí)”—“推廣運(yùn)用”全過程中，采取“項(xiàng)目外包”政企合作模式加以推進(jìn)，并借助需求導(dǎo)向、資源整合、動態(tài)調(diào)整、優(yōu)勢互補(bǔ)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)制等做法破解合作難題，優(yōu)化政企合作效果，為搭建數(shù)字化社會治理“高速公路”提供了成功樣本，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可借鑒推廣。

三、數(shù)字化社會治理中政企合作的風(fēng)險(xiǎn)識別

韋欣認(rèn)為，數(shù)字治理領(lǐng)域的政企合作存在著一定的安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，包括履約風(fēng)險(xiǎn)、傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)和信息風(fēng)險(xiǎn)，這一結(jié)論立足于政企合作的安全性而提出。“AXY”項(xiàng)目個案調(diào)查表明，該項(xiàng)目在政企合作推進(jìn)過程中確實(shí)積累了一些帶有“個體化”色彩的經(jīng)驗(yàn)，區(qū)別于政企合作的安全性視角，從提升政企合作效能的目標(biāo)出發(fā)，本文進(jìn)行了更大范圍的實(shí)例研究并予以整體性審視，由此發(fā)現(xiàn)數(shù)字化社會治理中政企合作面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和問題，包括但不限于以下幾個方面：供需不匹配、信息壁壘、合作邊界不清晰、管控能力滯后和規(guī)制體系不健全等。

（一）供需不匹配現(xiàn)象較為突出

政府在與數(shù)字化科技企業(yè)合作開展社會治理實(shí)踐過程中，比較常見的是政府委托企業(yè)開發(fā)、運(yùn)營管理有關(guān)數(shù)字信息系統(tǒng)項(xiàng)目。在政府職能部門委托數(shù)字化企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目初期，經(jīng)常出現(xiàn)以下情況：這個系統(tǒng)應(yīng)具備哪些功能、最終要達(dá)到怎樣的效果，委托方（政府部門）并不十分明確，只能向合作企業(yè)方提供比較模糊的項(xiàng)目方向，無法告知項(xiàng)目具體應(yīng)包括的功能項(xiàng)。由于前期掌握的相關(guān)信息較少，企業(yè)承接方只能根據(jù)自身對項(xiàng)目的設(shè)想和有限經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行功能設(shè)計(jì)，這樣，在開展設(shè)計(jì)之初即面臨許多不確定性和困難。待后期完成項(xiàng)目設(shè)計(jì)時，項(xiàng)目運(yùn)行效果與委托方（政府職能部門）的需求預(yù)期不相匹配和吻合，如“功能不足”和“功能過剩”現(xiàn)象并存。與此同時，在社會治理實(shí)踐中開發(fā)和運(yùn)用數(shù)字化項(xiàng)目，既精通新興數(shù)字化技術(shù)又熟悉政府部門運(yùn)作的復(fù)合型人才極其缺乏：一方面，企業(yè)承接方的研發(fā)人員對政府業(yè)務(wù)內(nèi)容不熟悉，發(fā)掘需求能力不足；另一方面，政府內(nèi)部人員雖然熟悉職能安排、決策程式和業(yè)務(wù)內(nèi)容，卻對數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用的很多關(guān)鍵點(diǎn)不清晰、不了解，技術(shù)治理能力欠缺。技術(shù)提供者（企業(yè)）與技術(shù)使用者（政府）之間極易出現(xiàn)場景轉(zhuǎn)換矛盾，若數(shù)字化技術(shù)在社會治理中應(yīng)用不到位，就可能在把一些事項(xiàng)變簡單的同時又把一些事項(xiàng)變得更復(fù)雜。數(shù)字化社會治理政企合作過程中，尤其需要專業(yè)部門的專業(yè)意見，如與疫情防控相關(guān)的數(shù)字化管理系統(tǒng)開發(fā)項(xiàng)目及其運(yùn)作，必須依賴專業(yè)性的技術(shù)力量進(jìn)行前期調(diào)研，只有基于前期調(diào)研由政府委托方提出具體的功能要求和設(shè)計(jì)訴求，才可能為后期的政企合作夯實(shí)基礎(chǔ)。但在實(shí)際操作中，常常由于前期工作不充分，系統(tǒng)需求分析不足，數(shù)字化技術(shù)項(xiàng)目的開發(fā)未能得到完全而有用的信息支持，導(dǎo)致系統(tǒng)需求分析不足，最終業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)成品走樣，與政府委托方預(yù)期不吻合，即供需不匹配現(xiàn)象突出，間接影響了數(shù)字化社會治理中政企合作的效果。

（二）信息壁壘廣泛存在

數(shù)字信息系統(tǒng)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、管理和運(yùn)營過程中，需要來自政府系統(tǒng)（包括縱向與橫向）多個方面的數(shù)據(jù)信息支持，與所在省、市多個層級的相關(guān)管理系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)對接，但作為項(xiàng)目設(shè)計(jì)開發(fā)的企業(yè)承接方要成功地進(jìn)行對接，掌握相關(guān)數(shù)據(jù)信息，往往會遇到很大的困難和阻力，如一些地區(qū)的省、市相關(guān)職能部門并不愿意對企業(yè)開放數(shù)字信息權(quán)限，使得數(shù)據(jù)對接過程比較艱難。目前，由于跨系統(tǒng)、跨組織、跨業(yè)務(wù)、跨層級、跨地域的數(shù)據(jù)協(xié)同管理和共享共用機(jī)制尚未建立，特別是政府系統(tǒng)內(nèi)部上下層級、橫向部門間“行政壁壘”（條塊分割、部門壁壘）的客觀存在，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息無法實(shí)現(xiàn)資源整合和開放共享，所形成的“數(shù)字信息壁壘”“數(shù)字信息孤島”對政府與數(shù)字化科技企業(yè)順利推進(jìn)合作形成了瓶頸制約。如近年來浙江省將省級部門800多個信息系統(tǒng)整合到了統(tǒng)一的政務(wù)云平臺，歸集了3000多類190多億條數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)因歸屬于不同職能部門，數(shù)據(jù)格式差異明顯，導(dǎo)致各職能部門獨(dú)立的異構(gòu)系統(tǒng)無法兼容這些不同格式的數(shù)據(jù)，海量數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)真正的共通共享。即使是進(jìn)行了大量數(shù)據(jù)歸集的發(fā)達(dá)地區(qū)，但由于可共享數(shù)據(jù)參差不齊也往往陷入“聚而不通、通而不用”的窘境。因此，如何通過體制機(jī)制創(chuàng)新打破行政壁壘，進(jìn)而打通信息壁壘，促進(jìn)歸集共享數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)數(shù)據(jù)歸集后的治理優(yōu)化，是強(qiáng)化數(shù)字化治理進(jìn)程中政企合作效果的關(guān)鍵。

（三）合作責(zé)任邊界不清晰

政府與數(shù)字化科技企業(yè)合作推進(jìn)數(shù)字化社會治理，是一個需要不斷試錯和調(diào)整的過程。在對某數(shù)字化社會治理項(xiàng)目調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目調(diào)試運(yùn)轉(zhuǎn)后期出現(xiàn)了功能設(shè)計(jì)及實(shí)際效果不盡合理的地方，企業(yè)承接方出于成本或其他方面的考慮，常有推卸責(zé)任的可能。如該項(xiàng)目所設(shè)計(jì)的某一個功能板塊在實(shí)際運(yùn)作時并沒有達(dá)到期望的效果，委托方（政府）要求企業(yè)合作方后期進(jìn)行相應(yīng)修改和調(diào)整，但企業(yè)合作方認(rèn)為，既然已經(jīng)設(shè)計(jì)出這個功能，即便沒有正常地發(fā)揮作用，作為承接方也沒有責(zé)任進(jìn)行修改，使得項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)遇到阻力。而且，政府部門作為“需求側(cè)”實(shí)際涉及到很多職能部門，以與防疫相關(guān)的數(shù)字化項(xiàng)目為例，就涉及到衛(wèi)健委、疾控中心、公安、消防和醫(yī)院等。由于責(zé)任分工不明確，各職能部門之間溝通協(xié)作不暢，最突出的是當(dāng)項(xiàng)目推進(jìn)出現(xiàn)問題時，職能部門“避險(xiǎn)”行為較為普遍，責(zé)任主體“消失不見”，導(dǎo)致合作方企業(yè)夾在中間，難以進(jìn)一步推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。此外，政府與數(shù)字化科技企業(yè)合作進(jìn)程中也可能是“一對多”（一個政府職能部門對多個企業(yè)）和“多對多”（多個政府職能部門對多個企業(yè)）共同完成某個數(shù)字化項(xiàng)目，政府部門如何協(xié)調(diào)與多個企業(yè)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮各企業(yè)的優(yōu)勢，所面臨的問題更加復(fù)雜。總之，在數(shù)字化社會治理過程中，需要高度重視政府與企業(yè)合作雙方主體責(zé)任不明晰、政府內(nèi)部各職能部門責(zé)任邊界不清以及合作方多個企業(yè)間的責(zé)任劃分等問題。如在前期溝通和合同簽訂時，政企雙方責(zé)任邊界不明確，導(dǎo)致合作雙方后期不斷產(chǎn)生分歧，不利于開展合作，影響到項(xiàng)目的推進(jìn)及運(yùn)行的效果；再如數(shù)字化項(xiàng)目在設(shè)計(jì)及運(yùn)營、管理中對應(yīng)著多個職能部門，各板塊及流程具體交由哪個職能部門監(jiān)督管理，由于在項(xiàng)目初期并沒有很好地進(jìn)行責(zé)任劃分，導(dǎo)致出現(xiàn)管理“真空地帶”，間接影響了政企合作的順利推進(jìn)；而多個合作方企業(yè)內(nèi)在隱含著一定的利益考量，極有可能在項(xiàng)目推進(jìn)過程中出現(xiàn)目標(biāo)不一致現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)合作沖突；由于政府與企業(yè)的利益指向差異明顯，導(dǎo)致權(quán)責(zé)界定困難，使得數(shù)字化社會治理政企合作出現(xiàn)瓶頸。

（四）政府管控能力滯后

在數(shù)字化社會治理政企合作中，高科技企業(yè)如數(shù)據(jù)公司等實(shí)際上成為了社會治理中的新型主體。相較于傳統(tǒng)企業(yè)主體，因其承擔(dān)的數(shù)據(jù)分析和治理功能，使高科技企業(yè)的行動邊界得到了極大拓展，許多參與數(shù)字化社會治理的企業(yè)已經(jīng)借助自身技術(shù)優(yōu)勢獲得了部分特定的治理權(quán)限，構(gòu)建了某種“新型政治空間”。若不對其進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和“適應(yīng)性糾偏”，政府傳統(tǒng)監(jiān)管手段（包括行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法治手段等）出現(xiàn)部分“失效”“失靈”狀況幾乎成為必然，包括在某種意義上陷入“監(jiān)管失效”的狀態(tài)，政府傳統(tǒng)治理工具與多類型化場域、情境之間難以匹配，等等。此外，高科技企業(yè)具有一定的“技術(shù)獨(dú)占”優(yōu)勢，疊加企業(yè)天然追逐利益的本能，還可能導(dǎo)致數(shù)字化社會治理實(shí)踐中的“公共性流失”。調(diào)研結(jié)果表明：一方面，社會公眾對數(shù)字化公共服務(wù)的需求呈上漲趨勢，但服務(wù)提供碎片化；另一方面，地方政府亟待與數(shù)字化高科技企業(yè)展開合作，但自身對合作過程的監(jiān)管能力不足。因此，政府與數(shù)字化科技企業(yè)之間的合作取得積極成效的前提條件是政府擁有對合作全過程良好的管控能力，包括甄別和選擇優(yōu)質(zhì)合作企業(yè)的能力，建立科學(xué)合理的成本預(yù)算控制和價(jià)格約束機(jī)制以及合作成效的評估和獎懲機(jī)制等。從頂層設(shè)計(jì)層面觀察，目前我國在數(shù)字治理領(lǐng)域的法律法規(guī)對各主體間的權(quán)責(zé)還缺乏明晰的規(guī)范，在實(shí)際治理中由于缺乏專門統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)“齊抓共管”模式導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本居高不下，效率偏低。從地方實(shí)踐審視，對數(shù)字化科技企業(yè)的選擇帶有一定的盲目性和隨意性，導(dǎo)致合作成品（包括有形數(shù)字化設(shè)施和無形數(shù)字化服務(wù)等）質(zhì)量和政府預(yù)期之間存在很大的差距。目前，一些省（市）乃至縣都成立了政數(shù)局，對接多個政府職能部門，以改變數(shù)字化建設(shè)和治理中的多頭管理局面，避免政府部門陷入某種“行政權(quán)失效”的狀態(tài)。但由于政數(shù)局不同于有數(shù)字化建設(shè)需求的政府職能（業(yè)務(wù)）部門，對各職能部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、數(shù)字化需求理解無法做到全面而透徹，反而使得有數(shù)字化建設(shè)需求的政府職能部門一方（需求方）和擁有數(shù)字化技術(shù)優(yōu)勢的高科技企業(yè)（供給方）之間增加了一層“隔閡”，從而產(chǎn)生了新的問題。

（五）規(guī)制體系有待健全

數(shù)字化社會治理中的政企合作本質(zhì)上可以劃歸為一種法律關(guān)系，其中，政府作為“公益”的代言人，是合作行動的主要驅(qū)動方，對數(shù)字化社會治理的實(shí)際推進(jìn)具有直接影響力；企業(yè)則定位于技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)“供給方”，是在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下按照雙方約定提供數(shù)字化公共產(chǎn)品或服務(wù)。若缺乏完善、有效的規(guī)制體系，極易出現(xiàn)以下風(fēng)險(xiǎn)：一是政府基于部門“本位主義”怠于承擔(dān)推進(jìn)數(shù)字化社會治理中的主體責(zé)任，誤失數(shù)字化社會治理“紅利期”；二是出于經(jīng)濟(jì)人動機(jī)，政企合作雙方共謀以獲取非法收益，以致?lián)p害公共利益；三是企業(yè)方因其技術(shù)優(yōu)勢“攫取”源自于政府的權(quán)力，卻未能承擔(dān)數(shù)字化社會治理進(jìn)程中的相應(yīng)責(zé)任。從實(shí)際情況觀察，限于條塊分割的管理體制等約束，我國現(xiàn)有財(cái)政管理方式、投資管理機(jī)制、項(xiàng)目績效評價(jià)等政策規(guī)范體系總體上圍繞“以項(xiàng)目為中心”“以部門為主體”進(jìn)行設(shè)計(jì)，尚未區(qū)分政府需求方和企業(yè)供給方進(jìn)行細(xì)致而完善的規(guī)制體系建設(shè)。如關(guān)于政府前期如何鑒別審查企業(yè)的供給資質(zhì)和能力，如何在合作中加強(qiáng)對數(shù)據(jù)、人員和財(cái)務(wù)的監(jiān)督約束，如何對企業(yè)供給數(shù)字化技術(shù)產(chǎn)品及服務(wù)的效果給予相應(yīng)的獎懲；如何以各種規(guī)制方式保障企業(yè)在合作中各類技術(shù)事項(xiàng)安全可控，避免以算法異化、算法黑箱等做法損害社會公眾的合法權(quán)益，以遏制其逐利本質(zhì)等，相關(guān)的規(guī)制體系建設(shè)仍處于起步階段。尤其需要注意的是，一方面，對政府在合作中應(yīng)承擔(dān)的兜底與接管責(zé)任缺乏有效規(guī)制；另一方面，對企業(yè)在合作中的“數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)”及“私利沖動”的有關(guān)制約不足。

四、風(fēng)險(xiǎn)化解：優(yōu)化政企合作以提升數(shù)字化社會治理水平

為充分發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)在創(chuàng)新社會治理方式、提升社會治理水平中的作用，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮政企合作的優(yōu)勢，化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，助力社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（一）依托專業(yè)性力量消除供需不匹配現(xiàn)象

對政企合作開發(fā)的數(shù)字化項(xiàng)目，為避免出現(xiàn)供需不匹配、供需錯位等問題，在合作設(shè)計(jì)初期政府相關(guān)職能部門應(yīng)更多地介入，對項(xiàng)目的總體方向、功能等有充分的把握，為企業(yè)合作方盡可能多地提供有用信息，使其明確項(xiàng)目功能，通過提高合作效率令項(xiàng)目成品效果符合政府預(yù)期。具體而言：一方面，要建立定期溝通機(jī)制，如聯(lián)席會議制度等，加強(qiáng)政府委托方與企業(yè)合作方之間的協(xié)調(diào)、溝通，充分交換和確認(rèn)相關(guān)信息；或是在政府主導(dǎo)下搭建政企供需對接平臺，讓有數(shù)字化應(yīng)用需求的政府相關(guān)部門“拋需求”，數(shù)字化科技企業(yè)“展方案”，雙方借助對接平臺面對面開展探討交流，真正推動新技術(shù)應(yīng)用中的政企雙方供需對接。另一方面，作為委托方的政府相關(guān)部門，應(yīng)依托專業(yè)性力量進(jìn)行深度的前期需求發(fā)掘工作。依托的力量既可以是政府相關(guān)職能部門常設(shè)機(jī)構(gòu)，也可以是臨時組建的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，還可以依托高校科研機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，借助省、市內(nèi)外專家隊(duì)伍力量，由專業(yè)性力量開展與項(xiàng)目相關(guān)的前期調(diào)研，明確合作項(xiàng)目所囊括的功能和所要達(dá)成的效果，與政數(shù)局等職能部門做好數(shù)字化項(xiàng)目的具體建設(shè)方案及數(shù)據(jù)開發(fā)研究工作。此外，還可以聘用資深公務(wù)員，借助其豐富經(jīng)驗(yàn)為數(shù)字化項(xiàng)目提供專業(yè)方案的智力支持，也可以有計(jì)劃地培養(yǎng)既懂?dāng)?shù)字化技術(shù)又熟悉政府運(yùn)作的復(fù)合型人才，夯實(shí)人力資源基礎(chǔ)，避免數(shù)字化項(xiàng)目在“忽視需求”導(dǎo)向下誤入為了數(shù)字化而數(shù)字化的歧途。

（二）推動數(shù)據(jù)信息共通共享

進(jìn)入數(shù)字化治理時代，數(shù)據(jù)信息已成為各地推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。政府部門擁有和掌握大量的數(shù)字信息需要通過建立政府與企業(yè)間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制讓各類數(shù)據(jù)活起來、動起來、用起來，真正釋放數(shù)據(jù)信息的價(jià)值，有效支撐社會治理實(shí)際運(yùn)作各個環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)在制度支持、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、創(chuàng)新性運(yùn)用等方面施策，強(qiáng)化政府與企業(yè)間的數(shù)據(jù)共享，特別要從打破行政壁壘入手，促進(jìn)數(shù)據(jù)信息在政府部門橫向及縱向間的共通共享：一是在國家、省、市一級層面做好統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互享共通，實(shí)現(xiàn)“數(shù)字化治理一盤棋”目標(biāo)；二是加強(qiáng)制度建設(shè)，為數(shù)據(jù)信息共享應(yīng)用的安全性、規(guī)范性和合法性提供支持和保障；三是注重基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)共享平臺標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為政企合作有效使用相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建立合理合規(guī)框架；四是加強(qiáng)對數(shù)字化科技企業(yè)的利益反饋，使企業(yè)在開發(fā)利用數(shù)據(jù)信息過程中能夠獲得應(yīng)有的利益回報(bào)，進(jìn)而成為推動數(shù)據(jù)信息共通共享的主體之一。

（三）清晰劃分政企合作邊界

在數(shù)字化社會治理政企合作實(shí)踐中，應(yīng)特別注意責(zé)任的明晰和邊界劃分。具體涉及三個方面：一是政府與企業(yè)之間的責(zé)任邊界，二是政府系統(tǒng)內(nèi)部各職能部門之間的責(zé)任劃分，三是多個企業(yè)合作方之間的權(quán)責(zé)邊界。即應(yīng)當(dāng)對政府與數(shù)字化科技企業(yè)雙方的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，明確各方主體責(zé)任，降低政企合作面臨的各種阻力；以文本制度化的形式明晰政府系統(tǒng)內(nèi)部相關(guān)職能部門的責(zé)任邊界，做到“一項(xiàng)目一方案”，避免和減少職能部門間因相互推諉而造成的政企合作風(fēng)險(xiǎn)；科學(xué)劃分多個企業(yè)合作方之間的權(quán)責(zé)邊界，形成既分工明晰又合作共贏的關(guān)系。需要關(guān)注的是，在數(shù)字化社會治理政企合作中，數(shù)字化科技企業(yè)實(shí)際掌握和處理的數(shù)據(jù)越來越龐大，這是加速其技術(shù)壟斷地位形成的重要原因，因此，在制度設(shè)計(jì)上，要充分考慮這一因素，使數(shù)字化科技企業(yè)在“科學(xué)劃定范圍”內(nèi)合理行動。

（四）提升政府的合作管控能力

提升數(shù)字化社會治理中的政企合作實(shí)效，迫切需要政府部門作為“元治理”主體發(fā)揮良好的管控作用，包括統(tǒng)籌、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等。如在選擇企業(yè)合作方的過程中，政府應(yīng)當(dāng)充分借用內(nèi)腦和智庫的優(yōu)勢，協(xié)助自身審慎評估、科學(xué)甄選企業(yè)，避免選擇合作對象的盲目性和隨意性，把好政企合作入門的第一道關(guān)卡；再如在開展具體合作項(xiàng)目過程中，政府應(yīng)當(dāng)具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)合作部門的能力，特別要注重以完整且固化的文檔形式促使需要協(xié)同的職能部門、企業(yè)合作各方明確自身的工作范圍及目標(biāo)，并擬定各相關(guān)方之間的具體協(xié)同措施；又如在合作項(xiàng)目標(biāo)的的價(jià)格約束和成本控制以及項(xiàng)目最終成品（有形產(chǎn)品和無形服務(wù)）的質(zhì)量監(jiān)測和反饋方面，政府應(yīng)建立有效的治理機(jī)制，以使合作效果達(dá)到政府預(yù)期目標(biāo)。特別需要關(guān)注的是，政府應(yīng)當(dāng)突破“科層制管理”思維，跳出上下級管理模式，提高維護(hù)合同主體間關(guān)系的能力。

（五）健全相關(guān)規(guī)制體系

政企合作是社會治理實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)，要求政府健全與合作相關(guān)的規(guī)制體系，進(jìn)入強(qiáng)化“制度供給”的新階段，在政策法規(guī)和制度規(guī)則的質(zhì)量和水平上實(shí)現(xiàn)與數(shù)字化轉(zhuǎn)型相匹配的躍升。當(dāng)前，需要健全的規(guī)制體系包括以下內(nèi)容：數(shù)字化科技企業(yè)準(zhǔn)入制度，市場主體信用評分辦法，數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，平臺企業(yè)反壟斷規(guī)則，以及地方公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和清單等。此外，由于組織惰性、意愿不強(qiáng)、技術(shù)理解能力不足等原因，加之各地現(xiàn)有法律規(guī)章體系對數(shù)字化社會治理的保障及推動力度不夠，政府職能部門在數(shù)字化科技企業(yè)開放應(yīng)用場景方面，“主動姿態(tài)”和“主動作為”尚不多見，因此，政府相關(guān)部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型動能有待加強(qiáng)。有必要設(shè)立類似于反向的實(shí)質(zhì)懲戒清單制度，增進(jìn)其獲得數(shù)字化社會治理政績的動機(jī)和意愿，進(jìn)而優(yōu)化政企合作的實(shí)際效果。

總之，將數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用到社會治理實(shí)踐中，能夠?yàn)橹卫砘顒犹峁?zhǔn)確認(rèn)知社會矛盾和問題的知識及信息，從而超越個體經(jīng)驗(yàn)、碎片化信息和純主觀判斷，把社會治理面臨的不確定性轉(zhuǎn)化為確定性，為社會治理賦權(quán)增能。尊重和確立數(shù)字化科技企業(yè)在社會治理中的主體地位，推進(jìn)政府（需求側(cè)）、企業(yè)（供給側(cè)）良性合作，打造政企良好關(guān)系樣態(tài)，既是對數(shù)字化新興技術(shù)功能和作用的認(rèn)同，也關(guān)系到新發(fā)展階段社會治理的精準(zhǔn)化和有效性。立足化解潛在風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化政企合作效能的發(fā)展目標(biāo)，未來對數(shù)字化社會治理政企合作的相關(guān)研究，除了關(guān)注政府和企業(yè)兩者之外，還要考慮相對第三方—數(shù)字化公共產(chǎn)品及服務(wù)享有者的利益期待和取向；在法律層面，如何定義、保護(hù)數(shù)字化公共產(chǎn)品和服務(wù)的知識產(chǎn)權(quán)，如何防范政企合作中的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)等，亟待學(xué)界展開深入研究；“企業(yè)行為所遵循的原則是‘私益沖動’，政府遵循的原則是‘公益驅(qū)動’”，在政企合作的不同模式中，如何區(qū)別地構(gòu)建規(guī)制體系，從而適應(yīng)實(shí)踐需要，調(diào)和“公益”導(dǎo)向與“私益”沖動之間的分歧，實(shí)現(xiàn)政企合作雙贏，也將成為細(xì)化相關(guān)研究的方向之一。