“雙碳”目標背景下生物質發電電價補貼的環保和國際貿易雙重屬性

○楊釗龍

（蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州 730000）

與此同時，在環保屬性的背后，電價補貼也具備一定的“國際貿易屬性”。盡管電力本身無法出口，但是生物質發電行業的上游原料及設備必然會因電價補貼而受到成本降低的優惠，進而可能在國際貿易中占據價格優勢，引發他國的貿易救濟措施。自2010年WTO的“中國風力發電設備案”起，可再生能源補貼行為引發的國際貿易救濟糾紛層出不窮，如何更好地認識生物質發電電價補貼的雙重屬性及其矛盾所在，并提出針對性的發展建議，是本文研究的意義之所在。

一、生物質發電電價補貼的環保屬性

能源是人類生存和社會可持續發展的重要物質基礎?！澳茉吹睦檬沟梦覀儸F在的一切成為可能。我們一天經歷的所有事情都需要能源的幫助”。促進能源行業的發展就是在促進人類社會的發展。

（一）電價補貼的必要性

1.人類社會可持續發展的必然要求

從宏觀層面來看，應對氣候危機，構建“人與自然生命共同體”離不開對可再生能源的利用。根據世界氣象組織的報告，在1970年至2019年間的所有自然災害中，與氣候和天氣相關的占50%，造成的經濟損失占總損失達74%，其中干旱、缺水、極端氣溫更是帶來了諸多災難。根據聯合國開發計劃署發布的《人類發展報告》，氣候變暖導致人均GDP的降低、受饑餓的人數增加，極端天氣的增加也給發展中國家帶來了更多的經濟負擔。在生存和發展的雙重困境之下，人類必須為應對氣候危機尋找出路，降低碳排放、實現碳中和就是應對氣候危機的重要措施。

生物質電作為可再生能源的新生力量，將在可再生能源市場占據越來越多的份額。發展生物質能，可以有效降低碳排放，減少對環境的污染和資源的過度開采，是應對氣候危機，實現人類可持續發展的重要手段。以我國為例，國家能源局官方數據顯示，2021年全國可再生能源發電量占全社會用電量的29.8%，其中生物質發電量同比上漲23.6%，占全社會用電量的2%，其占可再生能源的發電量比重也從2012年的3.4%上升至2021年的6.6%，呈穩步增長態勢。目前我國生物質資源能源化利用量約4.61億噸，生物質能利用的方式包括生物質發電、生物質清潔供熱、生物天然氣、生物質液體燃料、化肥替代等，已實現碳減排量約2.18億噸。預計到2030年我國生物質發電實現碳減排量將超過2.3億噸，到2060年，有望將超過4.6億噸。未來，生物質發電將在各個領域為我國“雙碳”目標做出巨大貢獻。在全球環境問題突出的今天，發展生物質發電行業是為人類爭取可持續發展的重要舉措之一。

2.國家爭取發展權益的重要手段

從中觀層面來看，在各國經濟發展的歷程中，都不可避免的經歷了從只注重生存和經濟發展而不顧對環境的傷害，轉向開始注重高質量發展并重視生存質量的過程。即便是美國、歐盟等發達國家和地區，在其高速發展的初期也不可避免地造成了嚴重的環境污染。比如20世紀40年代初期，洛杉磯因汽車工業的發展而出現過嚴重的霧霾。隨著工業的發展和產業的升級，發達國家逐漸把高能耗、高污染、高排放的產業轉移到發展中國家，以保證發達國家國內自身的環保利益。

隨著發達國家進入低污染、低能耗的發展階段，在不斷發展新能源產業的同時，其主導的全球碳中和計劃開始對各國碳排放進行限制，這帶來兩種后果：第一，由于大多數發展中國家仍處于較低發展階段，為了自身發展還無法避免工業產業的高排放和高污染，限制其碳排放權就是對其發展權進行限制，進而相當于發達國家獨享了發展權利，而把污染治理問題推給全世界，對發展中國家形成制約。第二，發達國家利用其先發優勢，通過對新能源行業進行補貼不斷發展，突破技術瓶頸，形成行業標準，并構建未來的技術壁壘，并在碳技術基礎上征收碳關稅。并在碳話語權被發達國家掌握后，后發國家若錯失新能源行業發展機會，要么縮短能源供應，工業化進程受阻，要么舉債借入資本以發展新能源產業，承受金融風險的同時，把能源安全的主動權拱手讓人。

從整個工業發展史來看，往往是能源革命推動工業革命，并塑造新的國際秩序。從煤炭到石油，從蒸汽機到內燃機，從英國超過荷蘭到美國超過英國，每一次能源革命均帶來全球經濟和治理秩序的改變。在此次能源革命中，能源從化石能源轉向可再生能源，發展中國家只有迎頭趕上，才能掌握發展的主動權，不至于處處受限。簡言之，碳排放權實際上是各國自己生存發展的權利，發展新能源產業實際上是爭取打破先發國家的制約，實現換道超車，爭奪自身經濟發展權和主動權的重要途徑。

（二）電價補貼的正當性

從經濟學角度而言，對生物質發電進行電價補貼，實際上是通過政府調控，優化市場資源配置，彌補因外部性導致的市場資源配置效率不足的必要手段，用政府的手來解決市場失靈的問題。

1.生物質發電行業的正外部性特征

外部性是指某一經濟主體的經濟行為對社會上其他人的福利造成了影響，但并未對此承擔后果。外部性分為正外部性和負外部性，或稱“外部經濟”和“外部不經濟”，如果不加干涉，外部性將導致市場資源配置失當。

生物質發電是典型的具備“正外部性”的行業，其帶來的社會利益遠大于該行業的私人利益。生物質發電主要利用的材料包括秸稈和畜禽糞便等農林廢棄物、林業剩余物、生活垃圾、廢棄油脂、污水污泥等被動型生物資源。利用生物質發電帶來的社會利益顯然大于私人利益：一般來說，發電廠作為生產者賣出其生產的電力而獲得的報酬，這就是私人利益。而生物質發電除了電力外，還為社會帶來了額外的好處。與傳統的火電相比，它不僅沒有傳統能源污染環境、消耗資源等危害，還具備可再生性、清潔性等額外的利益。具體而言，一是排放物中含更少的硫和灰，對環境的污染極低。據測算，運營1臺2.5萬KW的生物質發電機組，與同類型火電機組相比，每年可減少排放二氧化碳約10萬噸、二氧化硫870噸。二是生物質二氧化碳的吸收和排放構成自然界碳循環，可以實現二氧化碳零排放，如前所述，目前我國生物質發電實現的年均碳減排量約為2.18億噸。三是對農林廢棄物構成無害化處理和資源化利用。此外，因地制宜發展生物質發電，還能為當地農民帶來就業、收入等扶貧效果。在當前“雙碳”目標和鄉村振興戰略的大背景下，其意義更加明顯。與其他可再生能源如光伏、風電相比，它能夠實現對被動型生物資源的無害化處理，避免二次污染?？梢?，生物質發電行業的社會利益，即為自己和他人帶來的利益之和，要遠大于為其自身帶來的利益，這就是所謂的“外部經濟”，也即“正外部性”。

生物質發電的私人成本遠大于私人利益。額外的社會利益背后蘊含著不可避免的額外成本，例如農林廢棄物的收集、儲運、處理等成本，這些成本是其他能源行業所不具有的。不同于光伏、風電沒有燃料成本，生物質發電成本中占比較高的恰恰是燃料成本，例如秸稈，實際收購價格已達200～300元/噸。與之對應，傳統化石能源發電的產業會帶來環境污染、資源減少等負外部性，卻未承擔與之相應的成本，加之產業發展極度成熟帶來的規模效應，在自發運行的市場中，其產品——電力的價格必然低于生物質發電電價。如果生物質電按照正常的成本定價，必然因價格過高而導致消費者不會購買。為保障生物質發電電力在市場上正常銷售，其電價必須和更低廉的燃煤電廠的標桿電價相持平，虧本銷售。以山東秸稈發電的上網電價為例，實際成本在0.65元/千瓦時左右，而脫硫標桿上網電價為0.344元/千瓦時，顯然生物質發電企業的私人成本要大于私人利益。

2.電價補貼具備解決正外部性問題的正當性

正外部性導致市場資源配置失當。在自由競爭的條件下，正外部性將導致資源配置偏離帕累托最優狀態，市場這雙“看不見的手”也會失去作用。在正外部性的影響下，生物質發電行業的私人成本要大于私人利益而小于社會利益。在充分競爭的市場中，“理性經濟人”因追求個人利益最大化，加之“搭便車效應”，在正外部性中的受益方往往難以通過自發行為對其成本予以相應的補償，在長期虧損的情況下，顯然不會有人從事生物質發電工作。一般而言，正外部性會導致私人活動的水平遠遠低于社會所要求的最優水平。然而，如前所述，發展生物質發電行業有其必要性，也是我國實現“雙碳”目標的必要舉措，為了保證其健康快速發展，國家可通過采取公法的手段，例如稅收優惠、財政補貼等方式，對生物質發電行業進行補償。

由財政進行電價補貼是最常見的做法。以秸稈為例，在使用生物質發電等資源再利用方式之前，秸稈一般直接被露天焚燒或廢棄，浪費了資源，且污染環境。如果根據“污染者負擔”的原則，則生物質發電相應的成本應該由產生農林廢棄物的農民負擔。然而農民本身收入微薄，沒有資本積累，更承擔著保障全國糧食安全的重任，由其負擔污染成本，不具備可操作性和合理性。更好的做法應當是根據“受益者負擔”的原則，讓享受到環保利益的全體社會，也即通過中央或地方財政來為其“農林廢棄物處理成本”支付對價。相較于其他公法手段，“電價補貼”由國家電網公司統一實施，監管透明、并網方便、操作性強，是較好的補貼方法。因此，“電價補貼”也可以被看作一種支付轉移，借此為生物質發電行業進行補償并扶持其發展，這樣才能達到實質平等的效果。

換言之，為生物質發電進行電價補貼是國家可再生能源的產業發展需要及農林廢棄物處理的必要成本的轉移。在國際能源正義運動長期發展的“能源正義”理論中，能源轉型的成本與利益之分配被格外重視，外部性理論就是其另一種表述方式。外部性理論解釋了為扶持生物質發電行業，為何應由國家對其進行電價補貼，也即補貼的正當性所在。

事實上，通過對發展權、外部性的梳理，回答了為什么、憑什么要對生物質發電電價進行補貼的原因。之所以必須要重點扶持以生物質發電為代表的新能源行業，首先是為了追求人類社會的可持續發展，其次是為了打破發達國家以環保為名制約后發國家經濟發展權的圖謀。之所以采取補貼的方式進行扶持，是出于補償正外部性和踐行能源正義的考量。其政策出發點在于爭取環保利益，落腳點在于實現對可再生能源環保成本和利益的公平分配，因此生物質發電電價補貼的第一屬性是環保屬性，是不得不為，行之有道的政策。然而，對生物質發電行業采取電價補貼政策可能引發他國的國際貿易救濟行為，產生對該行業的沖擊，這不得到不讓我們將注意力轉向環保屬性的另一面——國際貿易屬性。

二、生物質發電電價補貼的國際貿易屬性

在WTO法律框架下，針對補貼與反補貼的規定主要分布在《關稅及貿易總協定》（以下簡稱GATT）、“烏拉圭回合”談判中達成的SCM協議、國際服務貿易協議（GATS）以及《農業協定》中。根據學界主流觀點，GATT中第6、16條對于補貼與反補貼只進行了原則上的規定，不具備可操作性；GATT第20條作為補貼的例外條款，但對成員國來說，難以論證補貼措施符合其規定的“必要措施”的前置條件；GATS針對的是服務貿易領域，不適用于生物質發電電價補貼；《農業協定》對于可豁免補貼的可再生能源規定的種類十分有限?？傊?，除了SCM協議外WTO框架下的法律對于補貼的規定都不足以成為限制電價補貼的制度依據。因此，對于生物質發電電價補貼的國際貿易屬性之探析，應主要基于SCM協議進行。

（一）SCM協議框架下電價補貼合法性分析

在SCM協議中，有四種關于“補貼”的定義，即“補貼”“禁止性補貼”“可訴性補貼”以及“不可訴性補貼”。在1994年SCM協議設定之初，其第8條中的“不可訴性補貼”這一“綠色補貼規則”的適用原本為“環保補貼”設定了豁免，符合一定規則的以環保為目的的補貼可以免受相對國的單方貿易救濟措施，并直接適用委員會爭端解決機制。然而根據SCM協議第31條，該不可訴補貼自WTO生效起有效期為5年，并由委員會在其到期前審議其是否延長適用。2000年，由于各方未能達成一致，不可訴補貼條款遺憾終止，原本的不可訴補貼成為可訴性補貼。在滿足SCM第1條所稱“補貼”的前提下，實際上只有兩種類型：“禁止性補貼”和“可訴性補貼”。

1.構成SCM協議第1條所稱補貼

隨著產業的發展，目前我國對生物質發電的電價補貼所實施的是固定電價制度，即國家通過電力企業，在一段時間內以固定價格購買生物質發電廠電力的制度。根據SCM協議第1條第1款，認定是否構成補貼應當符合“政府財政資助”和“給與優惠”兩個條件。

關于“政府財政資助”，SCM協議列舉了4類行為，包括：（1）政府資金轉移。（2）收入豁免。（3）提供除一般基建外的貨物或購買產品。（4）政府通過私人機構實施上述行為。其中容易混淆的是資金轉移支持和購買產品這兩類行為。實際上，在我國生物質發電以固定電價制度進行補貼的形式下，這兩類措施都解釋得通。形式上看，政府通過電力企業向生物質發電廠購買電力，完全符合購買產品的資助形式；實質上看，政府通過專項財政安排，通過發電廠購買電力的方式向生物質發電產業轉移了專項資金，也符合資金轉移支持的資助形式，且兩者同時適用。因此，電價補貼是完全符合“政府財政資助”條款的。

因此，在同時符合“政府財政資助”和“給與優惠”的條件下，生物質發電電價補貼應當屬于SCM協議下所稱的補貼。

2.可能構成SCM協議第3條所稱禁止性補貼

禁止性補貼是指符合SCM協議第3條規定的符合以“出口實績”或“進口替代”為條件的補貼。前者是指在法律或事實上以出口實績為條件給與的補貼，后者是指使用以國產貨物而非進口產品為條件進行的補貼。盡管在與生物質發電補貼直接相關的文件中不存在相關出口實績補貼或進口替代補貼，然而，在其他規范性文件中，仍存在構成進口替代補貼的風險。在1999年國家計委、科技部出臺的《關于進一步支持可再生能源發展有關問題的通知》第五條對利用國產化設備的可再生能源項目授予了優惠措施，使其較使用進口設備更具貸款政策優勢。其中規定的可再生能源類型就包括“生物質能發電”。據此，生物質能發電電價補貼不排除構成進口替代補貼的可能。

3.可能構成SCM協議所稱可訴性補貼

要構成可訴性補貼，除了需要先構成SCM協議第1條所稱的“補貼”外，還需要滿足“專項性”“造成不利影響”“存在因果關系”三項要求。

“專項性”是指根據SCM協議第2條，政府明確將補貼授予特定企業的，便構成專項性。根據過往DSB判例，特定企業指的是生產某一類產品的企業。因生物質發電產業中被補貼對象往往是電廠，符合生產某一類產品企業的標準，因此一般應該構成專項性?！霸斐刹焕绊憽笔侵父鶕CM協議第5、6條對其他成員方造成國內產業的損害、妨礙得利以及嚴重妨害，其中對于嚴重妨害，第6條進行了專門的解釋?！按嬖谝蚬P系”顧名思義，即補貼和“不利影響”之間存在因果關系。若我國對生物質發電廠的補貼給予其在生物質發電設備市場方面的價格優勢，進而使外國生物質發電設備在我國的市場份額降低，便構成了第6條所規定的“嚴重妨害”，其“因果關系”的認定也比較容易。因此，電價補貼有較大的可能性構成可訴性補貼。

簡言之，在WTO法律框架下分析電價補貼的國際貿易屬性，可以明顯看出其符合SCM協議中“補貼”的標準，并有較大可能也構成“禁止性補貼”和“可訴性補貼”，這也就是電價補貼的國際貿易屬性在國際法的具體表現。

（二）國際貿易屬性與環保屬性的矛盾難以調和

1.環保政策會帶來國際貿易競爭劣勢

環保政策導致產品成本增加。在發達國家的工業發展到一定程度時，其國內也會面臨著較大的環保壓力，迫使政府進行補貼未支持環保措施，對高污染高能耗的產業進行升級，導致發達國家國內的相關產品因增加了環保成本而在國際貿易中處于不利地位。

單邊貿易保護主義不具有合法性。為了彌補環保成本增加帶來的競爭劣勢，有的國家會對進口的同類產品設置一定的環保標準，不達標則不允許進入國內市場或者需要征收更多關稅，以期實現產品在本國的“貿易平等”，這實際上是一種單邊貿易保護主義。以美國為例，國會在1990年修改《清潔空氣法》以后，為減少空氣污染，美國環保局于1994年發出“最低清潔要求”的規定，對外國生產商的汽油標準作出了更嚴格的要求，引發了巴西、委內瑞拉等發展中國家嚴重不滿并提起了WTO首宗涉環境的貿易爭端案例《修訂汽油標準案》，控告美國違反最惠國待遇原則和國民待遇原則。美國引用GATT第20條一般例外條款作為抗辯理由，但是由于其無法證明其政策手段和環保目的之間的“必要性”，最終以敗訴而告終。美國通過單邊貿易保護措施對其他國家征收碳關稅，希望在維持本國環保利益的同時又保證“公平貿易”，彌補其競爭劣勢，實則是對貿易自由的侵害。故而，環保政策一般不可避免地會帶來國際貿易中的競爭劣勢。

2.貿易保護會提高環保成本

隨著后發國家加大在環保政策方面的投入，有可能實現在新能源行業的換道超車，趕超發達國家，發達國家在面對外國補貼進口的產品是否采取反補貼等貿易保護措施，會導致不同的后果。如果任由其在國內銷售，則可能因外國補貼丟失相關產品的市場份額，損害本國相關行業的利益；而如果對其采取貿易救濟措施，則可能阻礙先進技術或產品的進入，增大環保的成本。正如印尼棕櫚油協會會長哈桑在歐盟棕櫚作物生物燃料案中所評論的，歐盟禁用棕櫚油生物燃料的措施是為了保護其本土的生物燃料商，形成貿易壁壘，減少競爭劣勢，而非出于環保目的。實質上，棄用明顯更為成熟的棕櫚油生物燃料，進而扶植不具備市場優勢的本土生物燃料，顯然增加了環保成本。國際社會曾出現許多經典案例，如加拿大可再生能源案、秘魯-阿根廷生物柴油傾銷反補貼案等，充分證明了補貼的環保屬性和國際貿易屬性難以兩全其美。

通過對電價補貼的環保屬性和國際貿易屬性進行梳理，不難發現，誠然，國際貿易補貼糾紛多發的原因可能來自多個方面，如先發國家的貿易保護主義，但歸根結底，問題的根源還在于電價補貼本身具有的雙重屬性。

三、為電價補貼爭取空間的雙重策略

在電價補貼的環保屬性和國際貿易屬性矛盾難以調和的情況下，有必要側重于保護一方的價值。盡管補貼可能帶來國際貿易中表面上的一些不公平，然而從環境保護目的出發，補貼更具備必要性和正當性，在當前降低碳排放、促進可再生能源發展的國際背景下，應當傾向于支持補貼的環保屬性，減少對補貼的貿易制裁。早在2007年DSB上訴機構“巴西翻新輪胎案”的報告中便顯示出這種傾向。盡管將輪胎翻新可以延長其使用壽命，然而在大多數情況下輪胎只能翻新一次，由于廢棄輪胎具有不可降解性，因而進口翻新輪胎的目的國將面臨處理廢棄輪胎帶來的環境污染問題與瘧疾、黃熱病疫情等次生災害。為了解決這一嚴重的環境問題，巴西向歐共體進口翻新輪胎發出禁令，并在面臨DSB調查時引用GATT第20條“為保護人民、動植物生命健康所必須”之條款為自己辯護，得到了專家組的支持。作為典型的將環境保護利益置于國際貿易利益之上的案例，該案可以為如何對待電價補貼提供借鑒和指引，也即，應當更加側重保護環境利益和人民的生存發展權利。從我國角度出發，應從國內法和國際法層面為電價補貼爭取存在空間，為綠色發展、產業升級作出戰略貢獻。

（一）國內法層面：避免電價補貼構成SCM協議中的補貼情形

1.加強政策合規性

首先，拓寬補貼來源渠道。在財政資金和生物質發電附加收入之外增加新的補貼資金來源。例如可以向化石能源行業增收生態稅，并將所收資金向可再生能源行業轉移支付，彌補外部性造成的市場資源分配效率不足問題。再如，可以拓寬非政府的資金來源，通過股權激勵等利益分配措施動員社會力量對可再生能源行業進行投資。補貼資金來源中非政府資金的增多，可以減少電價補貼構成SCM協議第1條規定的“補貼”的程度。

其次，避免使用禁止性補貼。自2010年中國風力發電設施案以來，我國已經對涉及出口實績、進口替代的補貼政策進行了合規性清理，但是目前仍有部分法規涉及支持國有成分，例如前文述及的《關于進一步支持可再生能源發展有關問題的通知》，有涉及進口替代補貼的風險，應當慎重對結。

最后，避免構成可訴性補貼?？稍V性補貼的構成必須包括專項性，即避免將補貼專門授予特定企業。通過引入競爭程序，給與所有企業爭取補貼的平等競爭機會，可以避免構成專項性，避免構成可訴性補貼。

2.促進生物質發電行業健康發展，盡早實現產業市場化

補貼往往發生在新生行業或者行業初期，在外部性理論下生物質發電電價補貼有其正當性；并且從法社會學視角來看，對其進行扶持有助于降低成本、提高競爭力，促進行業快速發展。然而一味補貼終究不是長久之計，回顧光伏風電行業，長期補貼不僅導致了騙補和權力尋租的亂象，滋長了企業的惰性，過度的財政刺激還會導致產能過剩，催生無效產能。有數據顯示，2016年我國西北五省棄光率達19.81%，甘肅省棄光率達30.45%。

因此在補貼措施上，應當盡量引導促進生物質發電行業轉型升級，降低成本；通過熱電聯產的方式增加盈利能力；以收定支，控制總額，逐步退補，優勝劣汰，淘汰過剩產能，這也是2021年最新的生物質發電項目補貼政策所體現出的思路。

2021年6月，我國光伏風電實現平價上網，補貼的取消意味著行業完全實現市場化，意味著在光伏風電行業，我國已取得世界領先地位，達到環保利益和世界貿易利益的雙豐收，從根本上解決了兩者間的矛盾。而這也正是我們所期許的生物質發電行業的未來。

（二）國際法層面：尋求協議中的補貼豁免

短期內向內求解不可能快速緩解電價補貼雙重性的矛盾，因此，應當在把握“一帶一路”倡議和區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）生效等重大機遇的情況下，積極尋求國際法層面的制度支持。

1.在區域貿易協定中通過多方談判豁免一定的環境補貼

參照《農業協定》中的“綠箱”支持措施，對在事實上很難對貿易的另一方產生扭曲效果的環保補貼進行豁免，例如與環保計劃相關的基礎設施工程補貼。我國應在“一帶一路”倡議和RCEP貿易圈發揮更多主觀能動性，通過多邊協議的方式同各方一道為平衡環境利益和國際貿易利益作出區域性貢獻。

2.參照GATT第20條為SCM協議設定環境補貼豁免

GATT第20條作為補貼的例外條款，包含了對環保補貼的豁免，但由于其存在一定的問題而難以適用。應該針對GATT第20條對手段和目的之間“為保護環境所必須的”程度進行厘定，明確GATT第20條豁免的范圍。可以通過WTO部長級會議，提出在完善GATT第20條的基礎上對其進行參考，為SCM協議設定一定程度上環境補貼的豁免，若成員符合豁免要求，則應判定不違反SCM協議之義務，為各成員國各自促進能源轉型與互相之間公平貿易設置一定的緩沖空間。