新發(fā)展理念下資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)路徑探討

高 升，邢星怡，李兆東

（南京審計大學，江蘇南京 211815）

資源環(huán)境審計作為審計監(jiān)督體系與國家治理體系的重要組成部分，在助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推動構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系與生態(tài)文明體系、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、加快推進美麗中國建設等方面發(fā)揮了重要的監(jiān)督和保障作用[1]，逐漸成為我國國家審計領域和生態(tài)文明建設領域的熱點話題。強化資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)對于促進資源環(huán)境審計高質(zhì)量發(fā)展，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局具有重要意義。

一、資源環(huán)境審計發(fā)展現(xiàn)狀

資源環(huán)境審計經(jīng)歷了4 個發(fā)展階段，在探索階段（1983—1997 年）通過嵌入式開展；在起步階段（1998—2007年）邁向常規(guī)化；在發(fā)展階段（2008—2012 年）全國普遍開展；在提升階段（2013 年至今）開辟了領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計新制度[2]。其中2008 年7 月，《審計署2008至2012 年審計工作發(fā)展規(guī)劃》將資源環(huán)境審計納入國家審計工作發(fā)展規(guī)劃。2009 年9 月，《審計署關于加強資源環(huán)境審計工作的意見》指出資源環(huán)境審計的主要任務和要求。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。2014年10月，《國務院關于加強審計工作的意見》提出加強資源環(huán)境審計，促進生態(tài)文明建設。2015 年5 月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》又進一步強調(diào)了要加強資源環(huán)境審計。2015 年7 月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議，審議通過了《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》。2015 年9 月，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度的內(nèi)容。2015 年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于實行審計全覆蓋的實施意見》與《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，要求審計機關要依法對國有自然資源、國有無形資產(chǎn)，以及法律法規(guī)規(guī)定屬于國家所有的其他資源進行審計。2017 年11 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》促進了高校資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會明確領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，逐漸形成離任審計、污染防治政策跟蹤審計和資源環(huán)境專項審計的審計格局[3]。2021 年3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》明確提出了生態(tài)文明建設與資源環(huán)境治理的新目標、新理念、新思路。2022 年4 月，中央全面深化改革委員會第二十五次會議，審議通過了《關于建立健全領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系的意見》。

資源環(huán)境審計緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境保護治理和維護國家資源安全目標，當前主要以領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計為主，圍繞資源環(huán)境領域資金、項目、環(huán)節(jié)、政策開展審計，聚焦主責主業(yè)，全面履行審計監(jiān)督職責。通過加大對資源環(huán)境保護、項目開發(fā)、污染治理等方面違法違紀問題的查處力度，在推進綠色發(fā)展、加強環(huán)境保護治理、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等方面提出切實可行的審計建議，以持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型[4]。資源環(huán)境審計對象主要包括土地、礦產(chǎn)、水環(huán)境、海洋、大氣、森林、草原、濕地等多種自然資源類型，依據(jù)審計全覆蓋要求，具體審計領域涵蓋農(nóng)業(yè)面源污染防治、大氣污染治理、固體廢物處理、自然保護區(qū)管理、生物多樣性保護等，擴展到對某一區(qū)域或流域內(nèi)的山水林田湖草等所有要素開展全面審計[5]。但是，目前在生物多樣性審計、核安全與輻射審計、農(nóng)村人居環(huán)境等方面涉足較少，對相關部門的環(huán)境管理、環(huán)境治理責任進行的績效審計少。資源環(huán)境審計有利于促進政府及相關主管部門和企事業(yè)單位牢固樹立綠色發(fā)展理念，切實履行資源環(huán)境監(jiān)管職責，有利于促進資源環(huán)境政策法規(guī)制度的建立、健全、完善和有效執(zhí)行，有利于促進資源環(huán)境相關資金征收、管理、分配、使用，以及相關項目建設運行的規(guī)范有效。

二、資源環(huán)境審計人才需求

黨的十八屆三中全會提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。“十四五”規(guī)劃和“2035 年遠景目標”提出生態(tài)文明建設要實現(xiàn)新進步，構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。在國家大力推進生態(tài)文明建設、審計全覆蓋及全面推行領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的時代背景下，政府部門對資源環(huán)境審計工作日益重視，對資源環(huán)境審計專業(yè)人才需求迫切。但是要實現(xiàn)對各類、各級的自然資源資產(chǎn)、環(huán)境責任主體的審計，單純依靠國家審計機關的力量是遠遠不夠的，需要聯(lián)合內(nèi)部審計機構(gòu)和社會審計機構(gòu)的力量。所以，會計師事務所、管理咨詢、保險、銀行等社會其他行業(yè)機構(gòu)也迫切需要資源環(huán)境審計專業(yè)人才。

目前，我國資源環(huán)境審計人才緊缺，在人員數(shù)量、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力等方面無法滿足審計工作的實際需求。大部分從事資源環(huán)境審計的人員隊伍不固定，分配較緊張。人員的專業(yè)知識多集中在會計、審計、經(jīng)濟等財經(jīng)類學科，知識結(jié)構(gòu)比較單一，缺乏掌握資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境、工程建設、生物化學等理工類學科知識和專業(yè)技術的人才。資源環(huán)境審計實務經(jīng)驗不足，獲取業(yè)務數(shù)據(jù)的技術方法有限，較多關注審計資源環(huán)境保護資金收支的合法性、合規(guī)性、真實性，較少關注資源環(huán)境項目的建設運營情況和資源環(huán)境管理方面的績效問題，同時對于資源環(huán)境保護的效益、環(huán)境政策的執(zhí)行效果情況、社會效益等方面審計關注較少[6]。另外，在進行資源環(huán)境審計時，容易出現(xiàn)審計人員重點關注被審計對象的經(jīng)濟責任而相對忽視社會和環(huán)境效益的情況，難以適應資源環(huán)境審計全覆蓋的要求。因此，我國需要重視跨學科、復合型的資源環(huán)境審計人才的培養(yǎng)。

復合型、應用型的高素質(zhì)資源環(huán)境審計專業(yè)化人才隊伍是構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的環(huán)境審計監(jiān)督體系，推動新時代生態(tài)文明建設、經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的保障。資源環(huán)境審計涉及面廣、應用性高、技術性強，呈現(xiàn)多專業(yè)多學科交叉復合的特征[7]。隨著審計全覆蓋要求、新審計業(yè)務的出現(xiàn)及大數(shù)據(jù)技術的應用，需要資源環(huán)境審計人才不斷完善知識結(jié)構(gòu)體系，既要掌握相關政策法規(guī)、經(jīng)濟學、統(tǒng)計學、管理學、環(huán)境學、工程學等多方面專業(yè)知識，又要掌握財務審計方法并擴展到數(shù)據(jù)資料系統(tǒng)收集、大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計、地理信息技術、數(shù)據(jù)分析技術、環(huán)境指標檢測等。

三、資源環(huán)境審計高等教育

（一）增設資源環(huán)境審計本科專業(yè)

隨著我國資源環(huán)境審計的發(fā)展逐步走向規(guī)范化，最終形成了領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、污染防治政策跟蹤審計和資源環(huán)境專項審計的審計格局，客觀上形成了對資源環(huán)境審計人才的廣泛需求。然而我國高校目前尚無資源環(huán)境審計專業(yè)，相關課程體系建設滯后，教學體系與問題導向存在斷層，培養(yǎng)出的審計人才并不能滿足實際需求。相關單位多招聘傳統(tǒng)審計、會計等管理與財經(jīng)類專業(yè)畢業(yè)生從事資源環(huán)境審計工作，專業(yè)勝任能力不足。此外，由于沒有獨立學科，資源環(huán)境審計方向無法形成穩(wěn)定的教學研究團隊。增設資源環(huán)境審計專業(yè)是推進生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求，是培養(yǎng)既具有扎實的管理學和審計學理論基礎，又具備資源環(huán)境相關專業(yè)知識的復合型人才，緩解人才供給壓力的有效途徑。增設資源環(huán)境審計專業(yè)是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要，督促與自然資源開發(fā)利用有關的企事業(yè)單位自覺遵守環(huán)境保護有關法律法規(guī)，履行環(huán)境保護主體責任；促進相關環(huán)境治理政策落實到位，防范資源環(huán)境風險。

（二）資源環(huán)境審計課程體系構(gòu)建

高等院校或?qū)徲嫿逃嘤枡C構(gòu)應構(gòu)建以專業(yè)基礎課、專業(yè)核心課、專業(yè)拓展課、實訓課為內(nèi)容的資源環(huán)境審計專業(yè)課程體系。其中專業(yè)主干課應當涵蓋“審計學基礎”“中級財務會計”“政府審計學”“內(nèi)部審計學”“注冊會計師審計”“資源環(huán)境審計學”等。專業(yè)選修課應當涵蓋“自然資源與生態(tài)環(huán)境學”“資源環(huán)境經(jīng)濟學”“審計法學”“資源與環(huán)境法學”“環(huán)境會計”“內(nèi)部控制學”“審計史”“舞弊審計”“審計理論專題”“績效審計”“審計心理學”“領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計”“財政審計”“經(jīng)濟責任審計”“環(huán)境政策審計”“資源環(huán)境評價方法”“環(huán)境工程審計”等。為應對審計信息化的發(fā)展需求，大部分高校開設了“計算機審計”“大數(shù)據(jù)審計模式”“信息系統(tǒng)審計”“3S 技術應用”等相關教育課程[8]。此外，建議增設“審計專題”和“審計信息化”課程，其中“審計專題”課程主要講解專項審計案例與多種審計方法，“審計信息化”主要介紹Python、OurwayBI、Qlikview 等工具。同時還應當設置會計綜合實驗課、資源環(huán)境審計實驗課、審計實踐課等，其中通過審計實踐課構(gòu)建基本技能實訓、分項目審計實訓、審計綜合實訓、審計信息化實訓。

（三）大數(shù)據(jù)與地理信息技術融合

樹立大數(shù)據(jù)審計理念，構(gòu)建資源環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺和數(shù)字化審計平臺；將區(qū)塊鏈技術與資源環(huán)境系統(tǒng)相連接，根據(jù)時間序列生成永久性和不可逆修改的資源環(huán)境數(shù)據(jù)記錄，推動聯(lián)網(wǎng)審計的實時監(jiān)控和動態(tài)監(jiān)控。強化資源環(huán)境審計涉及的項目、資金等數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)的關聯(lián)、比對、圖斑疊加、數(shù)據(jù)挖掘，推動大數(shù)據(jù)審計方法在不同類型數(shù)據(jù)分析的深度融合[9]。培養(yǎng)資源環(huán)境審計人才的數(shù)據(jù)采集能力、數(shù)據(jù)存儲與管理能力、項目審計能力、審計信息化能力、數(shù)據(jù)分析能力、數(shù)據(jù)可視化能力。

由于資源環(huán)境審計所需的基礎數(shù)據(jù)經(jīng)常分散在各個職能主管部門，數(shù)據(jù)分散、互不統(tǒng)屬，采集難度很大，加之各主管部門針對資源環(huán)境管理的職責不同，所關注的重點數(shù)據(jù)也不盡相同，產(chǎn)生的數(shù)據(jù)統(tǒng)計格式與標準有差異，造成數(shù)據(jù)分割與斷層，同時數(shù)據(jù)間缺乏關聯(lián)性和可比性。通過地理信息技術對遙感影像數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一獲取、加工、提取、存儲、管理、運算、分析、顯示和解釋，從而完成資源環(huán)境審計數(shù)據(jù)的采集與分析，為資源環(huán)境審計項目提供真實的數(shù)據(jù)來源及高效的審計技術方法[10]。開展基于地理信息系統(tǒng)的資源環(huán)境審計教學培訓，講解3S 地理信息技術等最新的審計技術手段，有利于培養(yǎng)實踐型資源環(huán)境審計人才，彌補檢查、觀察、座談、調(diào)查等傳統(tǒng)審計方法的不足，解決復雜的資源環(huán)境審計問題。

（四）資源環(huán)境審計師資培養(yǎng)

首先，需要強化資源環(huán)境審計師資培養(yǎng)。積極引入與資源環(huán)境生態(tài)相關的跨學科人才，不斷加大對計算機、工程、生態(tài)、生物、化學等相關專業(yè)人才的招錄力度，優(yōu)化資源環(huán)境審計隊伍的人才結(jié)構(gòu)，逐步建立起高素質(zhì)資源環(huán)境審計教師隊伍。另外，部分高校教師自身并未從事過資源環(huán)境審計實務工作，難以用案例闡述理論知識。因此需要安排教師到資源環(huán)境審計部門實踐、調(diào)研、咨詢、培訓、共同做課題，切實掌握資源環(huán)境審計實務操作流程，切實形成基本的審計感知體驗。以資源環(huán)境審計項目的形式撰寫審計實務教學案例，將教師身份與資源環(huán)境審計實務工作者身份相融合，通過審計案例分析與實踐操作，將理論聯(lián)系實際反哺教學，形成良性循環(huán)。

其次，需要強化資源環(huán)境審計的理論研究。一方面，需要深入探討資源環(huán)境審計理論、審計功能、審計職責、審計權(quán)限、審計目標、審計對象、審計范圍、審計內(nèi)容、審計邊界、審計依據(jù)、審計體系、審計模式、審計程序、審計方法、審計評價、審計結(jié)果、審計運用等各個方面，重點是規(guī)范資源環(huán)境審計的范圍、內(nèi)容、程序和方法。另一方面，需要加快形成統(tǒng)一的、權(quán)威性的資源環(huán)境審計標準與評價指標，制定可執(zhí)行的資源環(huán)境審計指南與工作細則，總結(jié)一套可復制和推廣的審計模式，加強資源環(huán)境審計制度化與規(guī)范化建設，有效防范審計風險[4]。資源環(huán)境審計研究是貫徹新發(fā)展理念、推動生態(tài)文明建設、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，有助于完善自然資源資產(chǎn)管理體系，促進自然資源資產(chǎn)價值核算，動態(tài)掌握自然資源資產(chǎn)價值變化情況；有助于促進自然資源資產(chǎn)負債表編制從實物量表向價值量表的轉(zhuǎn)化，將綠色損溢納入國有資產(chǎn)管理與國民經(jīng)濟核算。

最后，需要強化經(jīng)驗性、實踐性培養(yǎng)。教師在進行資源環(huán)境審計教學時往往重視理論教學與案例教學，缺少實踐訓練，很難提高學生的審計實踐能力。因此，教師需要轉(zhuǎn)變單純以理論知識教授為主的教學模式，建議將資源環(huán)境審計案例與實踐平臺相結(jié)合，融入實務案例分析并開展審計實踐教學。通過資源環(huán)境審計案例實踐操作，從信息的收集、分析、判斷方面進行訓練，培養(yǎng)資源環(huán)境審計人員對資源環(huán)境存在問題的識別能力和篩選能力，強化數(shù)據(jù)分析能力、邏輯判斷能力和信息處理能力。

四、資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)路徑

（一）資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)理念

在新時代背景下，面對資源環(huán)境治理新要求、新領域、新知識、新技術、新任務，需要培養(yǎng)資源環(huán)境審計人才來提升我國資源環(huán)境審計的質(zhì)量。在新發(fā)展理念指導下，資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)需要以“創(chuàng)新”為根本動力，“協(xié)調(diào)”為內(nèi)在特點，“綠色”為普遍形態(tài)，“開放”為重要路徑，“共享”為根本目的。審計全覆蓋促使資源環(huán)境審計的廣度和深度在不斷拓寬和挖掘，要求培養(yǎng)復合型、應用型資源環(huán)境審計人才，順應新時代發(fā)展要求，探討新發(fā)展理念下資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)路徑（圖1）。

圖1 以新發(fā)展理念引領資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)

（二）強化協(xié)同培養(yǎng)與技能培訓

以習近平總書記提出的“以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設立信”精神為指導，加強資源環(huán)境審計的人才隊伍建設。資源環(huán)境審計人才培養(yǎng)應以社會需求為導向，以應用型和復合型人才培養(yǎng)為目標，通過校企、校地、校所、跨學科、國際合作等多種協(xié)同模式，培養(yǎng)高質(zhì)量資源環(huán)境審計人才[11-12]。采用“請進來”“走出去”“以審代訓”等方式，加強信息技術、資源環(huán)境、大數(shù)據(jù)應用、生態(tài)修復等審計方法與業(yè)務的專業(yè)技能培訓。通過組織審計講堂、經(jīng)驗交流、學術研討、雙導師制、政府審計機關實習、聘請政府審計從業(yè)人員開展講座、參與資源環(huán)境審計項目等，全面培養(yǎng)資源環(huán)境審計人才的實踐能力與應用能力，提高審計溝通能力、寫作能力、綜合分析能力。

（三）強化資源環(huán)境審計能力

資源環(huán)境審計需要多元化、現(xiàn)代化的審計人員隊伍，要把學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想與生態(tài)文明思想體系作為提升資源環(huán)境審計綜合能力的重要途徑，提高資源環(huán)境審計工作人員政治站位。圍繞新時代、新部署、新要求，增強宏觀思維、法治思維、辯證思維、數(shù)據(jù)思維。努力學習自然資源和生態(tài)環(huán)境領域新的技術方法，拓寬思路，強化數(shù)據(jù)思維，堅持數(shù)據(jù)先行，開展數(shù)據(jù)研究，習慣數(shù)據(jù)式的審計方法。不斷增強政治能力、管理能力、專業(yè)化能力、信息化能力和風險預警能力。

（四）強化資源環(huán)境政策研究

一方面，要強化對國家資源環(huán)境宏觀政策的學習和研究，適應資源環(huán)境審計工作新形勢和新要求，在資源環(huán)境審計工作中堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，緊緊圍繞打贏污染防治攻堅戰(zhàn)等中央加快推進生態(tài)文明建設的重大部署和舉措，從美麗中國的高度，認識資源環(huán)境審計工作的重大意義[13]。另一方面，要強化資源環(huán)境宏觀政策分析能力，貫徹落實十九屆五中全會提出的“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”的戰(zhàn)略部署。聚焦資源環(huán)境審計的主責主業(yè)，以項目和資金為抓手，以政策落實為落腳點，牢牢把握國家關于國土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、國家公園體制改革、流域生態(tài)環(huán)境補償?shù)刃屡e措，著眼全局并重點關注資源節(jié)約集約循環(huán)利用和環(huán)境保護政策落實情況、環(huán)保責任落實和相關政策、資金及項目的績效情況，以及苗頭性、傾向性問題，推動抓好源頭防控，適應新常態(tài)、踐行新理念，更好地履行資源環(huán)境審計監(jiān)督職責，加快推進綠色發(fā)展方式。