統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新：省級人民政府教育統籌的調適與變革

平和光 劉雨寒

黨的二十大報告提出，“統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新（以下簡稱“三教”協同創新），推進職普融通、產教融合、科教融匯，優化職業教育類型定位”。這是以習近平同志為核心的黨中央從教育為黨育人、為國育才的根本使命出發，全面部署“實施科教興國戰略，強化現代化建設人才支撐”的重點舉措，將職業教育、高等教育、繼續教育整合到一起進行系統謀劃、一體推進，對于加快建設高質量教育體系、全面提高人才自主培養質量、辦好人民滿意的教育，具有非常重要的時代意義。

省級人民政府是我國地方行政建制的最高層級，是相對獨立的經濟社會發展的規劃單位，具有較大的行政調控能力。加強省級人民政府教育統籌是我國教育管理體制改革的重點內容，是黨的十八大以來黨和國家立足全局作出的重要決策，也是教育體制改革進入深水區之后的重要戰略設計。進入新的發展階段，如何發揮省級人民政府教育統籌在統籌“三教”協同創新中的作用，將我國的制度優勢有效轉化為治理效能，進而高質量完成“三教”協同創新這一新的戰略任務和時代要求，是當前重大的理論和實踐課題。

一、統籌“三教”協同創新是推動教育高質量發展的時代命題

職業教育、高等教育、繼續教育三者之間的關系有一個從相互獨立到溝通銜接再到統籌協調的發展過程。從20世紀50年代始至20世紀末，職業教育、高等教育、繼續教育基本處于相對獨立的發展狀態，國家層面出臺的一系列重要的教育政策，如1951年的《政務院關于改革學制的決定》、1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》、1991年的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》、1993年的《中國教育改革和發展綱要》等，都對職業教育、高等教育、繼續教育的改革發展提出不同要求，主要任務是推動各類教育不斷夯實基礎、補齊短板。此后，隨著經濟社會的快速發展對勞動者素質要求的逐步提升，以及人民群眾對受教育的需求日益增長，國家開始注重構建職業教育、高等教育、繼續教育三者之間的聯系。如1999年《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出要構建與社會主義市場經濟體制和教育內在規律相適應、不同類型教育相互溝通相互銜接的教育體制。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“建立區域內普通教育、職業教育、繼續教育之間的溝通機制”。2019年，黨的十九屆四中全會對“構建服務全民終身學習的教育體系”作出戰略部署，并首次明確提出要“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”。2022年，黨的二十大報告進一步強調，加快建設高質量教育體系，統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新。至此，統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新成為建設學習型社會、學習型大國宏觀背景下加快建設高質量教育體系的時代命題。

（一）統籌“三教”協同創新是黨中央作出的重大戰略部署

黨的十八大提出“加快發展現代職業教育，推動高等教育內涵式發展，積極發展繼續教育，完善終身教育體系”；黨的十九大提出“完善職業教育和培訓體系”“實現高等教育內涵式發展”“辦好繼續教育”；黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”。從黨的十八大到黨的十九屆四中全會，我國推進高等教育、職業教育與繼續教育深入融合發展的戰略思路逐步明確。黨的二十大，以習近平同志為核心的黨中央站在繼續統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的高度，對辦好人民滿意的教育作出全面謀劃，直接要求“統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新”。黨中央作出的這一重大戰略部署，為新時代職業教育、高等教育、繼續教育發展錨定了新的戰略定位，為教育高質量發展提供了基本遵循。

（二）統籌“三教”協同創新是建設高質量教育體系的必然要求

“高質量發展”是各級各類教育優化結構、深化改革和提質增效的主旋律。黨的十九大報告明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。黨的十九屆五中全會明確提出“建設高質量教育體系”。黨的二十大報告進一步強調“加快建設高質量教育體系”。高質量教育體系是一個系統，作為子系統，只有高等教育、職業教育、繼續教育各自發揮好特定的功能，這一系統才能發揮好整體作用。也就是說，高質量教育體系不僅需要高質量的職業教育，也需要高質量的高等教育和繼續教育，并且職業教育、高等教育、繼續教育不是孤立割裂的，而是相互聯系相互促進相互融合共同發展的。因此，統籌“三教”協同創新，全面協調推動各層次、各類型教育高質量發展，解決發展不平衡不充分問題，是建設高質量教育體系的必然要求和發展路徑。

（三）統籌“三教”協同創新是教育實踐改革發展的動力

黨的十八大以來，我國教育事業取得歷史性成就、發生歷史性變革。教育普及水平實現歷史性跨越，教育公平取得新成效，教育質量實現新提升，教育服務能力顯著增強，教育條件保障達到新水平[1]，為黨的二十大報告提出的關于統籌“三教”協同創新的要求奠定了堅實基礎。進入新時代，面對經濟社會發展的需求和人民群眾的期盼，教育改革發展面臨一些新問題、新挑戰，例如，教育理念和模式有待改進、高質量人才自主培養能力亟待提高、管理體制機制改革需要深化、人才成長的通道需要進一步打通、教育治理能力有待提升，這些問題需要通過統籌“三教”協同創新加以解決。

（四）統籌“三教”協同創新是優化職業教育類型定位的關鍵

2019年，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》指出：“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位。”2022年4月，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》明確規定：“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。”這標志著國家分別從政策和法律層面確立了職業教育類型定位。黨的二十大報告提出統籌“三教”協同創新，意在強調職業教育、高等教育、繼續教育不是平行的，更不是對立的，而是要協同。通過統籌“三教”協同創新，使職業教育關鍵辦學能力進一步提升，使職業教育的層次和形式更加豐富多樣，使職業教育的體系更加完善，從而推動職業教育的類型特色更加彰顯。

（五）統籌“三教”協同創新是提高人才自主培養質量的迫切需要

黨的二十大將教育的戰略地位提升到空前高度，強調“教育是國之大計、黨之大計”，充分肯定教育的基礎性、先導性、全局性地位和作用。教育承擔著為黨育人、為國育才的重要任務，但在傳統意義上，職業教育培養的是高素質技術技能人才，高等教育培養的是拔尖創新人才和高級專門人才，繼續教育向社會成員提供學校后教育服務。但進入新的發展階段，新一輪科技革命和產業變革深入發展，產業結構、技術結構、就業結構、崗位結構出現新變化，產業鏈、創新鏈、人才鏈需要有機銜接，傳統職業教育、高等教育、繼續教育各自為戰難以適應新需要，急需通過統籌“三教”協同創新，優化同新發展階段相適應的教育結構、學科專業結構、人才培養結構，形成資源共享、相互融通、協同推進、創新發展的教育改革發展新格局，全面提高技術技能人才自主培養質量和供給質量。

（六）統籌“三教”協同創新是促進人的全面發展的必然選擇

黨的二十大報告提出“堅持以人民為中心發展教育”，并創新性地將統籌“三教”協同創新作為系統謀劃、一體推進的重要任務。堅持以人民為中心發展教育，就是讓每一個人都能獲得公平的受教育機會，讓每一個個體都能獲得適合自身發展并貫穿一生的教育。現階段，我國人民群眾對教育需求發生變化，逐步由量的需求向質的追求轉變，由傳統一次性學歷教育向終身化學習轉變，由接受單一類型教育向追求優質多樣的教育轉變。通過統籌“三教”協同創新，打通職業教育、高等教育和繼續教育之間的隔閡和壁壘，建立健全多形式銜接、多通道成長、可持續發展的梯度教育體系，讓不同稟賦和差異化需求的學生能夠多樣化選擇、多路徑成才，最終實現習近平總書記所要求的“讓每個人都有人生出彩的機會”。

二、統籌“三教”協同創新需要進一步強化省級人民政府教育統籌

省級人民政府教育統籌最早出現在1993年中共中央和國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》中，該文件提出要進一步確立中央與省（自治區、直轄市）分級管理、分級負責的教育管理體制。1994年國務院發布《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》，再次提到要“逐步擴大省級人民政府的教育決策權和統籌權”。1995年國家教委發布《關于深化高等教育體制改革若干意見的通知》，提出“要逐步擴大省、自治區、直轄市人民政府對本地區所有高等學校的統籌、協調管理權”。2010年，中共中央、國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，提出“加強省級人民政府教育統籌”，明確省級人民政府對各級各類教育都負有統籌職責，并將省級人民政府教育統籌綜合改革作為重大項目和改革試點寫入規劃綱要。同年12月，國務院辦公廳印發《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，明確提出在北京、上海、廣東、新疆、云南、安徽、深圳7個省市開展省級人民政府教育統籌綜合改革試點。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化教育領域綜合改革作出重要部署，明確提出要擴大省級人民政府教育統籌權。為深入貫徹黨的十八屆三中全會關于擴大省級人民政府教育統籌權的部署，2014年，國家教育體制改革領導小組辦公室印發《關于進一步擴大省級人民政府教育統籌權的意見》，對擴大省級人民政府教育統籌權作出全面部署。為推進省級人民政府教育統籌權的落實，2017年國務院辦公廳印發《關于印發對省級人民政府履行教育職責的評價辦法的通知》，2018年國務院教育督導委員會辦公室印發《關于印發〈對省級人民政府履行教育職責的評價辦法實施細則〉的通知》，在上述文件指導下，國家開始每年對省級人民政府履行教育職責進行督導評價。

（一）履行教育職責與使命的要求

教育是公共產品，在教育改革發展中，各級政府（中央政府、省級政府、縣級政府）都是責任主體，其在教育領導、教育管理、教育保障、教育推進等方面擔負相關職責，且履行職責的成效如何，直接影響到教育改革發展的狀況。由于省級人民政府在履行教育職責方面的特殊作用，為推動省級人民政府切實履行好教育工作相關職責，2017年5月，國務院辦公廳印發了《關于印發對省級人民政府履行教育職責的評價辦法的通知》，對省級人民政府履行教育職責作出詳細規定，其中將統籌推進教育工作情況作為評價省級人民政府履行教育職責的重要內容。因此，統籌“三教”協同創新需要省級人民政府切實履行職責，明確省級人民政府的投入保障責任、管理責任、重點工作責任等。

（二）不同省市存在差異的要求

我國各省市之間經濟社會發展狀況不平衡，教育發展也不例外。從省際差異來看，東部省份教育發展水平較高，教育資源比較豐富，中西部省份反之；從省內地區之間差異來看，省會城市或經濟比較發達的省份教育優質資源比較集中，其他城市教育發展相對薄弱。不同省市教育之間的差異性，決定了在統籌“三教”協同創新過程中，要充分考慮地區差別大、區域發展不平衡的客觀現實，除了要發揮中央一級宏觀調控者的作用，還必須突出省級人民政府的統籌謀劃、協調推進作用，確保不同省市結合自身實際和優勢統籌“三教”協同創新。

（三）發揮制度優勢的體現

我國具有發揮政府宏觀調控集中力量辦大事的制度優勢，在統籌“三教”協同創新中，進一步強化省級人民政府教育統籌，是彰顯制度偉力、發揮制度根本保障的重要體現。作為我國分層調控、分級管理的地方行政建制的最高一級權力機關主體，作為中央一級調控者與地市二級調控者之間的樞紐，作為教育的主要舉辦者和主要投資者，省級人民政府具有相對獨立的管理權和調控權，擁有相對獨立的教育財權、事權、管理權，具有貼近基層、就近管理的優勢和較強的財政統籌和行政調控能力。進一步強化省級人民政府教育統籌，有利于根據省情對統籌“三教”協同創新進行規劃、組織、協調、監督、評價，從而提升統籌“三教”協同創新的地方適應性。

（四）管理體制改革的內在要求

職業教育、高等教育、繼續教育融合發展是激發協同創新的樞紐組合，協同創新的本質就是打破部門、領域、行業、區域的界限，實現創新要素最大限度地整合。一方面，從縱向管理體制看，我國實行中央和省兩級管理、以省級人民政府為主的教育管理體制；另一方面，從橫向管理體制看，我國職業教育、高等教育、繼續教育的管理主要以教育行政部門為主，但同時離不開財政、人社、發改等部門的支持。此外，從參與舉辦教育的主體看，涉及政府、企業、學校、社會力量等多方主體的利益需要協調。因此，統籌“三教”協同創新，需要深化管理體制改革，通過加強省級人民政府統籌，破解職業教育、高等教育、繼續教育之間的制度壁壘、體制障礙，實現職業教育、高等教育、繼續教育三者之間的融通、融合、融匯。

（五）提升教育治理能力的需要

黨的二十大站在推進國家治理能力現代化的戰略高度，對完善社會治理體系作出新的部署，要求不斷推進社會治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，對于在我國教育管理體制的三級體系中處于中間位置的省級人民政府而言，提升教育治理能力，有利于其更好地發揮統籌協調能力。因為統籌“三教”協同創新，需要加強頂層設計、制度改造、利益調整、效果評價，這些改革能否取得實際成效以及取得成效的大小與在國家治理體系中居于承上啟下重要位置的省級人民政府的領導、協調、實施力量的大小和強弱有著直接聯系，因此需要強化省級人民政府的統籌能力。

（六）分配教育行政權力的必要

行政權力的運用充分體現國家政權的性質，密切聯系社會公共利益和公民的個人利益，正確處理集權與分權的關系是教育行政權力分配體制中的重要問題。在統籌“三教”協同創新中，加強省級人民政府統籌，是規避集權制和分權制的弊端，明晰中央和省級各自教育職責權利的重要體現和現實需求。通過加強省級人民政府教育統籌，中央給予省級人民政府更大的管理自主權，有利于各省市在統籌“三教”協同創新時，更加積極主動地根據自身經濟社會發展實際和教育改革發展實際情況，采取有效的、各具特色的統籌“三教”協同創新的行政管理舉措，推動各類教育事業的共同發展。

三、統籌“三教”協同創新背景下省級人民政府教育統籌的調適與變革

統籌“三教”協同創新背景下省級人民政府教育統籌是指：省級人民政府作為統籌主體，對轄區內的職業教育系統、高等教育系統、繼續教育系統及其各個系統內的各要素和組成部分進行通盤考慮、統一籌劃、綜合協調和總體安排，以確保職業教育系統、高等教育系統、繼續教育系統皆發揮出最佳功能、達到最好發展狀態，從而使整個教育系統實現創新發展[2][3]。統籌“三教”協同創新背景下省級人民政府教育統籌的內涵可以從以下幾個方面加以理解：第一，從統籌主體上看，“三教”協同創新是一項大的系統工程，離不開政府、行業、企業、學校的多元參與，強化省級人民政府教育統籌，就是要明確中央與地方、政府與學校、政府與社會等不同主體的關系，形成政府統籌管理、社會多元參與的推動“三教”協同創新的格局。第二，從統籌對象上看，既包括統籌好職業教育、高等教育、繼續教育各個教育系統的規模、結構、速度與效益，又包括統籌好職業教育、高等教育、繼續教育之間的發展關系，還包括統籌好職業教育、高等教育、繼續教育與經濟社會發展之間的關系。第三，從統籌的核心來看，資源是做好省級人民政府教育統籌的根本，省級人民政府如何統籌配置好區域內教育資源，提高教育資源配置效率，是實現職業教育、高等教育、繼續教育各個教育系統協調發展、創新發展、高質量發展的關鍵點。第四，從統籌手段來看，政策工具是統籌“三教”協同創新的手段，豐富政策工具箱、提升選擇和運用政策工具的能力最為關鍵，其對統籌“三教”協同創新政策執行的優化、政策績效的提升、政策目標的達成具有決定性影響作用。第五，從統籌的性質來看，統籌“三教”協同創新背景下省級人民政府教育統籌本質還是省級人民政府作為權力主體為推動“三教”協同創新在法律范圍內行使控制權和決策權，這是省級人民政府實現統籌“三教”協同創新意志的方式和工具。因此，明晰中央政府與省級人民政府之間的職責和權限，明晰省級人民政府的權力和責任是實現政府積極性、主動性的前提。基于統籌“三教”協同創新背景下省級人民政府教育統籌的內涵和要求，可以看出其需要進行調適與變革，而調適與變革的基本路徑有以下幾個方面。

（一）科學界定省級人民政府統籌“三教”協同創新的責權利

加強省級人民政府統籌“三教”協同創新，不是簡單擴大省級人民政府的管理權限，而是責任、權力、利益的統一，為此，需要科學界定省級人民政府統籌“三教”協同創新的責權利。具體而言，中央政府要承擔好對統籌“三教”協同創新的宏觀指導與管理，明確方向、確定方針、出臺戰略規劃、制定標準、加強督導評價等方面的職責，提高中央政府統籌“三教”協同創新的前瞻性、全局性、戰略性、科學性、引領性。省級人民政府要在中央的領導下，全面貫徹中央有關統籌“三教”協同創新的法律法規和方針政策，根據本地區經濟社會發展需求和教育事業發展現狀，自主確定統籌“三教”協同創新的發展目標、工作思路、工作任務、工作路徑等，并組織好實施工作。總之，只有理順中央與省級人民政府責權利，統籌“三教”協同創新的國家要求才能貫徹執行到位，省級人民政府統籌“三教”協同創新的積極性、主動性、創造性才能更充分地激發[4]。

（二）推進省級人民政府統籌“三教”協同創新的法治化

黨的十八屆四中全會作出依法治國的戰略部署，在依法治國、依法行政大背景下，依法治教進入重要議程。依法治教必然對教育分權模式提出要求，推動中央政府主導的自上而下的分權模式向由第三者（憲法和法律）界定中央與地方政府職權的模式轉變[5]。省級人民政府統籌“三教”協同創新分權領域，推動行政分權模式向法律分權模式轉型，在法治軌道、法治框架、法律體系內，明確統籌主體的法律關系、界定統籌主體的法律責任、規范統籌過程的法律程序，以法律規章制度來確保省級人民政府統籌“三教”協同創新的權威性、穩定性、長效性。具體來講，要積極探索并加快健全省級人民政府統籌“三教”協同創新的法律支撐體系，完善省級人民政府統籌“三教”協同創新制度，通過提高省級人民政府教育法治化水平，對省級人民政府統籌“三教”協同創新各方面利益關系進行規范和協調。

（三）建立中央與省級人民政府統籌“三教”協同創新的協調溝通機制

省級人民政府統籌“三教”協同創新過程中，需要重新調整與不同參與教育辦學主體之間的責任、權力、利益關系，破解各種深層次矛盾，只有建立中央與省級人民政府統籌“三教”協同創新的協調溝通機制，才能最大限度減少改革阻力，最大程度凝聚改革共識、推進落實、取得實效。具體來講，一是教育部要建立省級人民政府統籌“三教”協同創新工作的領導小組，與各省進行對接，指導各省級人民政府開展“三教”協同創新探索。二是教育部要建立由各司局牽頭的工作專班，指導各省制定“一省一策”的統籌“三教”協同創新實施方案，負責督導具體工作的推進。三是中央和各省要定期召開會商會議，研究部署、協調推動統籌“三教”協同創新的重大事項，對各省在探索推動統籌“三教”協同創新中出現的困難和問題，指導進行研判和處理。

（四）構建省級人民政府統籌“三教”協同創新工作的推進機制

省級人民政府統籌“三教”協同創新涉及職業教育、高等教育、繼續教育三種教育類型的方方面面，不僅涉及面廣，而且需要破解的深層次矛盾更多，許多問題的解決需要依靠多個部門的協同，因此需要構建省級人民政府統籌“三教”協同創新工作的推進機制。一是成立由分管副省長擔任組長的統籌“三教”協同創新工作領導小組，明確省級各職能部門職責，劃分省、市、縣各級政府工作職能，建立橫向到邊、縱向到底工作機制。二是成立由教育、發改、財政、人社、科技等部門組成的工作推進小組，主要負責重大問題、重要事項、重點項目的協商落實工作，確保各部門在推進統籌“三教”協同創新工作時形成工作合力。三是建立和完善決策、執行、監督有機統一、相互制衡的工作機制，建立相對獨立的省、市、縣三級政府統籌“三教”協同創新督導部門，強化教育督導。

（五）提升省級人民政府統籌“三教”協同創新工作的治理能力

省（自治區、直轄市）是我國地方行政建制的最高層級，是相對獨立的經濟社會發展規劃單位，具有較大的行政調控能力。強化省級統籌職能一直是教育治理結構改革的方向和目標。省級人民政府是統籌“三教”協同創新的主體，自主確定統籌“三教”協同創新的省級規劃目標和工作重點，統籌“三教”協同創新的效果如何，與省級人民政府治理能力密切相關。提升省級人民政府統籌“三教”協同創新工作的治理能力，核心問題就是省級人民政府要加快深化教育管理體制改革，轉變政府職能，進一步簡政放權。具體來講，省級人民政府要承接好中央下放教育領域的審批事項，要把該放的教育管理權力切實放給市、區縣、學校、社會，要把該由省級人民政府管理的公共教育服務管起來、管到位，最終實現省級人民政府統籌“三教”協同創新的定位更加準確、責任更加明確、行為更加規范、組織更加科學，政府與各參與主體之間的關系更加和諧。

（六）開展對省級人民政府統籌“三教”協同創新的評價

中央政府要以督促省級人民政府加強統籌“三教”協同創新為目的，定期科學開展省級人民政府統籌“三教”協同創新工作職責的履行情況。具體來講，一是要制定對省級人民政府統籌“三教”協同創新的評價方案，明確評價什么、如何評價、誰來評價、何時評價、評價何用等一系列問題。二是聚焦履行統籌“三教”協同創新的重點職責，制定對省級人民政府統籌“三教”協同創新的評價指標體系，明確省級人民政府履行統籌“三教”協同創新職責的基本要求。三是完善省級人民政府統籌“三教”協同創新的評價方法，探索引入第三方評價機構，健全完善第三方評價機制，科學開展評價組織實施。四是合理運用評估結果，對省級人民政府統籌“三教”協同創新的評價結果進行綜合分析、合理運用、跟蹤檢查，建立較為完善的促進省級人民政府統籌“三教”協同創新工作的獎懲機制。