普洱市綠色經濟試驗示范區建設政策的靈活執行研究
——基于威廉·鄧恩政策分析模型

胡 祺，魏 欣

云南民族大學 政治與公共管理學院（人民武裝學院），云南 昆明 650500

一、引言

習近平總書記在新發展理念中關于綠色發展所發表的講話中強調：“要正確處理發展和生態環境保護的關系，在生態文明建設體制機制改革方面先行先試，把提出的行動計劃扎扎實實落實到行動上，實現發展和生態環境保護協同推進”①。這為我國生態文明建設指明了方向。

產生于20世紀60年代西方發達國家的綠色運動，因其前瞻性和必要性使越來越多的學者和機構加入到這場運動的研究行列當中，迅速擴展為全球性運動，成為許多學科研究的對象，綠色發展又是這場運動中的重點，并進而成為熱點②。綠色運動對中國也頗有影響，當今我國經濟發展已由高速發展轉為高質量發展。云南省對普洱市全國唯一一個綠色經濟試驗示范區建設，就是一個具體的生態文明建設體制機制改革實踐，也是云南省對普洱市的發展定位，并已實踐數年，現有必要對其進行全面的調查和研究。探究地方政府在政策執行中把握原則性和靈活性的基礎上在哪些方面靈活執行政策?哪些方面存在哪些不足？

二、理論框架

（一）政策分析模型簡介

威廉·鄧恩的政策分析方法是一套關于創造、批判、評估和交流政策相關知識的標準、規則和程序。描述性和規范性是其兩大特征，借助多視角、指標和數據等方法對政策進行多元化和系統化的分析。分析方法的靈活性與交叉性與公共政策學的學科特點契合，并也能全面的、系統的從多個維度解釋政策靈活執行的內在邏輯和外在動因。政策分析模型以政策問題為導向將問題構建、預測、建議、監控和評價作為五個基本程序，通過五個基本程序的作用來闡述政策前景、政策行動、政策結果和政策績效所受的影響，并將政策問題貫穿于整個政策過程中。

我國關于鄧恩的政策分析方法模型的運用較少，常見的政策分析模型通常用于政策情景的研究，例如“問題界定”和“政策情景”的構建。通過對政策過程的描述性分析，將政策環境對政策執行的影響方面進行研究，借助此模型來探究政策執行偏差的形成原因和政策中利益相關者對于政策執行偏差有何影響。目前，運用政策分析模型對于政策變通中靈活執行的研究甚少，能搜尋的高質量文獻幾乎空白。

（二）政策分析模型的本土化修正

公共政策模型的本土化修正或改良是國內研究學者均無法回避的話題，基于西方社會、經濟和政治制度所建立的政策分析模型，運用于我國政策實踐必須根據我國實際情況取其精華去其糟粕，用馬克思主義的思想作為指導，結合中國實際情況對其進行本土化修正。在此過程中也不能太過于強調本土化而造成我國公共政策分析的“孤芳自賞”的局面③，應當正確處理好國際化和中國化的關系，把握世界政策知識，講好中國政策故事。

我國的公共政策實踐同樣以問題為導向所采取的一系列措施，但值得注意的是，區別于西方公共政策以“成本—收益”作為首要的價值取向。我國公共政策更加注重于“以人民為中心”的政策意蘊，以人為本是我國公共政策的主要特點，也是目前我國公共政策的政策圖景。結合我國公共政策的價值取向，故將鄧恩的政策分析模型中“政策績效”環節修改為“政策福祉”。又因本研究的研究對象為普洱市綠色經濟試驗示范區的政策靈活執行研究，故將“政策行動”修改為“政策靈活執行”，修正后的政策分析模型如圖1。

圖1 修正后的政策分析模型

三、政策分析模型下試驗示范區政策靈活執行分析

人們將政策問題納入認識體系中進行加工并得出結果，這種政策建構的過程就叫做政策分析④，然而因個人素質和知識文化背景差異，這種政策分析往往會出現帶有主觀經驗的“個性”而難以體現“共性”。運用政策分析模型對公共政策進行分析，其本質上是個人知識體系同世界政策理論的充分對話，也是個性與共性的對立統一。

政策靈活執行本質上是對政策“再創新”的過程，“貌離神合”的政策靈活性執行符合國家、地方政府利益也符合人民的利益。當三者耦合再加之“自下而上”的政策試驗內在動力，因地制宜的將政策執行和政策環境聯系并形成互動。本文運用政策分析模型從政策問題、政策前景、政策靈活性執行、政策結果和政策福祉五個維度闡述政策主體如何通過靈活的問題構建、預測、建議、監測和評價來有效銜接政策過程。

（一）政策問題

問題構建。公共政策是以問題為導向而采取的一系列措施。問題構建的核心是“問題界定”，作為系統議程和政府議程的區別，“問題界定”體現出決策者或決策系統的專業性。系統議程由群眾或社會組織發現并提出問題，受限于知識文化水平，系統議程通常提出模糊性描述的問題，并不具備問題界定功能。而政府議程中的政府工作者和技術人員，通過對問題系統的調查和規范的描述梳理后，將政策問題提上議程。

在政策問題上，普洱市綠色經濟試驗示范區的建設中，問題導向也很明確，其核心是探索一條經濟發展和環境保護雙贏的綠色經濟體道路。但在實踐過程中卻有一個核心問題界定比較模糊，綠色經濟究竟是以GDP還是GEP作為政策目標。若以前者作為政策目標，根據云南省2012-2020年的GDP統計結果，普洱市GDP連續8年位居全省第10，在增速上也和其他市區和自治區基本一致，政策福祉難免會掛上一個問號。創新核算機制，實行GDP、GEP雙核算的機制給出了這個問題的答案，也為政策靈活執行埋下伏筆。

（二）政策前景

政策預測。目前國內對于政策預測的研究基本屬于智庫或思想庫的研究范圍。公共政策是一門新興的交叉學科，對于政策預測的研究方法以往都是參照過往實踐的基礎上對政策前景做出判斷。“經驗主義”的政策預測往往因為其科學性和合理性飽受詬病。在西方“循證決策”運動的影響和我國加快智庫建設的背景下，國內的政策預測開始引入其他社會科學的研究方法，例如統計學、運籌學和計量經濟學預測。“實證主義”的研究因為其連續性和系統性而逐漸取代“經驗主義”。普洱市綠色經濟試驗示范區建設的政策預測并沒有體現出太多的靈活性，主要原因有以下兩點：一是政策制定時智庫并不成熟，相關的第三方政策預測部門沒有成立；二是相關工作人員的綜合素質并沒有達到能科學預測的標準，對一些數學模型和建模軟件的運用不夠熟練。

在政策前景上，雖然沒有科學的預測機制，但由于農業發展和生態產業的經驗和優越的自然條件，政策執行的環境為政策靈活執行提供了物質基礎。關于政策前景的考量，本文嘗試從政策試點的選取這一角度進行論述。改革開放后我國“摸著石頭過河”的先試驗——后擴散的政策擴散形式廣泛運用于全國。政策試點的選取上，通常從最可能成功的地方進行試驗，例如家庭聯產承包責任制的試點選取，并沒有選在農場制為主的黑龍江省邊境地區，因為安徽省具備實施政策試驗的政策環境基礎。所以，普洱市綠色經濟試驗示范區的政策前景，是具備政策試驗基礎和地方實踐經驗的良好前景。

（三）政策靈活執行

政策建議。建議是影響政策制定和執行的主要因素，國家發改委組成的專家團曾3次到訪普洱實地考察的調研，從而給出的批復中包含17條政策。這種自上而下的政策建議在政策靈活執行中體現出極強的原則性，只有吃透上級政策才能靈活的制定出地方政策，避免出現“土政策”和“象征性”政策的出臺。中央、地方和人民三種利益的沖突和調和是政策變通的首要因素。

在政策靈活執行上，靈活執行屬于政策變通中正確的政策變通模式，區別于“象征性”執行，政府在選擇作為或者不作為時并不完全具備自由裁量權，但在選擇性執行時又充分體現了自由裁量權。當中央政府和地方政府利益發生沖突時，地方政府通常存在“上有政策，下有對策”的惰性執行，使得政策勢能逐漸減弱，有的政策也就不了了之，這種惰性執行既浪費了政策資源，也降低了政府的公信力。資源整合和利益調節是政策靈活性執行的源動力，合理范圍內的靈活變通既符合國家利益也符合人民利益。在對普洱市綠色經濟試驗示范區的調研中，我們發現政策文本中關于“三農”基礎性設施建設和特色生態產業建設等措施，與新發展理念和鄉村振興戰略高度契合，政策靈活執行的物質基礎和時事條件均具備。

（四）政策結果

政策監測。在政策執行過程中，監測可以很好的起到控制作用，矯正政策執行偏差、調節政策參數并保證政策能夠按照既定的目標執行。目前國內的政策監測主要有政府內部監測和第三方評估兩種模式，政府內部監測可以及時的發現政策執行中遇到的問題和阻力，漸進調整政策方針，有效化解多元政策主體之間的目標沖突和利益矛盾。第三方評估能夠更加客觀和科學的評估政策執行的效果保證政策產出。兩種監測方式都能側面體現出政策執行過程中的靈活性和變通性。

在政策結果上，試驗示范區已經通過了專家團的評估并由試驗示范區向示范區轉變。但我們通過對政策文本分析發現，云南省政府下達的《規劃》對試驗示范區建設的政策工具組合方面造成了一定影響。通過對省級批復的政策文本中27條政策的政策工具組合中發現，供給型政策11條、環境型政策15條和需求型政策1條，需求側的薄弱導致整個試驗示范區建設中的省級政府提供的拉力不足。再加之普洱市當地的經濟結構主要是以農業為主的單一性經濟，促使當地經濟結構不均衡。

（五）政策福祉

政策評價。或稱為政策評估，在此模型中的評價主要指事后評估，對政策執行的效果進行全方位的考量。在此模型中，本文重點論述對于利益相關者的考量來塑造政策福祉。關于綠色和經濟的價值取向在問題界定時已經回答，故從中央利益、地方利益和人民福祉三個角度來分析政策的效果。從中央利益來看，地方自下而上的政策試驗可以為政策擴散提供一定的實踐經驗，拓寬政策溪流的廣度和深度，在機制體制創新方面摸索如何處理好經濟發展和綠色生態的關系；從地方利益來看，已經積累了一定的綠色發展經驗和環境基礎，加之新發展理念的貫徹落實和地方自主變革的愿望，此政策符合地方利益和發展需求；從人民福祉來看，綠色經濟政策堅持事實和價值的統一，負氧離子和各種生態指標上與人民幸福指數高居全省前列，政策效果不言而喻。

在政策福祉上，應區別于不同歷史時期進行比較，在經濟高速發展的大環境下尋求可持續、高質量的發展方式是政策初衷。在鄧恩提出的三種評價方式中，偽評價、正式評價和決策理論評價，均采用描述性的方法來獲取政策過程信息。以“過程中的知識”來進行描述性的評價，前兩者均為公開透明的政策福祉評價方式，決策過程通常被學界稱之為政策過程的“黑箱”。決策者對于政策溪流中方案的選取，受個人綜合素質和利益相關方博弈影響，最終與政治系統交互而形成的決策，決策從源頭上影響著政策初衷和實際福祉。這一點上普洱市綠色經濟試驗示范區政策的決策價值取向明確，政策預期福祉符合人民的利益。

四、建議與展望

（一）政策建議

1.持續深化綠色體制機制改革

目前綠色經濟試驗示范區建設已經完成，由試驗示范區向示范區轉變，政策并沒有終結，政策主體和政策價值取向沒有發生改變，屬于政策接續。在已經取得一定成績的情況下，夯實成果并總結經驗以便于政策的推廣和擴散，但在綠色體制機制上并沒有完全突破固有的綠色經濟制度籠子。在貫徹新發展理念的大背景下把握綠色發展，結合十九大報告中生態文明建設的相關論述，把握好綠色經濟模式的發展方向，政策持續漸進變革。在綠色體制機制改革中應重點提高各職能部門間的協同效率、優化政策資源配置、細化政策責任，處理好政府于市場的關系，充分發揮市場對資源配置起決定性的作用，建立適當的激勵機制，鼓勵綠色創新發展和綠色新政的施行。

2.優化政策工具組合

通過對2012-2020年間地方政府出臺的《規劃》《方案》等8份政策文本的研究，筆者運用Rothwell&Zegveld的政策工具分類方法將政策工具分為供給型、環境型和需求型，三種市場化的政策工具類型。通過研究發現政策文本中政策工具的組合結構不均衡，環境型政策工具過溢導致市場對政策效果的影響過大，對政策客體的公平性和合理性不足；需求型政策工具薄弱導致整個試驗示范區建設的內生性拉力不足。對次級政策工具的使用上，科技和人才培養工具運用甚少，造成綠色產業核心技術產出較低和一定程度的人才流失。政策性金融工具使用較少，導致經濟結構單一，綠色產業發展的動力不足，創新成果甚微。在海外交流和貿易管制工具受限于疫情影響，呈現出互動性不足、貿易交流減少等特點。后疫情時代如何運用好區域全面經濟伙伴關系（RCEP）和“一帶一路”的政策紅利也是綠色經濟試驗示范區建設所需思考的問題。

3.建立科學的政策評估機制

科學的政策評估系統需要高質量的智庫或思想庫來支撐。習近平總書記在十九大報告中提出：“加快中國特色智庫建設”。智庫對于政策評估有著更加客觀和中立的立場，科學的評估系統應引入更多的社會科學評估方法，比如計量經濟學評估和統計學評估。建立“反事實”框架，運用“因果推斷”的評估邏輯是普洱市甚至更多政策試點需要考慮的方向。碎片化的信息和間斷性的數據已經不能滿足公共政策評估的發展需求，未來的政策評估應該是基于大數據的連續性的評估方式。對政策效果的評估也不能停留在政策執行后的一段時間內，應該長遠的、階段性的進行評估。例如對于GEP的核算不僅僅是停留在表面上的數字，對于整個生態系統所呈現出的潛力是巨大的，具有很強的正外部性。

（二）未來展望

綜上所述，普洱市綠色經濟試驗示范區的建設，政策是帶有首創性和原創性的政策試點標識。在政策制定和執行當中，也有充分理由的自然資源優勢，因時因地制宜，在吃透上級政策的原則下靈活變通執行，為其他地區政策執行和試點建設上提供了寶貴的經驗。根據政策試驗得出具體政策參數和政策經驗可運用于其他地方發展綠色經濟作參考。未來我國在新發展理念的引領下，會制定出更多的綠色發展、可持續發展的戰略和方針，政策過程會更加規范。在強力“循證決策”驅使下的決策系統，將會愈發科學，智庫建設更具中國化和專業化，對未來我國公共政策學科體系的建設提供保障。

注釋：

①習近平.完整準確全面貫徹新發展理念確保“十四五”時期我國開好頭起好步[N].人民日報,2021-01-29.

②皮爾斯.綠色經濟藍皮書[Z].1989.

③陳振明.中國政策科學的話語指向[J].國家行政學院學報,2014，(05):26-32.

④向玉瓊.走向行動主義：建構風險社會中的政策分析范式[J].理論與改革，2022，(02):143-155.