廣東省新業態勞動者權益保障立法需求與建議研究

文 柯 旭 王 戈

為貫徹落實廣東省2022年立法工作會議精神，加強新興領域立法，省人大常委會法工委成立新就業形態立法專題調研組，對省人力資源社會保障廳、省總工會和廣州市等地市進行了調研，深入了解我省平臺企業用工情況，聽取各方面的意見建議，摸清新就業形態勞動者權益保障情況及相關立法需求，為開展新就業形態立法提供重要參考。

我省新就業形態的基本情況與特點

（一）新就業形態就業規模龐大。近年來，隨著平臺經濟、共享經濟、數字經濟等新產業、新業態的迅猛發展，催生大量區別于正式穩定就業和傳統靈活就業的新就業形態。特別是受2020年以來的新冠肺炎疫情影響，新就業形態逐步成為吸納溢出勞動力、穩定就業的重要渠道。目前，我省靈活就業人員初步估算在2 000萬人左右，其中新就業形態人員960萬左右（機構研究測算數）。多個平臺數據顯示，廣東省網約車、快遞和外賣等平臺從業人員人數均為全國第一。隨著新就業形態人員的快速增長，這一新興群體的勞動保障問題日益受到社會各界廣泛關注。

（二）新就業形態具有區別于傳統就業的顯著特點。一是工作形式靈活化。由傳統就業的相對集中連續勞動，變為從業人員自主掌握和控制工作時間，不需要到平臺固定地點上班。工作內容層次涵蓋高中低端，如網約車司機、外賣騎手、網紅主播等，就業者選擇面更廣。二是組織方式平臺化。由傳統就業的組織、人格、經濟從屬性明顯變為去組織化，從業人員自帶生產資料，可以隨時隨地根據平臺信息提供服務。平臺通過數字移動技術配置勞動資源，為顧客提供產品和服務，并依靠先進的平臺信息系統對從業者進行管理控制，由傳統就業的“企業+員工”轉變為“平臺-個人”或“企業-平臺-個人”連接的就業方式。三是用工主體多元化。新就業形態從業人員不再只對單一用人單位長期保持“待命”狀態，而是對整個市場需求“待命”，為多個雇主服務及去雇主化都是新就業形態用工下的常態。如網約車司機從事共享經濟下按件式的、接單式的勞動，按照任務完成數目與任務完成結果得到報酬。四是工作關系新型化。新就業形態人員未與相關企業簽訂勞動合同、建立勞動關系，這是他們與傳統就業人員的本質區別。新就業形態人員與平臺方之間的關系，無論是傳統勞動法體系還是現有民法體系均無法將其完全納入，具有新型性。

（三）新就業形態從業人員的總體情況。一是年齡結構呈現年輕化。靈活就業人員中25-40歲年齡段占比超過七成，呈現年輕態勢。二是受教育程度相對偏低。高中或中專學歷人員最多，達到32.5%，其次大專學歷占比為29.6%，84.8%的人群學歷在本科以下。三是流動性較大。由于沒有建立穩定的勞動關系，崗位的可替代性強，新就業形態人員流動性較大，大量人員在崗時間不超過一年。四是兼職比例較高。由于工作形式相對靈活，很多有固定工作的從業人員將新業態就業作為增加收入的重要途徑。日均服務時長不足4個小時的網約車司機占比約88%，多為兼職司機；外賣騎手兼職比例也接近50%。五是收入水平與勞動強度密切相關。新就業形態人員通常按單取酬、多勞多得，收入水平與服務時長和接單量成正比。靈活就業人員工作時間每天約4-8小時。珠三角地區工作時長在8-12小時的達到25.1%，遠高于其他三個地區，工作強度相對較高。每周工作4-6天，在珠三角地區有一成多的從業人員全勤工作。收入水平較高人員日工作時長普遍在8小時以上，月工作時長超過26天，勞動強度相對較大。（以上數據來源于研究機構測算）

我省對新就業形態人員的相關保障政策情況

勞動法/勞動合同法、社會保險法等現行勞動保障法律法規是以傳統標準勞動關系和正規就業形態為基礎建立的，適用于與用人單位建立了勞動關系的勞動者。由于新就業形態人員未與新就業形態企業建立勞動關系，依據現行法律法規，企業沒有保障新就業形態人員勞動權益的強制性義務，新就業形態人員難以依法有效保護其最低工資、最長工時、解雇保護、休息休假、社會保險和職業安全衛生等基本勞動權益。針對新就業形態人員這一新興群體的勞動保障問題，近年來我省各級政府及有關部門做了大量工作，創新性推出一系列支持新就業形態勞動用工、社會保障的政策舉措，促進新就業形態規范健康持續發展。

（一）完善我省新就業形態勞動者勞動權益保障政策。省人力資源社會保障廳牽頭印發我省《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的實施意見》，從2022年6月1日起施行。實施意見從明確用工關系和平臺企業主體責任、保障新就業形態勞動者基本權益、強化新就業形態勞動者權益服務保障、完善新就業形態勞動者權益保障工作機制4個方面提出21條政策措施，健全新就業形態勞動者公平就業、勞動報酬、休息休假、勞動安全、社會保險、技能培訓、職業傷害保障等方面權益保障的相關制度，維護新就業形態勞動者勞動保障權益。其中，實施意見針對不同形式的新業態用工關系，劃分了3種用工類型，首次提出“新業者”概念，并相應提出“新型用工關系”，明確了3個認定要件，有助于新型用工關系與傳統勞動關系之間的性質劃分和界定。同時，針對當前新就業形態勞動者權益保障中存在的痛點、難點問題，創新性提出了系列舉措補齊權益保障短板，包括制訂新型用工關系協議示范文本提供參考、聚焦重點群體休息時間保障（網約車司機、外賣配送員、快遞員等連續送單超過4小時的應適當安排休息時間）、參照廣東省有關規定發放高溫津貼、平臺合作企業出現逃匿或無力支付報酬情形下平臺企業可先行清償等內容，平衡了對新業態規范與發展并重的理念，體現了廣東特色及探索。

（二）創新構建靈活就業人員政策服務支持體系。2020年印發實施《廣東省靈活就業人員服務管理辦法（試行）》，首次對靈活就業人員范圍作了界定，并將此類群體納入服務管理對象；出臺《廣東省支持多渠道靈活就業若干政策措施》，從支持發展新就業形態、鼓勵個體經營發展、增加非全日制就業機會、加強靈活就業服務管理4個方面提出20條政策，全方位支持靈活就業和新就業形態發展。

（三）創新拓寬靈活就業人員養老保險參保渠道。2021年修訂出臺《廣東省靈活就業人員參加企業職工基本養老保險辦法》，全面取消靈活就業人員戶籍參保門檻，進一步規范和完善靈活就業人員參加企業養老保險政策，全面拓寬新就業形態勞動者參保渠道，取消外省戶籍和本省跨市流動的靈活就業人員在就業地參加企業養老保險的參保年限等限制條件。截至2021年底，全省參加企業養老保險的靈活就業人員351萬人（按可比口徑計算同比增加60萬人），其中外省戶籍者66萬人。

（資料圖片）

（四）創新推行靈活就業特定人員單項工傷保險辦法。自2021年4月1日起實施《關于單位從業的超過法定退休年齡勞動者等特定人員參加工傷保險的辦法（試行）》，創新建立以自愿為原則的單項工傷保險機制，將超齡勞動者、實習學生、村居兩委人員、家政服務人員、新業態從業人員等靈活就業特定人員納入工傷保險參保范圍，參保人員與職工同等享受工傷保險待遇，既為靈活就業人員提供穩定的保障機制，也為企業提供有效的工傷風險分散機制。截至2021年底，全省包括新就業形態勞動者在內的特定人員參加工傷保險達93.18萬人。

（五）創新支持靈活就業人員參加失業保險辦法。2021年12月，印發《廣東省靈活就業人員參加失業保險辦法（試行）》，在大灣區9市開展靈活就業人員參加失業保險試點，成為全國首個試點新業態就業人員參加失業保險的政策，為國家完善失業保險制度、構建覆蓋全民參保體系提供廣東經驗。在我省珠三角9市和汕頭市，依托電子商務、網絡約車、網絡送餐、快遞物流等新業態平臺實現就業、但未與平臺或機構等相關企業建立勞動關系的法定勞動年齡內人員，以及無雇工的個體工商戶，可以自愿參加靈活就業人員失業保險。

（六）加強新就業形態勞動者維權服務力度。省總工會2021年制定出臺《關于加強新就業形態勞動者工會工作的若干措施》，把快遞員、貨車司機、網約工等互聯網從業人員建會入會工作作為重點，全省已建立市級新業態行業工聯會19個，縣級行業工聯會88個。2022年共發展新就業形態勞動者會員18.5萬人，預計到2022年底共發展新就業形態勞動者會員50萬人。同時，省總工會完善勞動關系調處、預防預警和應急處置機制，充分運用網絡輿情監測、12351廣東職工熱線等平臺24小時全天候多方面收集新業態從業人員訴求，2020年至2021年新就業形態勞動者反映法律糾紛事項達1 862件，通過主動研判涉新就業形態勞動者矛盾風險，加強與法院、檢察院、人社、司法等各方協調，積極調處勞資糾紛，共同預防化解勞動關系矛盾。

存在的問題

目前新就業形態平臺企業用工普遍靈活、復雜，在立法層面存在較大的空白地帶，從業人員的合法權益難以得到充分有效的保障。

（一）新就業形態勞動者的法律關系界定不明晰。現行制度體系主要以傳統標準勞動關系和正規就業形態為基礎建立，勞動法、勞動合同法都將勞動權益保障與勞動關系掛鉤。但新就業形態從業人員與平臺之間并非傳統勞動關系，很多用工情況既不屬于全日制也不屬于非全日制，法律關系難以確認，法律地位不清晰，無法使用傳統勞動保護措施，相關權益也難以依據現行勞動法律進行保護。

（二）新就業形態從業人員社會保險覆蓋率相對較低。因法律關系不明晰，新業態從業人員多數沒有與平臺簽訂勞動合同，平臺企業不為其承擔社會保險費用。調查顯示我省平臺企業為從業者參加社會保險的情況不夠理想，參保率低于傳統企業員工參保率。目前我省養老、醫療、工傷、失業、生育保險等險種均已提供新業態人員（靈活就業人員）參保通道，但由于是以自愿為原則的參保模式，且個人需同時承擔企業、個人社保繳費成本，社保覆蓋率較低。

（三）勞動者權益保障政策體系有待完善。一方面，多數新業態從業人員缺乏證據意識，沒有保留工作證、出勤記錄和工資條等，導致維權困難。另一方面，因平臺與勞動者沒有建立勞動關系，在工作時間靈活、報酬按接單數量計算的情況下，無法依托現有勞動法律體系保障其工作時間、休息休假和報酬支付等權益。多數問題列為民事糾紛范疇，勞動監察機構無法對其進行執法，勞動爭議調解仲裁機構也無法將這類糾紛列入受案范圍。

（四）現行監管服務體系與新業態快速發展不適應。一方面，新業態平臺因低成本、高效率迅速崛起，經營模式各異，涉及關系復雜，可能有勞動關系、派遣關系、外包、眾包、兼職等。部分新業態企業運用算法規則優勢追求用工低成本，加劇了部分就業崗位的臨時性、不穩定性和松散性。目前針對平臺企業算法規則的監管機制缺失，部門職能交叉，監管缺乏法律依據，而平臺企業跨地區經營也造成監管存在困難。另一方面，由于就業流動性大，靈活就業領域勞動力供求雙方的信息服務尚不對稱，對從業人員缺乏有力的就業技能培訓機制，專門針對新就業形態的就業推薦、技能培訓、文化及教育等配套公共服務體系有待完善。

（五）新業態企業對加強勞動保障的主動性不強。雖然不少新業態企業在職業傷害保障、技能培訓、在線時長管控、組織購買商業保險等方面做了一些工作，但仍無法滿足新就業形態人員對勞動保障的需求。一方面，靈活用工模式為新業態企業提供了規避勞動保障責任的途徑。大多數新業態企業出于用工成本考慮，通過簽訂民事協議、勞動外包、勞務派遣等方式避免與從業人員直接建立勞動關系，規避產生直接的勞動保障責任成本和人社部門的監督管理。很多新就業形態人員雖然在新業態企業投入全職勞動、獲取主要收入來源，但并未因此得到企業的區別對待、獲得應有的勞動保障。另一方面，企業的營利性質必然導致他們在經濟利益和社會責任之間有所取舍。在沒有法定義務的前提下，新業態企業更多考慮的是經濟效益，往往通過零散的、低成本的方式提供有限的勞動保障。有的企業甚至會利用優勢地位侵害從業人員勞動權益。比如：利用格式合同減損從業人員的收入議價權、單方面調整抽成規則等等。

對策與建議

就業是民生之本、穩定之基、發展之要。新業態不僅是新經濟發展的支撐，還是穩就業的“蓄水池”。要深入學習貫徹習近平總書記關于推動平臺經濟規范健康持續發展、促進社會保障事業高質量發展可持續發展等重要講話精神，扎實做好新業態勞動者權益保障立法工作，推動解決我省新就業形態人員勞動保障工作存在的突出問題。

（一）推動國家為新就業形態權益保障做好頂層制度設計。由于勞動法、勞動合同法、社會保險法等法律、行政法規對勞動基準等問題作了規范，地方無法突破上位法的規定，這是新就業形態人員勞動權益無法得到充分保障的關鍵所在，也是制約新業態健康規范發展的重要因素。建議省人力資源社會保障廳、省總工會等部門加強與國務院有關部委、全國總工會的溝通聯系，及時反饋我省新業態勞動者勞動保障工作中遇到的勞動基準等瓶頸問題，推動從國家層面出臺政策措施或者開展立法,明確新業態勞動者勞動權益保障范圍和方式，厘清行業主管部門、平臺企業、用工企業、新就業形態勞動者的責任邊界。建議積極向全國人大有關委員會反映新就業形態勞動者勞動保障方面的立法需求，并通過全國人大代表提出議案建議等方式，推動國家立法，消除非勞動關系的新就業形態勞動者在適用法律上的現實困難，同時也為地方立法提供支撐和依據。

（二）積極推進涉及新就業形態權益保障的地方立法修法工作。一是推進《廣東省實施〈中華人民共和國工會法〉辦法》的修訂工作。2022年1月1日，新修改的《中華人民共和國工會法》正式實施，從法律層面明確了新就業形態勞動者參加和組織工會的權利。建議對標對表工會法等上位法和中央政策文件的規定要求，結合我省新業態人員勞動保障工作實際，在修訂省實施工會法辦法過程中，推動解決我省新業態勞動者權益保障中的矛盾問題，為切實維護新就業形態勞動者勞動權益，促進平臺經濟規范健康持續發展，提供有力的法治保障。二是適時推動養老保險、失業保險、工傷保險、基本醫療保險等地方立法修法工作，為新就業形態人員參加相關社 會保險提供法規依據。三是適時開展電動自行車管理立法工作，明確外賣、快遞等新業態企業引導從業人員加強道路安全意識、保障從業人員行車安全的責任。

（三）建議研究推進新就業形態勞動權益保障的專項立法。一是建議在編制省十四屆人大常委會立法規劃時，對制定《廣東省新就業形態勞動權益保障條例》的必要性、可行性等進行論證，符合立項條件的，考慮列入立法規劃予以推進。二是建議省人力資源社會保障廳積極開展《廣東省新就業形態勞動權益保障條例》的起草工作。在起草過程中，要堅持包容審慎、兼顧公平、兜牢底線、協同治理，尊重新業態勞動用工的市場規律，把握好保障勞動權益與激發就業創業的關系；既引導新業態企業著眼長遠、規范管理，在保障勞動者權益中實現可持續性發展，又引導新業態從業人員增強法治意識、提升職業技能技能，努力形成政府、企業、個人責任分擔格局。

（四）建議積極出臺配套的規章、規范性文件。在國家和省相關法律法規和政策措施完善前，建議省政府和有關部門積極出臺配套的規章、規范性文件保障新就業形態勞動權益，為國家和省開展立法探索有益的經驗。一是規范用工，夯實勞動者權益保障主體責任。明確企業的勞動保護主體責任和社會責任，明確行業主管部門、相關職能部門的任務分工，細化平臺企業、勞務派遣單位的法定責任。鼓勵平臺采取“員工制”用工模式，引導平臺與從業者簽訂雙方協議。二是健全保障制度，兜牢勞動者權益保障底線。從公平就業、工資支付、休息休假、勞動安全衛生、社會保險、職業傷害保障、平臺規則算法等方面維護新就業形態勞動者勞動保障權益，補齊勞動者權益保障制度短板。三是優化工作流程，提升勞動者權益保障服務水平。針對新就業形態勞動者關心的就業、社保、技能培訓和職稱評審、工作和生活服務保障等痛點難點問題，創新方式方法，優化勞動者權益保障服務。四是強化組織協調，完善勞動者權益保障工作機制。加強工會有效覆蓋，拓寬服務范圍；加強勞動爭議辦案指導，預防化解勞動爭議；加大監察力度，實行多部門聯合懲戒等方面提出具體要求。總結我省集體協商工作經驗，對涉及職工切身利益的事項通過協商予以明確，促進平臺企業持續健康發展，維護新就業形態勞動者合法權益。