“兩網”共治：合力提升城市治理現代化水平

○劉鼎申

2021年7月27日，上海市政府新聞發布會上介紹了歷時三年的“一網通辦”改革，并表示其已取得了十分顯著的成效。對于上海市“一網通辦”與“一網統管”這“兩張網”，很有必要總結其在推進城市治理現代化過程中的績效與不足。2019年習近平在上海考察時指出，要牢牢抓好“政務服務一網通辦”“城市運行一網統管”這兩個“牛鼻子”，堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。“一網通辦”重在更高效、更便捷、更精準上下功夫，“高效辦成一件事”；“一網統管”重在強化應用為要、管用為王，建強三級平臺、五級應用，“高效處置一件事”。這“兩網”構成上海智慧城市建設的“一體兩翼”，踐行“讓數據增值、為城市賦能”理念，借助技術之手，直面城市治理中的難點、堵點、痛點、盲點，為城市治理轉型提速增效，使城市運行一覽無余、一網管全城成為現實，更好地提升上海超大城市治理現代化水平。

要建設好“兩網”，不僅是技術革新問題，正如上海市委書記李強所強調，“兩網”建設更是管理模式創新、行政方式重塑、體制機制變革，將在更大范圍、更寬領域、更深層次推動城市治理全方位變革，推動城市治理由人力密集型向人機交互型轉變、由經驗判斷型向數據分析型轉變、由被動處置型向主動發現型轉變。

一、推進上海“兩網”建設的必要性：城市治理從傳統走向現代

（一）傳統決策模式難以滿足城市治理現代化的需求

上海作為超大規模城市，城市治理問題的復雜性對上海市政府的治理能力提出了巨大的挑戰。城市中大量的人口、龐雜的產業體系和人民日益增長的美好生活需要，都越來越需要精準化的城市治理，這就對政府的決策能力提出了更高的要求。而傳統的“拍腦袋”式決策、偏好式決策和專家式決策等模式已經無法滿足現代化治理中決策過程科學化、民主化的要求，急需重塑一個新型的決策模式。

（二）碎片化治理難以滿足整體型數字政府建設的需要

傳統的科層制政府模式中存在的部門主義、專業主義造成了治理“碎片化”，同時也對技術嵌入后所追求的整體性政府模式形成了強大阻力。要想實現政府的數字化轉型，需要的是體制性根本改革，直面政府部門條塊結構的張力，打破政府機構間的部門區隔和信息封鎖，搭建和完善信息共享平臺，從而提升現代整體型政府的協同治理能力。

（三）自上而下的傳統服務供給模式難以滿足現代差異化的社會需求

隨著物質生活水平的不斷提升，人民的社會需求也逐漸呈現出差異化、多元化的特征。傳統自上而下的服務供給可能并不是民眾想要的， 帶來政府供給與民眾需求的錯配。上海在現代城市精細化治理方面走在全國前列，例如，在新冠疫情防控中采取“一戶一方案”，制訂“居民需求清單”和“服務供給清單”，精心服務精準保障，發揮“社區通”等網絡平臺作用，把疾控人員、社區干部和志愿者等各種力量調動起來。

二、“兩網”推進城市治理現代化的實踐

（一）科學決策，助推決策科學化、民主化

“兩張網”借助互聯網、物聯網、數據倉庫等技術手段，構建了一個萬物互聯互通的完整智能化決策系統，打通了各部門各領域間的信息孤島，克服了傳統決策中各部門決策信息碎片化問題。2018年上海組建了大數據中心，突破數據匯聚共享的瓶頸，推進全域全量數據匯聚與運用，整合城市治理要素、對象、過程、結果等各類信息，促進城市智慧的決策中樞建設，發揮好黨委政府系統思維、全局思維和戰略思維，推動城市政府科學性、基礎性、體系性的自我革命，以各區“一網統管”大屏為載體，“一屏觀天下”，對城市交通運輸、商業樓宇、應急管理、公共服務、災害風險等領域進行全方位的信息反饋和分析，為政府科學決策提供客觀依據。諸如及時總結新冠肺炎疫情防控經驗，加快研究開發務實管用的應用程序，聚焦最難啃的骨頭、最突出的隱患、最明顯的短板，智慧精準預警預判預防風險隱患，著眼防范化解重大風險。“兩網”的建設也為公民有序參與政府決策提供了技術支持，借助“一網通辦”平臺中“我要找茬”“好差評”等欄目，搜集市民對政府基層治理的建議，針對這些需求清單構建回應型責任政府，使之提供更讓市民滿意的精準決策。

（二）協同監管，實現跨部門、跨層級的業務整合

“兩張網”的核心要義即在于“統”和“通”，解決了由部門主義、專業主義所導致的治理碎片化和推諉扯皮等問題，力爭實現跨部門、跨層級業務整合。“兩張網”在一定程度上可以消弭由專業分工職能體系所引致的治理碎片化，超越傳統政府以“大部制”進行的整體整合，為整體政府的實現提供了功能保障。“兩張網”遵循共建共治共享的原則，利用新技術打破原有“體制”的圍墻，開放“城市大腦”平臺，在這個平臺上對城市治理各類事項進行集成化、協同化、閉環化處置，使城市治理更具韌性，著眼“高效處置一件事”，理順派單、協調、處置、監督的管理流程，推動一般常見問題及時處置、重大疑難問題有效解決、預防關口主動前移，更好地實現對治理事務的協同監管。“一網統管”充分發揮了數據賦能、信息調度、趨勢研判等作用，“圍繞‘城市動態’‘城市保障供應’等幾個維度，提煉了86個一級指標，比較直觀地反映出城市運行的宏觀態勢。整合接入了22家單位的33個專題應用，并且開發了‘地圖服務’‘氣象服務’‘交通保障’‘應急處置’等六大公共插件，為跨部門、跨系統的聯勤聯動增效賦能”。依責組織、指導、協調、賦能各相關政府職能部門開展工作，努力實現工作流程“一個標準”、業務信息“一塊屏”、協同聯動“一張網”，覆蓋公共管理、公共安全、公共服務等社會治理各領域，為城市安全提供保障。徐匯區城運中心率先推出“一網統管”的“匯治理”疫情防控系統，在疫情防控中發揮了“觀、管、防、處”的綜合功能，也借助“一網通辦”數據賦能，“一網統管”事中事后監管，進行歷史風貌區的保護工作。普陀區“一網統管”在安全生產綜合監管駕駛艙、消防指揮系統、防汛防臺系統、智慧氣象精細化管理系統這四大應用場景監管得力。虹口區也形成了“社區綜合執法+城區大腦+流程再造”城區管理模式。

（三）服務供給，凸顯以人為本的價值立場

不同于傳統政府管理將精力放在滿足上級青睞的壓力型政府運行模式，“一網通管”以整體性問題為導向、“一網通辦”以滿足公共需求導向，將市民的需求放在首位，提供優質的公共服務。“兩網”不斷擴大服務事項和范圍，開辟了PC端、移動端、多網點自助辦理等多種辦事渠道，“足不出戶能辦事，跑路最多跑一次”，變“群眾跑腿”為“數據跑路”，更好地為民眾和企業提供精準的公共服務，改善生活和營商環境。徐匯區為企業開辦、注銷和變更備案提供遠程“認證核驗”，企業開辦營業執照只需兩小時“立等可取”等，推動網上辦、掌上辦，積極拓展網上公共服務事項，提升在線辦理率和全程網辦率，努力讓企業和民眾辦事像“網購”一樣方便。在養老醫療領域，老齡化程度居全市首位的虹口區建設了“一網統管”中的“虹口樂齡”養老專屏，有關養老服務在專屏上一目了然，通過云計算等信息技術為居民提供智慧化養老服務。在行政審批領域，上海市公安局依托“一網通辦”打造“一口受理、聯動審批、快捷收付、一網通辦”的模式，將71個審批事項和16個服務事項接入“一網通辦”總門戶，打造“就近辦”“網上辦”“自助辦”“在家辦”“全市通辦”等模式，更大程度方便了企業和民眾。在政務服務領域，浦東新區早在2017年11月就推出“一號響應”總客服，其中包括“找茬”“幫辦”“窗口無否決權”“主題式服務”和“審批承諾時間動態優化”五項機制，實現市場準入事項中的申報、預審、受理、審查、決定、發證六個環節的網上辦理，為其他區的“互聯網+政務服務”提供了借鑒。徐匯區“通過突出科技支撐在云端、就近便捷有溫度、智慧共享大集成，打造特色政務服務”，在觀念轉變、權利再造、技術賦能、空間重塑四個方面進行建設。2020年2月17日，為了應對突然暴發的新冠疫情，上海市依托“一網通辦”移動端試點上線了隨申碼，它以上海市大數據中心為依托，整合多部門多行業提供的數據，分析和測算出市民健康的風險狀態，廣泛運用于交通卡口、社區、科技園區、商務樓宇、學校醫院等區域，大大減少交叉感染的風險，也節省了大家的時間。

三、“兩網”運行過程中遭遇的張力

（一）科學決策中樞的前、中、后臺緊密聯動不足

“一網統管”在嵌入城市治理時，非常有必要把城市管理的中臺與前臺和后臺串起來，形成“三臺一體”的新型組織模式。其本質是通過前、中、后臺的相互協作，尤其是中臺的智慧和算力的發揮，來保障整個平臺的正常運行。良好的軟硬件設施是中臺保持良好運行的必要條件，但是目前上海各區仍存在軟硬件跟不上的問題，這將限制中臺能力的發揮，降低“三臺協同”的整體效率。作為科學決策中樞的平臺高效運轉有待緊密配合。

（二）整體性政府的協同監管中存在標準化和差異性之間的張力

整體性數字政府建設雖然謀求借助技術優勢、通過“大部制改革”對政府內各部門、各層級在物理層面上進行整體整合，但由于路徑依賴的存在，政府各層級之間、部門之間的條塊結構依然難以高效整合與協調，阻礙了整體性政府建設，限制了政府的數字化轉型。目前政務服務“一網通辦”在上海各地區間仍然存在著標準差異性大，缺乏標準化的現象。一些公共服務的辦理事項在不同區域的辦理標準不統一，甚至在同一區域不同大廳之間有時也會不統一。這大大影響全網通辦、全市通辦的效果，也增加了跨部門、跨層級整合的難度，不利于整體性政府的進一步建設。

（三）工具理性導致服務供給中存在技術異化的風險

任何技術都是為人服務的，是服務人的工具，不能本末倒置，讓技術成為控制、支配人的桎梏。然而，數字技術的快速發展為政府賦能的同時也使政府實現了對社會的滲透，使人們在享受數字技術帶來便捷的同時也被數字系統所綁架。隨著上海老齡化程度加深，老年人在使用數字技術上的能力不足是數字鴻溝的重要方面。網上辦的本意是高效便民，然而因為數字鴻溝的存在，現實中不僅僅是老年人，還有不少在獲得服務方面處于相對弱勢的群體也都可能遭遇技術使用的障礙。在城市數字化轉型的過程中，必須防止工具理性對價值理性的吸納乃至替代，否則將會導致技術異化為控制人的工具，忽視了應有的人文關懷和溫度。

四、“兩網”建設進一步優化的建議

（一）加強平臺建設，真正實現“三臺（前臺、中臺、后臺）一體”，保障科學決策

為真正實現“三臺一體”，首先應該在“兩張網”的業務規劃、集成和運營方面重點下功夫，使其能夠高效運轉起來，持續在軟硬件設備的購買和引進上保持投入，及時更新替換陳舊的設施。其次，應盡可能彌補軟硬件設施潛在的技術漏洞，使其對各種可能出現的情況做到防患于未然，利用信息科技進一步打破信息壁壘，將所有治理信息和要素匯聚到“一張網”中，實現前臺、中臺、后臺三臺協同運作。最后，應注重信息化人才建設，避免出現技術發展過快導致使用技術的人跟不上的現象。這需要政府在技術人才方面投入更多的資金和資源，強化人才梯隊建設，建立常態化的培養機制，健全人才引進機制，加強對技術人員的監管，完善人才評價機制，為“兩網”的平臺建設提供充足、專業的人力資源保障。

（二）分級處理標準化和差異性建設的關系，加強協調聯動

標準化是形成協同聯動“大格局”的基礎，未來“兩網”建設應在盡可能尊重社會需求差異性的基礎上完善標準化的建設。宏觀層面，市級應提供全區的統一規劃和標準，健全完善與“兩網”相適應的行業標準和規范規則，為各區“兩網”標準化提供依據；中觀層面，各區政府應以問題導向整合工作職能，梳理形成行政審批的標準化流程，提升工作人員的能力素養，減少和限制行政審批和服務人員的自由裁量權，進一步優化體制機制，為各部門協同聯動提供全方面的保障；微觀層面，相關部門應更加細化和量化公共事務的辦理標準，找到因地制宜的服務供給，消除和完善模糊的條款和說明。

（三）提供均等化公共服務，促進技術治理的公平正義

提供均等化的公共服務是人民城市建設的重要理念，這就要求在未來的“兩張網”改革中，應從多個角度緩解數字鴻溝的負面影響，尤其要對技術應用中處于弱勢地位的群體進行保護，始終堅持以人民為中心的哲學立場，進一步采取不同形式的舉措為他們賦權增能。例如可開展針對老年人的信息化便民服務、加強信息產品和服務的適老性、進一步推廣宣傳服務、為老年人提供信息化培訓和教程并保證線下的適老服務等措施。通過對老年群體的針對性幫扶，盡可能減少數字鴻溝，最終實現公共服務的均等化供給。此外，“兩網”應該隨時保持反思的姿態，考慮人民的感受和公眾的需要，不斷聽取民眾的意見，給予市民足夠的人文關懷，使新技術始終處于大眾可以理解和接受的范圍內，防止出現數字冷漠的現象。

結語

上海市政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”這“兩網”從科學決策、協同監管和服務供給三個方面有效紓解了傳統城市治理中的痛點和堵點，推動了城市治理走向現代化。然而“兩網”建設仍處于不斷探索和完善的階段，在其運行過程中遭遇了決策系統的前、中、后臺聯動不足的問題，協同監管中標準化與差異性之間的張力以及服務供給中技術異化的風險。為此，未來需要重點加強平臺建設、分級處理標準化和差異性建設的關系、提供均等化的公共服務。“兩網”互為表里、緊密聯系，要實現“兩網”共治，合力提升城市治理現代化水平，就需要我們不斷解放思想、迭代認知，按照城市治理現代化、精細化和智慧化的要求，進一步加強探索，以期未來在更深層次、更寬領域撬動政府管理和服務的全面深化改革。

①何林生：《大數據驅動政府科學決策：現狀與前景》，《福建行政學院學報》2019年第1期。

②張玉磊：《整體性治理理論概述：一種新的公共治理范式》，《中共杭州市委黨校學報》2015年第5期。

③沈棲：《“兩張網”：上海的智慧之治》，《上海法治報》2020年5月27日，第1版。

④楊逸淇：《“兩張網”打通上海城市治理的關節與經脈——上海政務服務和城市之治更趨科學化精細化智能化智慧化》，《文匯報》2020年4月14日，第1版。

⑤石磊等：《上海“兩張網”建設的發展背景、實踐意義和未來展望》，《上海城市管理》2021年第2期。

⑥朱宗堯：《推動政務服務從“能辦”向“好辦”轉變——上海“一網通辦”實現到政府辦事像網購一樣方便》，《中國領導科學》2020年第4期。

⑦陳水生：《數字時代平臺治理的運作邏輯：以上海“一網統管”為例》，《電子政務》2021年第8期。

⑧陶振：《政務服務“一網通辦”何以可能?——以上海為例》，《蘭州學刊》2019年第11期。

⑨徐雅倩：《技術、國家與社會：技術治理的現代面向及其反思》，《自然辯證法研究》2021年第6期。

⑩趙勇、曹宇薇：《“智慧政府”建設的路徑選擇——以上海“一網通辦”改革為例》，《上海行政學院學報》2020年第5期。