高質量發展背景下促進共同富裕的財稅政策研究

李丹 裴育

（南京審計大學，江蘇 211815）

內容提要：共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。目前，我國區域差距、居民收入差距、基本公共服務差距問題依然突出，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在調節收入分配、促進社會公平等方面承擔重要責任。因此，本文基于財稅的視角，研究在高質量發展背景下促進共同富裕的財稅政策，保障“做大做好蛋糕”的同時，又要“分好蛋糕”，在縮小區域差距方面，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，保持財政投入力度，實施“東西協作”和差異化稅收優惠政策；在縮小收入差距方面，充分發揮財稅政策“提低”“削高”的調節作用，逐步提高直接稅比重，完善個人所得稅、房產稅的收入分配職能；在縮小基本公共服務差距方面，厘清中央與地方政府的支出責任、保障事權與支出責任相匹配，同時完善省以下財政管理體制改革，將流動人口與財政轉移支付掛鉤，確保“錢隨人走”，不斷推進基本公共服務均等化。

改革開放以來，為推動和解放社會生產力，我國提出：“允許一部分人、一部分地區先富起來，先富帶動后富，逐步實現共同富裕”。經過40多年的發展，2021年我國GDP達到114.37萬億元，與此同時，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，特別是黨的十八大以來，黨中央牢牢把握我國社會主要矛盾的變化，為更好滿足人民日益增長的美好生活需要，把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，采取有力措施保障和改善民生，打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會，為促進共同富裕創造良好條件。2020年，黨的十九屆五中全會明確提出要扎實推動共同富裕。財政是國家治理的基礎和重要支柱，在調節收入分配、促進社會公平、兜底民生保障等方面發揮著關鍵作用，在扎實推動共同富裕方面負有重要責任。

一、高質量發展背景下共同富裕的內涵

首先，共同富裕是社會主義的本質要求，其內涵既包括物質方面的共同富裕，也包括精神方面的共同富裕。其中，物質方面的共同富裕強調社會成員可以共享發展成果，包括社會成員收入水平不斷提高、財富積累不斷增加、基本公共服務水平不斷提升等。精神方面的共同富裕主要相對“貧困文化”而言，即強化社會主義核心價值觀的引領，培養積極、樂觀、向上、自信的精神狀態，能夠形成正確的人生觀、價值觀和世界觀，滿足人民群眾的獲得感、安全感和幸福感。

其次，富裕是共同富裕的前提，共同富裕是富裕的終極目標，這既涉及如何“做大做好蛋糕”又涉及如何“分好蛋糕”的問題。一方面，經濟高質量發展為共同富裕提供物質基礎，另一方面共同富裕本身也是經濟高質量發展的重要體現，而且合理的收入分配格局也有利于促進經濟的進一步發展。

再次，共同富裕既不是“羅爾斯主義”所強調低水平意義上的共同富裕，也不是絕對意義上徹底消滅人與人之間任何貧富差距的共同富裕，而是在消除絕對貧困基礎上，盡量縮小社會成員之間的貧富差距。因此，共同富裕不是平均主義，也不是少數人的富裕。

最后，共同富裕強調發揮社會成員的主動性和創造性，通過辛勤勞動創新致富，創造更加公平的競爭環境，打破階層固化。同時要認識到實現共同富裕的長期性、復雜性和艱巨性，要分階段促進共同富裕，共同富裕水平要與經濟發展水平和財力的可持續性相匹配。

二、高質量發展背景下共同富裕面臨的挑戰

（一）區域經濟差距較大

我國東、中、西不同區域之間經濟發展差距較大。2021年廣東省GDP總量為12.44萬億，西藏GDP總量僅為0.21萬億，兩者相差接近60倍。2021年北京人均GDP為18.4萬元，甘肅人均GDP僅為4.1萬元，兩者相差4.48倍。在財政能力方面，2021年廣東省一般公共預算收入為14103.43億元，西藏一般公共預算收入僅為220億元，兩者相差64倍，2021年上海人均一般公共預算收入為3.12萬元，廣西人均一般公共預算收入僅為0.36萬元，兩者相差8.7倍。此外，目前我國雖然已經全面建成小康社會，但中西部部分地區經濟基礎依然薄弱。2021年8月，中央農村工作領導小組辦公室和國家鄉村振興局公布160個國家鄉村振興重點幫扶縣，繼續對這些地區進行幫扶。

圖1 2020年、2021年各省份人均一般公共預算收入

（二）居民收入差距較大

基尼系數是衡量居民收入差距的重要指標。1978年改革開放初期我國基尼系數為0.317（李實等，2021），1994年基尼系數首次超過國際警戒線0.4，2008年基尼系數高達0.491，2019年和2020年基尼系數分別為0.465和0.468。近年來，我國基尼系數雖有所波動，但基本都屬于高位狀態，這說明我國居民收入差距依然較大。從具體情況來看，一方面城鄉居民之間的收入差距過大。1978年-2021年，城鎮居民人均可支配收入由343.4元增長至47412元，增加138倍，年均增值率為12.31%；農村居民人均可支配收入由133.57元增長至18931元，增加141.7倍，年均增值率為12.39%。可見，城鄉居民人均可支配收入均顯著增加，特別是我國開展脫貧攻堅以來，農村居民人均可支配收入增速高于城鎮居民人均可支配收入，但是從城鄉居民收入比來看，城鄉居民人均可支配收入比值仍然維持在2.6左右，不僅高于英國、加拿大等發達國家，也高于印度等發展中國家（李實，2021）。另一方面，城鎮居民和農村居民內部收入差距過大。按照五等分原則，2020年城鎮居民人均可支配收入高收入組為96061.64元，城鎮居民人均可支配收入低收入組為15597.71元，兩者相差6.16倍；2020年農村居民人均可支配收入高收入組為38520.26元，農村居民人均可支配收入低收入組為4681.45元，兩者相差8.23倍。可見，我國目前不僅城鄉居民之間的收入差距過大，而且城鎮居民內部和農村居民內部之間的收入差距更大，農村居民收入之間的差距甚至高于城鎮。

表1 1978年-2021年我國城鄉居民收入情況

（三）基本公共服務差距較大

近年來，我國基本公共服務整體水平得到極大提升，但區域之間以及城鄉之間基本公共服務差距依然較大。本文主要從教育、醫療衛生和社會保障三個方面進行說明。首先，在教育方面，2020年福建省普通小學師生比為18.82，吉林省普通小學師生比僅為11.32，與全國平均水平相比仍存在較大差距。從師資力量看，2019年城區小學專任教師中，大學本科以上師資占到70%以上，農村小學專任教師中，大學本科以上師資僅為37%。其次，在醫療衛生方面，2020年北京每千人擁有的衛生技術人員數為12.61，西藏和江西每千人擁有的衛生技術人員數分別為6.23和6.33，相差近2倍。2018年城市每千人擁有的衛生技術人員數和每千人擁有的醫療衛生機構床位數分別為10.8和9.02，農村每千人擁有的衛生技術人員數和每千人擁有的醫療衛生機構床位數分別為3.86和3.76，可見，城鄉醫療衛生水平差距較大。最后，在社會保障方面，2020年上海人均凈轉移性收入為18776.38元，而西藏和甘肅凈轉移性性收入分別為3268.7元和3946.8元，相差近4.8倍。2021年全國城市居民人均凈轉移性收入為8497元，農村居民人均凈轉移收入為3937元，雖然較以往年度兩者差距有所減緩，但仍相差2.16倍。城鄉居民社會保障差距較大的原因主要在于城市居民退休可以領取養老金，失業可以領取失業金，但農村居民缺乏完善的保障機制（李丹和裴育，2019）。

三、財稅制度促進共同富裕的政策工具及現實困境

（一）財稅制度促進共同富裕的政策工具

財政是國家治理的基礎和重要支柱，承擔著優化資源配置和促進社會公平的重要責任（高培勇，2015），財稅制度促進共同富裕的政策工具主要圍繞“做大做好蛋糕”和“分好蛋糕”兩個層面展開實施。

首先，在“做大做好蛋糕”方面，雖然黨的十八屆三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，但并不否認或忽視政府的作用，市場本身存在信息不充分、壟斷、公共產品供給不足、經濟波動等問題，那么政府就需要發揮自身優勢，彌補市場缺陷。政策工具主要包括財政政策、稅收政策以及財稅管理體制改革。在財政政策方面，政府可以通過財政支出提供基本公共服務、引導企業進行投資、熨平經濟波動，保持經濟長期穩定發展。在稅收政策方面，政府可以通過稅制改革、稅收優惠、減稅降費等方式促進經濟的高質量發展。在財稅管理體制改革方面，通過完善分稅制改革，充分調動地方政府的積極性，引導地方政府之間“適度競爭”，促進地方經濟的穩定發展。

其次，在“分好蛋糕”方面，政策工具同樣包括財政政策、稅收政策以及財稅管理體制改革，在財政政策方面，政府可以通過財政轉移支付支持中西部地區發展縮小區域間的經濟差距、通過鄉村振興等財政支出提高農村在教育、醫療衛生、社會保障等方面公共服務支出縮小城鄉基本公共服務方面的差距。在稅收政策方面，通過個人所得稅、財產稅改革，加大對高收入的規范和調節，縮小居民之間的收入差距等。在財稅管理體制改革方面，通過完善分稅制改革，合理劃分中央和地方的財政收入，同時完善省以下財政分配體制，確保財力與支出責任相匹配，促進基本公共服務的有效供給。

最后，“做大做好蛋糕”和“分好蛋糕”并不是相互割裂，而是相互統一，必須辯證地認識兩者之間的關系。因此，在構建現代財稅制度，有效發揮財稅政策在促進共同富裕目標方面既要注重“效率”也要注重“公平”。

（二）財稅制度促進共同富裕的現實困境

1.現階段財政收支壓力較大。一方面財政收入增速減緩。2020年我國財政收入首次出現下降，財政收入增速較GDP低6.92個百分點，2015年-2021年，財政收入占GDP的比重由22.78%下降至17.5%。2022年政府工作報告顯示可用財力增加主要得益于國有金融機構和專營機構上繳的結存利潤，這也從另一個側面說明我國現階段財政收入壓力較大。究其原因，一是現階段受新冠疫情影響，我國經濟面臨巨大沖擊，很多地方經濟運行不暢。二是國內外經濟形勢嚴峻，國家出臺退稅減稅降費政策，在短期內會影響財政收入。另一方面，財政支出壓力較大，一是目前穩住經濟大盤壓力較大，需要財政政策提供有力支撐；二是2020年我國全面建成小康社會，但脫貧不脫政策，2021年我國公布160個國家鄉村振興重點幫扶縣，還需要大量的財政支出給予支持；三是退稅減稅降費背景下，基層財政壓力較大，需要上級政府的財政轉移支付予以支持；四是防范和治療新冠疫情財政支出較多，地方政府財政支出壓力加大。綜上所述，一方面財政收入增速放緩，另一方面財政支出不斷增加，短期內財政收支壓力凸顯。

2.城市發展偏向和財政支出偏向較為嚴重。我國一直以來受“二元經濟”結構的影響，地方政府財政支出的重點往往聚焦在城市，特別是在財政分權體制和“晉升錦標賽”激勵下，地方政府更容易偏向發展城市經濟。近些年，隨著脫貧攻堅和鄉村振興政策的實施，地方政府偏向城市發展的行為有所緩解，但城鄉發展和城鄉基本公共服務仍存在較大差距。此外，財政分權體制下地方政府之間往往存在“競爭”關系，地方政府財政支出結構偏向較為嚴重，往往“重經濟建設類支出”輕“基本公共服務類支出”（李永友和沈玉平，2009；付文林和沈坤榮，2012），這種財政支出結構偏向不利于總體基本公共服務的供給，農村居民相對于城市居民在公共資源分配方面存在劣勢，進一步加劇城鄉基本公共服務差距（李丹，裴育，2019），不利于實現城鄉居民共同富裕。

3.我國稅收制度調節收入分配能力不足。首先，從總量上看，我國主要以增值稅、消費稅、關稅等間接稅為主，2021年我國間接稅比重達到65%左右，但間接稅具有一定的累退性，不利于縮小居民之間的收入分配差距。個人所得稅雖然可以作為調節收入分配的重要稅種，但個人所得稅比重較低，2021年我國個人所得稅占全國稅收收入比重僅為8.1%，難以承擔調節居民收入分配差距的重任。其次，從結構上看，勞動稅負明顯高于資本稅負，資本所得稅負最高邊際稅率為20%，而勞動所得最高邊際稅負為45%。此外，個人所得稅中僅有工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費作為綜合課征，經營所得仍單獨計稅，這給稅務籌劃留下巨大操作空間，容易造成稅負不公。再次，從稅收體系看，我國尚未建立完善的財產稅體系，未來提高直接稅的比重，不僅要提高個人所得稅的比重，還要提高財產稅的比重，但目前個人住房房產稅尚在立法階段，贈與稅和遺產稅還在理論探討中。最后，在鼓勵第三次分配方面的稅收優惠政策有待完善，特別在捐贈稅前扣除、互聯網捐贈、個人捐贈扣除制度方面需要出臺更加有力的激勵政策。

4.財政轉移支付的效能有待提升。2022年政府工作報告提出“積極的財政政策要提升效能”，我國目前主要通過財政轉移支付緩解區域經濟差距和城鄉基本公共服務差距，但財政轉移支付的“精準度”不夠，“造血”能力不足，根據李丹等（2019）的統計，從1994年-2018年，國家對中西部地區財政轉移支付超過40萬億元，但區域間的經濟差距和財政收入差距不僅沒有縮小，反而有所擴大，財政轉移支付降低了地方政府的財政努力度（繆小林，2017）。

四、完善在高質量發展中促進共同富裕的財稅政策

在高質量發展中促進共同富裕，一方面既要“做大做好蛋糕”也要“分好蛋糕”，讓全體人民共享發展成果，本文主要從這兩個層面闡述促進共同富裕的財稅政策。

（一）促進經濟高質量發展的財稅政策

1.鼓勵基礎研究、科技創新。基礎研究和科技創新是保障經濟可持續增長的核心要素，也是經濟高質量發展內在要求。首先，增加對基礎研究和科技創新的財政投入，加強長期穩定支持，發揮好國家實驗室和全國重點實驗室作用，推進關鍵核心技術攻關，解決科技創新中“卡脖子”問題。其次，加大稅收優惠力度，鼓勵企業研發創新。具體包括增加企業研發費用加計扣除標準、完善設備器具加速折舊年限、對高新技術企業實施企業所得稅稅率優惠、增加科技創新類企業虧損彌補年限以及減輕科技人員個人所得稅稅負等舉措。最后，加強知識產權的保護和運用，深化產學研相結合，將科技創新轉化為現實生產力。

2.鼓勵經濟結構轉型升級，倡導“綠色發展”。“綠水青山就是金山銀山”，倡導“綠色發展”既可以保障經濟的可持續發展，也可以促進經濟結構轉型升級，這同樣是經濟高質量發展的內在要求。一方面，加大支持“綠色”發展的財政投入，例如對資源枯竭型城市增加財政補貼促進地區經濟結構轉型，增加生態保護類財政轉移支付，鼓勵跨地區生態補償轉移支付。另一方面，完善和發展綠色稅制，例如進一步完善環境保護稅，加大征稅范圍和征收標準；完善資源稅，提升征收標準和征管力度；適時開征“碳稅”。

3.加大減稅降費力度，助企紓困。目前，新冠疫情延續，國際形勢復雜嚴峻，我國經濟發展“下行”壓力較大。實踐已經證明減稅降費是助企紓困直接有效的辦法，幫助企業渡過難關，既可以保障經濟能夠正常運轉，也可以防止大規模失業問題，“減稅降費、助企紓困”也是經濟高質量發展的重要保障。一方面，增加中央政府統籌財政的能力，減稅降費在短期會影響地方政府財政收入，同時因防疫原因會增加財政支出，地方政府財政壓力凸顯，因此，中央需要加強統籌財政的能力。例如，2022年統籌特定國有金融機構和專營機構依法上繳近年結存的利潤、調入預算穩定調節基金；發行抗疫特別國債；建立常態化財政資金直達機制等。另一方面，進一步加大“減稅降費”力度，例如，保障2022年增值稅留抵退稅政策貫徹落實，繼續減輕增值稅小規模納稅人稅收負擔等。

（二）促進共同富裕的財稅政策

1.縮小區域經濟發展差距的財稅政策

我國區域差距主要體現在東部與中西部地區的經濟發展差距，為支持中西部地區發展，國家相繼實施“八七扶貧攻堅計劃”“西部大開發”“中部崛起”“振興東北老工業基地”“脫貧攻堅”等舉措，區域間整體經濟發展不斷上升，但區域間經濟發展差距依然明顯。

縮小區域間的經濟發展差距是實現共同富裕的重要保障，在財政政策方面：首先，繼續支持脫貧縣的發展。“扶上馬，送一程”，確保5年過渡期內財政支持力度不減，做好易地扶貧搬遷后續扶持。同時，利用國家公布160個鄉村振興幫扶縣的契機，重點支持鄉村振興幫扶縣，增強幫扶縣自我發展能力。其次，深化東西部協作機制。通過財政補貼引導中西部地區主動承接東部地區產業轉移，優化產業布局和產業轉型升級，鼓勵社會資本參與經濟建設；同時鼓勵省以下各級政府采取跨區域的幫扶政策，不斷提升欠發達地區自身的“造血”能力。最后，完善財政轉移支付制度。提升財政轉移支付效能，將財政轉移支付資金納入財政資金直達機制，充分調動地方政府積極性，保障基層政府的基本財政支出，同時加強對地方政府和財政轉移支付資金使用績效的考核力度，提升地方政府的財政努力度。

在稅收政策方面，首先，保持現有稅收優惠政策繼續執行。例如對設在西部地區國家鼓勵類產業減按15%的稅率征收企業所得稅，將花卉種植、生物科技等地域特色產業納入國家鼓勵類產業目錄并降低主營業務收入占比的規定，企業對脫貧地區的扶貧捐贈支出，在符合公益性捐贈條件的條件下準予在計算企業所得稅應納稅所得額時據實扣除。其次，出臺新的稅收優惠政策。一是在企業所得稅稅收優惠的基礎上，擴大流轉稅的稅收優惠，例如針對少數民族地區具有民族特色的手工業，給予增值稅銷項稅額的減免，針對西部邊境省份，在離境退稅政策方面給予特殊優惠。二是充分結合中西部地區風景優美、自然資源豐富的特點，制定具有針對性的稅收優惠政策，例如加大對中西部地區旅游業的支持力度，在所得稅和增值稅方面給予適當的減免，對于煤炭、礦產資源豐富的地區，通過資源稅引導產業合理布局，對于中西部地區裝備制造、電子信息行業等科技型企業，在研發投入、固定資產折舊、無形資產轉讓等方面給予適當的激勵政策。此外，中西部地區企業稅負還受到產業鏈和產業集聚的影響，因此，可以發揮稅收優惠政策“粘合劑”的作用，引導產業集聚和產業鏈的健康發展，促進中西部地區產業結構轉型升級。再次，積極構建協同區域經濟稅收一體化。按照統一涉稅標準，提供跨區域涉稅業務服務，促進勞動、資本等要素自由流動，同時利用“互聯網+”“大數據”“云計算”等加強納稅服務水平，營造良好的稅收營商環境。最后，嚴厲打擊利用中西部稅收優惠政策侵害稅基和利潤轉移的行為。現有稅收優惠存在濫用情況，缺乏有效監督和管理，一些企業為享受中西部地區稅收優惠，設立“空殼公司”，惡意注冊和注銷企業等，未能給中西部地區帶來實質性的發展，反而造成大量稅收流失。針對這些問題，建議以實施“金稅四期”為契機，嚴格審核企業和個人享受稅收優惠的適用條件，建立跨區域的稅收管理能力和稅收稽查能力，壓力打擊偷逃稅的行為。

2.縮小居民收入差距的財稅政策

根據前文所述，無論從基尼系數的角度還是從城鄉居民可支配收入比值的角度，目前我國居民收入差距過大。財稅政策主要圍繞增加低收入群體收入、擴大中等收入群體比值、合理調節高收入者，形成兩頭小、中間大的“橄欖型”分配結構。縮小居民收入差距不僅可以增加居民的“幸福感”，也是共同富裕內涵的集中體現。

財政政策和稅收政策在調節居民收入差距方面的側重點不同，財政政策重在“提低”，而稅收政策重在“削高”，兩者最終目的在于“擴中”，即增加中等收入人群的規模。在財政政策方面：一是全面鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，對欠發達地區和低收入人群增加財政轉移支付的支持力度，確保不發生規模性返貧。二是完善社會保障體系，提高各類補貼標準，加大對低收入者財政支持力度，做好“兜底”保障。三是加大農村勞動力培訓和轉移力度，“扶貧與扶智”相結合，通過職業技能培訓，促進脫貧人口持續增收。四是繼續支持脫貧地區發展特色產業，鼓勵龍頭企業的引領示范作用，帶動農民脫貧致富。五是完善財政資金股權投資收益，保障農民長期穩定收入。

在稅收政策方面，首先，逐步提高直接稅的比重，降低間接稅的比重。直接稅主要包括企業所得稅、個人所得稅、財產稅等，企業所得稅由于受資本流動和全球稅收改革的影響，操作性較小，因此現階段改革的重點主要是個人所得稅和財產稅。在個人所得稅改革方面，一是降低勞動所得的最高邊際稅率；二是增加專項附加扣除的范圍和標準；三是逐步擴大綜合課征范圍，平衡綜合所得和分類所得的稅負差異；四是針對不同群體實施差異化稅率，例如針對抗疫醫生、義務教育教師等群體實施稅負上限，超過上限的收入即征即退；針對網紅直播、娛樂明星等群體實施稅負下限，加重稅負。五是加強個稅征管，嚴厲打擊“陰陽合同”等偷逃稅行為。在財產稅改革方面，要加快實施居民住房房產稅的試點工作，房產稅既可以調節居民之間的財富差距，也可以保障房地產市場的健康發展。其次，完善現行消費稅制度。目前，消費稅僅包括15個稅目，一些奢侈品和高檔消費場所并未納入其中，因此，可以增加消費稅的稅目，將私人飛機、高檔會所、大牌奢侈品納入消費稅的征收范圍。再次，完善第三次分配的稅收優惠政策，實現共同富裕需要充分發揮第三次分配的作用，從稅收激勵的角度，一方面要提高個人和企業進行捐贈的扣除比例，適當延長捐贈扣除的年限；另一方面，放寬個人和企業進行捐贈的認定標準，提高社會群體捐贈的積極性。最后，繼續執行現行針對特殊群體的稅收優惠政策，例如針對農民銷售初級農產品的增值稅免稅政策、針對轉業軍人、原建檔立卡貧困戶創業就業的稅額抵減政策、殘疾人就業的所得稅稅收優惠政策等。

3.縮小基本公共服務差距的財稅政策

基本公共服務是滿足全體公民生存和發展的基本需要，享有基本公共服務是每個公民的基本權利，近年來，我國基本公共服務水平不斷提高，但區域之間以及城鄉之間基本公共服務差距依然明顯，特別是城鄉基本公共服務差距，不僅體現在“量”上的差距，而且更多的體現在“質”上的差距。縮小基本公共服務差距，實現基本公共服務均等化有利于增強居民的獲得感、幸福感和安全感、減少機會的不平等，也是縮小居民收入差距的重要保障（李丹和李夢瑤，2020）。在具體政策方面，首先，優化財政支出結構，2021年我國教育支出、社會保障和就業支出、衛生健康支出分別為37621億元，33867億元和19205億元，占全國一般公共預算支出比重分別為15.3%、13.7%和7.8%，合計為36.8%，雖然較之前年度有所增長，但與歐美國家相比仍存在較大差距。其次，以“鞏固拓展脫貧攻堅成果”和“鄉村振興戰略”為契機，建立穩定的財政投入增長機制，提升農村基本公共服務供給質量，加強農村醫生及教師的培養力度，增加鄉村醫生及鄉村教師的財政補貼等，將城鄉基本公共服務差距納入地方政府考核的指標體系。再次，完善財政轉移支付制度，將流動人口與財政轉移支付資金掛鉤，同時適當上移因人口流動而產生的部分事權，減輕人口流入地基本公共服務供給壓力，確保“錢隨人走”。