鄉村振興背景下農村土地流轉問題探析*

李毓梅 ，章宏樓

（江西農業大學，江西 南昌 330000）

隨著我國經濟發展水平的不斷提高以及城鎮化進程的持續推進，農村大量勞動力流入第二、三產業，農村大量土地閑置，國家對于“三農”問題也愈發重視，新一輪土地改革勢在必行[1]。2017 年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，把土地改革作為鄉村振興戰略的重要內容，落實第二輪土地承包到期后再延長30 年的政策。這極大地保證了土地政策的持續實施，有利于促進農業穩步發展，而且為農村土地的“三權分置”提供了必要的制度保障，有利于傳統農業模式向規模化、集約化農業生產模式轉變，有助于建立健全現代化農業產業體系，集體土地承包期再延長30 年也為下一階段農村集體土地產權制度的改革打下堅實的基礎[2]。農村土地流轉有利于提高農業生產效率，促進農村產業結構調整和勞動力轉移，是實現鄉村產業振興的重要條件[3]。為實現農業規模化、機械化生產，首先要實現的是土地資源的集中。然而，目前我國土地流轉量雖然在逐年增加，土地流轉比率也有所上升，但相較于我國農村豐富的土地資源來說，土地流轉比例仍然較低。取得如此豐碩成果的同時，在開展土地流轉工作中也出現了一系列的問題，嚴重阻礙了農業的持續穩定發展。基于此，本文通過系統分析土地流轉對于農村發展的意義，并根據土地流轉現狀及問題提出了具有針對性的改進建議，有助于進一步探索更規范、更科學的土地流轉方式，助力鄉村振興戰略的實施。

1 土地流轉的意義

1.1 減少農村土地資源浪費，促進土地資源合理利用

土地流轉可以將拋荒的土地合理利用起來，減少土地資源浪費的情況。農村地區的勞動力大量流入城鎮，農村大部分人口為老人及兒童，缺乏足夠的勞動力從事農業生產活動，因此會出現土地大面積拋荒的情況。此外，由于農村土地的再次分配出現了耕地離家很遠的情況，隨著土地流轉政策的開展這些問題得到了較好的解決，土地流轉可以促進土地資源合理利用，減少不必要的勞動投入。

1.2 提高農業經營收益，實現農民增收致富

目前，我國農民的收入來源較為單一，在家進行農業活動（例如種植水稻、小麥、花生等糧食或經濟作物）和到外地打工賺取工資性收入是農民獲取收入的兩個主要途徑[4]。農戶將土地承包經營權流轉給生產大戶或農業公司，可以推進實現農業的集約化經營和機械化生產，進一步提高農業生產效率，為我國農業的進一步發展奠定基礎。此外，農村土地主要通過規模化生產來減少各種成本和提高農作物的品質，以增加農民的經營性收入，促使農業經濟得到快速發展，轉出方農戶在獲得土地流轉租金的同時，農業公司還為農戶提供了大量的工作崗位，使農戶獲得額外收入；轉入方由于機械化、規模化生產也極大地節約了成本，實現穩步增收[5-6]。

1.3 促進產業調整，提高農村收入

土地流轉是農村產業結構調整的重點內容，是實現規模農業和效益農業、推動農業產業化經營的前提和基礎。在國家大力推動農村土地流轉的背景下，農村加快土地流轉有利于實現土地集中，促進土地經營規模擴張，充分利用土地資源。有意向的農戶會積極承包大片土地，根據當地實際情況種植或養殖優勢物種，促進當地產業調整。同時，土地流轉會吸引大企業到當地投資興業，帶動當地整體經濟發展。此外，土地流轉還有助于特色產業的出現，能夠極大地提高當地知名度，有利于旅游業的發展，為當地帶來更大的經濟效益。

1.4 改善農村生態環境，實現經濟、社會、生態效益統一

在鄉村振興戰略背景下，隨著土地流轉工作的開展，農村農民的收入水平得到一定提高。除此之外，土地流轉將掌握在各個農戶手中的細碎化的土地集中起來，有助于實現農業的規模化、集約化、機械化生產。農業大戶和農業企業會根據當地實際情況采取科學有效的生產方式，例如運用無人機噴灑農藥化肥等，相較于人工噴灑，無人機作業時間大幅減少，且農藥化肥用量也相對更加科學，在不影響產量的前提下，對農藥化肥的使用量進行科學配比，極大地減少了農藥化肥投入量，在為農戶帶來經濟效益的同時，減少了對環境的污染，有助于改善農村生態環境，實現經濟效益、社會收益、生態效益的統一。

2 我國土地流轉現狀及存在的問題

我國農村土地資源豐富，蘊含著巨大的價值，隨著土地流轉工作的不斷推進，我國土地流轉量逐年增加。土地流轉已成為農業和農村經濟發展的新增長點，是城鄉規劃綜合改革實驗的重要組成部分。雖然，近年來土地流轉取得了一定成效，但也存在著一些亟待解決的問題。

2.1 我國土地流轉現狀

目前，我國土地流轉工作已經推行了一段時間，大量勞動力從農田中解放出來并投入到城鎮化建設，為城鎮各行各業的發展注入新的活力，大量閑置土地也得到了利用，農業發展水平得到了一定程度的提高。農村土地流轉出現了十分明顯的區域特征，不同地區農村土地流轉比例不同，東部沿海地區相對較高，中、西部地區則較低。隨著土地流轉工作的推進，土地流轉模式得到創新，土地流轉逐漸市場化、多元化、規范化。我國廣大農村地區土地的經營方式較為分散，在城鎮化穩步推進的背景下，農業規模化經營的比例較低，只有個別農戶通過土地承包等方式分散種植農作物，在農業閑置土地的利用方面仍有很大的加強空間。

2.2 土地流轉中存在的問題

2.2.1 土地流轉不規范，缺乏管理

自2003 年3 月土地流轉政策實施以來，我國農村土地流轉規模逐年增加，但與我國耕地面積13 500萬hm2的基數相比，每年平均耕地流轉量僅占我國耕地總面積的12.46%~25.41%[7]。農村農民的土地流轉大部分是由于農戶自身身體狀況不佳或常年外出打工對自家田地缺乏時間照料為減少損失而租借給他人，多數為口頭約定，沒有簽訂流轉合同，流程并不規范。因此，一旦發生糾紛，農民的利益就很難得到保障，此外，大部分農民有著濃厚的戀土情結，這些原因導致部分農戶對土地流轉產生抗拒心理。因此，農村土地流轉的問題在于缺乏管理制度、管理手段、管理程序、管理檔案等，缺乏村級組織或基層政府提供的服務，相關部門未能在農村土地流轉的管理中發揮應有的作用。

2.2.2 土地流轉機制不健全，規模化經營水平較低

土地流轉補償制度和土地項目投資補貼制度尚未健全，政府過度參與地價調控，很多地方缺乏土地流轉中介組織，信息流轉不暢，土地流轉推進速度緩慢。由于土地流轉工作的復雜性，一些區、縣、鎮、村成立了土地流轉服務部門，但其管理卻只是形式上的[8]，對土地流轉合同既不能指導，又不能管理，嚴重影響了土地流轉的規模和效率。由于土地流轉周期短、集中度低、流轉規模小，無法滿足廣大農民和農業龍頭加工企業的需求，機械化作業和大規模作業更是無從談起。

2.2.3 大量農村勞動力外流，社會保障體系不健全

隨著城鎮化和工業化的推進，城市中需要大量青壯勞動力，大多數農村青壯年勞動力為增加家庭收入而進城務工，而留在家中的老人、兒童對土地的使用率低，土地的使用成本又較高，土地流轉效益相對較差，因此出現了大面積的土地拋荒現象。此外，農村社會保障體系不健全，農村極度缺乏養老、醫療、社會救助等基本社會保障。現階段社會保障只能解決農民生存所需的很小部分，農民普遍把土地視為最基本的生活保障，對土地流轉存在質疑，導致難以擴大土地流轉的規模。

3 土地流轉問題存在的原因

3.1 農村農民認知程度不高、法律意識淡薄、傳統思想濃厚

大多數農戶法律意識淡薄，對土地流轉的各項規章制度和法律法規并不了解，不清楚作為土地轉出方或轉入方的權利和義務，在出現利益糾紛的時候不懂得運用相關法律法規來保護自身權益。相關部門對土地流轉的宣傳不到位，農戶們沒有認識到法律法規在土地流轉中的重要性；國家對推廣土地流轉工作的準備不充分，基層缺乏大量的專業人員為農戶普及相關法規[9]；各項文件法規到達基層管理機構后沒有挨家挨戶地宣傳文件內容，致使農戶對其不重視；農戶的土地流轉多數為口頭約定，缺乏一定的法律效力，出現糾紛時農戶權益易受到損害；在中國傳統思想的影響下，大部分農戶有著濃厚的戀土情結。這些原因導致農戶對土地流轉的積極性不高，嚴重阻礙了土地流轉工作的開展，也制約著農業的發展。

3.2 農村土地流轉交易市場不健全

目前，我國土地流轉市場缺少相關的中介公司，并且市場信息交流機制不完善，土地轉出方和轉入方沒有相應的信息交換渠道，無法做到及時交流，這就導致轉出方在亟需轉出土地以減少損失時聯系不到相應的承包商，造成土地拋荒，嚴重浪費了土地資源，對農業發展產生不利影響[10]。于轉入方而言，他們需要大量的轉入土地來擴大經營規模，但由于市場信息的缺乏而制約了其發展，減緩了我國農業現代化進程。沒有完善的土地流轉市場，會導致農戶仍然采取自發的土地承包經營權交換活動，導致土地的利用效率不高，降低農村的經濟收益，不利于鄉村振興戰略的實施。

3.3 農村土地流轉的利用激勵機制和監督管理機制不健全

我國農村地區的土地利用激勵機制不健全，對進行糧食種植的農戶僅有極少的補貼。而規模化經營的農業大戶則會依據當地的土壤情況相應地種植大面積的經濟作物，而經濟效益相對較低的糧食作物則不會進行種植，出現這種情況主要是因為缺乏監督管理機制。國家進行土地流轉的根本目的是推進農業的機械化生產，從而提高生產效率，保障國家糧食安全，提高農民收入，但大面積的經濟作物種植與國家出臺土地流轉政策的目的相違背。所以國家應出臺相應的法規以確保糧食作物種植，并進行監督。

3.4 農民土地流轉被強制執行

國家在推行土地流轉工作時應嚴格遵循自愿、有償的原則，國家推行該政策是為了增加農民收入，提高農村土地的利用率。農民有權決定是否進行土地承包經營權的轉出，政府只能進行積極的引導，而不能強制執行。但某些基層人員為完成上級安排的任務指標對農民進行脅迫，強制他們進行土地流轉，這不僅給農民帶來了不可估計的經濟損失，嚴重打擊了農民對于土地流轉的積極性，降低了政府的公信力，而且完全違背了國家開展土地流轉工作的初衷。

4 推進土地流轉工作的建議

4.1 加強法制意識與土地流轉宣傳工作

政府要加強法制意識的宣傳工作，在各個基層開展土地流轉普法講座，加強農民的法制意識，派遣專業人員到農村講解農民在土地流轉過程中可能遇到的問題，為農民講解如何運用法律手段維護自身權益的實際案例，增強農民對土地流轉法律法規的信任度，讓農民能夠切實了解土地流轉法律的重要性，讓農戶在簽訂土地流轉合同時是有意識的、合法合規的。宣傳土地流轉可以使農戶認識到土地流轉對自身的益處和對國家農業發展的作用，從而提高農民參與土地流轉的積極性。

4.2 進一步完善土地流轉交易市場

充分發揮市場在土地流轉中的作用，在流轉過程中要合乎政府各項規定，保證交易雙方的各項權益，建立健全土地流轉的信息交流機制，為土地流轉供求雙方提供及時、準確的交易信息，從而實現由分散的、零散的、碎片化的土地小農戶經營到集約化、規模化、機械化的大戶或公司經營模式的轉變。由于土地資源是國家發展的重要基礎，因此需要建立市場微觀控制和國家宏觀調控相結合的土地流轉管控機制，要根據客觀情況及時修改相應的法律法規，以適應不同時期土地流轉的市場機制，為農民土地流轉提供良好的市場環境及完善的法律法規。

4.3 健全農村保障體系

為確保農村土地流轉的進一步推進，必須完善農村社會保障體系。自古以來，農民的各項保障都是依靠土地，在他們的認知中，土地是安身立命的重要保障。由于目前農村社會保障體系不健全，農民更加不愿意將土地流轉出去，因此，應建立健全社會保障體系，弱化土地在農民心目中的社會保障功能，做到“醫有所治，老有所養，幼有所學”，逐漸地將農民納入城鎮的社會保障體系中，讓農民能夠放心地參與土地流轉，加快農業現代化進程。

4.4 宣傳綠色農業

在追求農業發展的同時，也應該注意對自然環境的保護，做到“既要有金山銀山，也要有綠水青山”，保護農業生態環境是開展土地流轉的前提。政府在引進農業公司時要做出相關規定，對于農田的種植使用要有一個科學的標準，避免出現土地肥力大幅下降的情況，對農業的可持續發展產生不利影響。同時，當地政府要做好相應的監督管理工作，監督企業在生產過程中是否存在為降低生產成本而破壞生態環境的行為。在企業違反相關法規時，要作出相應懲罰并責令改正，嚴重者取消其對土地的承包經營權。宣傳綠色農業、保護農業生態環境需要依靠政府和人民的共同努力。

5 結論

農業是一個國家生存與發展的基石，在目前形勢下，農村進入到了一個快速發展時期，在鄉村振興戰略背景下，推進行之有效的土地流轉政策對于提高農民收入、促進農業發展具有十分重要的作用。我國在很早以前就開展了一系列的土地革命，并在其中積累了豐富的經驗，國家在推行土地流轉的過程中要時刻關注農民的利益，牢記“從群眾中來到群眾中去”的思想，堅持從實際出發，根據客觀條件制定不同的政策，帶動廣大勞動人民共同進步，為中國農業的發展共同助力。