全面機構改革背景下的基層市場監管體制改革優化

□ 福建南平 張松明

隨著我國全面機構改革的不斷推進，基層市場監管體制改革不斷深化，市場監管已經取得了顯著的成績。但是，面對日益增長的社會矛盾，我國基層市場監管部門面臨著許多的挑戰和問題，如果不能及時解決這些問題，就會影響市場監管的改革發展進程。本文從機構改革的核心概念與理論基礎出發，分析了基層市場監管體制改革現狀和改革過程中存在的問題，提出了相應的改進策略，希望能夠為后續相關研究提供參考。

一、機構改革的核心概念與理論基礎

1.機構改革的核心概念。機構改革是國家發展的重大政治任務，推進機構改革對于加快我國體制和執政能力的現代化，更好地發揮我國社會主義制度的力量產生著深遠的影響。機構改革是在黨中央集中統一的領導下，有組織、有條理、有紀律的體制改革，是一場席卷全國的新的改革動力，彰顯了協同改革的精神。一方面，機構改革涵蓋了從中央到地方各級黨、政府、軍隊和公共機構，改革的規模、對廣泛領域的影響以及其利益的復雜性都是前所未有的。另一方面，機構改革是一項系統性、整體性、結構性的改革，任務艱巨。在優化機構設置和職能配置的同時，深化中央和國家機構的職能、方式、作風轉變。

2.政府規制理論。政府規制理論涉及到許多領域，在其發展過程中，經歷了規制放松、規制重構和規制放松的發展歷程。根據政府規制的性質不同，可分為經濟規制和社會規制。經濟規則主要集中在政府在限制企業定價、進入和退出方面的作用，而社會規則的目的是保障居民的生命和健康安全，它主要針對與處理經濟活動中外部因素有關的政策。近年來，各國逐步實施社會規制，其主要方式包括制定相應的標準、發放許可證、收取各種費用等。

3.行政效能理論。行政效能是指我國行政組織結構、行政行為及相關制度發揮的效能，其目的是用少量行政資源投入來實現最佳的政府工作目標。一般來說，行政效能主要體現在能力、效率、效果和效益四個方面。行政效能理論一般要遵守以下三個原則。第一，執法行政活動的合法性。行政活動必須遵循國家的法律、規定、政策以及其他決定。第二，行政執法活動受益于公民權利原則。行政行為受益強調的是行政活動應當具備能夠對促進良好的經濟效益、社會效益、生態效益相互協調發展。第三，行政執法目的的正確性原則。行政活動在能夠取得一定的經濟效益基礎上，還要做到能夠滿足廣大人民的根本利益。

二、基層市場監管體制改革現狀

1.基層市場監管改革背景。2018年4月10日，國家市場監督管理總局正式掛牌，市場監督管理體制正開啟自上而下的全面改革。黨的十八大報告和黨的十八屆四中全會都強調要加強基層市場監管體制改革，推進綜合執法隊伍的建設。自此以來，全國的基層市場監管重點抓好食品藥品安全生產各個管理領域的執法工作，努力實現工商、質量監管、食品藥品實現“三合一”發展，基層市場監管改革成效顯著。

2.基層市場監管的內容及實施效果。一方面，基層市場監管不斷加強網上檢查。根據《電子商務法》等相關文件要求，通過網絡交易平臺監管檢查和服務體系等現場驗證方式，重點檢查監控網絡運營商是否依法注冊，是否傳播違法信息，逐一檢查市場主體網站和網上銷售平臺的鏈接，及時整改存在問題的網站和平臺，有效凈化網上交易市場環境。另一方面，基層市場監管不斷加強對食品配送平臺的監管。通過現場考查平臺，抽查騎手和網絡預約監管平臺，對于不符合相關要求的防疫防控管理行為進行懲罰，及時消除食品安全隱患，從而確保消費者的食品安全。

三、基層市場監督管理體制改革存在問題

1.省市區監管體制不一。雖然市場監管機構的改革依據因地制宜的原則采取措施。但是不同省市的監管機構管理模式存在明顯差異。第一，由于我國省市區監管體制不一，目前全國沒有形成統一的市場監管模式，基層市場監管執法模式復雜多樣。這種監管執法體制的不一致容易造成執法工作水平難以上下對接的問題，也給服務市場主體和人民群眾帶來了諸多不便。第二，實體法規落后實際的執法發展，工商、食品藥品和質量監管職責容易重疊。目前基層工作人員常常由多個部門管理，基層群眾往往無所適從，這加重了基層人員的工作負擔，削弱了市場監管和執法力量，影響了政府的公信力和權威。

2.機構“三定”方案編制和執行缺乏剛性標準，基層編制嚴重不足。“三定”方案是體制改革精神的集中體現，是各部門依法運行和履行職責的基本依據。但是在其實際實施過程中，一方面，機構“三定”方案編制和執行缺乏剛性標準，市場監管部門之間的協調溝通不順暢。部分地方政府一旦與市場監管局缺乏有效的溝通，可能出現市場監管職能混亂的問題。另一方面，基層編制嚴重不足，這就導致各部門的職責是相互交叉的，基層市場監管機構改革方案實施不到位，大部分部門職責沖突。另外，基層人員和責任不匹配，“人少物多”、“權少責大”的問題十分突出，這種一人多職、一人多責的實際情況使得基層市場監管執法效率大大降低。

3.執法保障體系不健全。目前來說，我國的基層市場監管執法保障體系不健全，主動干預執法需要耗費大量執法資源。第一，基層市場監管主動干預執法，不僅耗費大量行政資源和財政資金，而且無法發現和解決重大違法問題，也無法促進產品質量的根本提高。第二，構成市場監管部門的三個部門在執法思維上各有優勢，他們對執法隊伍的能力要求不同，隊伍整合和業務整合在一定時期內是基層市場監管部門的難點任務。第三，基層市場監管執法的信息化水平不高。對投訴、申訴、舉報、轉遞、上級交辦的各類信息，未有效運用信息化手段進行管理。目前，傳統的基層市場監管手段已不能滿足監管發展的需求，利用信息技術進行市場監管執法十分迫切。

4.追責隨意化，執法人員履職存隱憂。全面機構改革的背景下，市場監管部門履行職責的界限不明確，執法人員在實際處理問題中存在瀆職現象。一方面，一旦出現傷亡事故，基層執法人員就面臨著玩忽職守風險，可能會追究檢查人員、局長甚至負責人的責任。另一方面，監管市場監管不力，如果依法征收罰款，將面臨當事人的復議和訴訟風險，如果減少罰款，執法人員將面臨責任追究的風險。

四、基層市場監督管理體制改革的路徑完善

1.理順中央和地方管理體制，構建縱向統一的市場監管體制。完善市場監管法律體系需要理順中央和地方管理體制，從而構建縱向統一的市場監管體制。第一，在信息技術的輔助下，相關部門可以考慮線上線下統一的市場監管，明確市場監管機構的法律地位、權限與責任，加快建立關于傳統商務電子商務專門的法律，從而有效保護電子商務傳統市場中廣大消費者的權利。第二，不斷加強對基層市場的長期監管和事后監督，維護了市場的公平競爭，促進了優勝劣汰，為供給側結構性改革提供了創造良好的市場條件。第三，改革一些明顯不合理的現行體系，例如將大規模缺陷消費品召回徹底移送到企業，由基層消費者社會登記辦理備案，使得執法部門能夠撤銷或者退出大規模缺陷消費品召回。第四，嚴格實施強制執法規定，嚴禁使用臨時工作人員進行執法。統一規范執法人員與崗位的配備和管理，加強市場監管執法隊伍和人員建設，確保執法力度達到要求。

2.改進創新市場監管方式。在全面機構改革背景下，相關人員要改進創新市場監管方式，加強日常監督與綜合執法的有效銜接。第一，可以積極推進互聯網監管的執法模式，構建市場監管與執法一體化信息平臺，運用信息技術開展監管執法工作，做到全過程執法溯源。綜合運用互聯網的優勢來不斷提高執法專業化水平，增強市場監管綜合執法的權威，起到科學監管和市場監管部門風險預警的作用。第二，加強對基層市場監管執法的人力、物力、財力支持，確保執法人員配備合理高效。建立有效的薪酬、工傷醫療保險等激勵和保障機制，積極表揚和嘉獎在綜合執法工作中有突出成績的集體和個人，并與工資、用人、聘任等掛鉤。第三，各類市場監管部門要與社會團體、政府專門組織以及業界專家形成良好溝通機制，發揮政府網絡和公共媒體的宣傳教育和社會輿論功能，進一步強化市場法制、公平、透明的綜合執法，逐步形成由政府市場監管部門、行業機構、生產經營主體以及社會公眾協同參加的良好社會管理體制。

3.繼續推進市場監管執法規范化建設。市場監管綜合執法小組要繼續推進市場監管執法規范化建設，統一行使行政處罰權以及相關的行政檢查權和行政強制權。第一，完善社區層面的綜合執法體系，基層執法人員負責基礎監督工作，以執法為重點，依法行使行政處罰權，并將不斷加強對基層行政執法的督促、指導與統籌協調。第二，不斷完善綜合執法制度，上級的市場監管機關在為下級管理部門制定具體案件時，也必須嚴格依照法定條件與程序進行工作。上級市場監督管理機關發現下級市場監督管理機關違規、執行不力或不執行法律規定職責的，有權糾正或直接改正。第三，強化隊伍建設，綜合執法與市場監管機構要加強統一指揮與監管，以此保障市場監管與綜合執法工作的全面進行。第四，企業要充分認識市場監管綜合行政執法改革的重大意義，從而落實企業主體責任，按照市場監管綜合行政執法的要求進行管理和經營。

五、結論

總之，在我國全面機構改革的背景下，要及時建立健全綜合執法隊伍，打破原有的部門模式，加強執法隊伍建設，優化執法職能、機構和資源的組合，提高執法人員的整體素質，從而不斷提高市場監管執法的水平，促進我國市場監管執法水平提高。