跨境數據流通特征對政府內外數據互聯互通的啟示

張 斌 馬海群 商容軒

(1.湖南農業大學公共管理與法學學院，湖南 長沙 410000； 2.黑龍江大學信息管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080； 3.哈爾濱工業大學經濟與管理學院，黑龍江 哈爾濱 150000)

2020年4月9日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》[1](以下簡稱《意見》)發布，《意見》首次將數據作為與土地、勞動力、資本和技術并列的生產要素之一，也凸顯了“數據”的重要地位。同時，起源于21世紀初期的開放政府數據運動[2]已經在我國如火如荼地進行了將近10年的時間，從中央部門到地方政府紛紛公開自己掌握的數據，發揮了一定的作用，也產生了一定的經濟價值和社會效益[3]。但是，開放政府數據只是第一步，數據只有流動起來，才能真正地發揮數據的價值，激發數據自身的增值屬性[4]。我國的《數據安全法(草案)》也提出了讓數據“安全流動”的原則[5]。因此，如何促進政府內外數據互聯互通以及政府內部數據跨部門流動，已經成為一個亟需解決的問題。

對于政府內外數據的流動分析，國內外的研究內容較少，散見于其他內容的文獻中。趙潤娣[6]的研究指出，開放政府數據本身就蘊含著政府數據流動，開放的最終目的是為了讓數據實現有序流動，但是目前仍有所欠缺；趙柯等[7]研究認為，開放政府數據和數據的自由流動是分不開的，二者之間是相互促進和相互輔助的作用，但是各個國家(地區)和國際組織之間既有合作，又存在障礙和分歧；夏義堃[8]提出，數字化時代的政府主要從時間、空間以及數據行為和數據關系上對線上和線下的政府數據流動進行規范，同時體制性因素是對數據跨部門流動以及數據在政府內外流動的主要障礙；黃璜[9]從DIKW模型和IDK原則出發，指出數據流動應該是數字政府概念結構框架的重要組成部分。國外的相關學者更加關注于英國和歐洲的數據保護關系的分析上。Mandel M[10]認為，各國(地區)對跨境數據流動設置的障礙不利于經濟健康發展,尤其是對利用互聯網開展全球業務的中小型企業造成了損害；Horowitz J[11]在其研究中列舉了跨境數據流動4個主要類型的障礙，包括數據本地化措施、對國內外公司采取不同的隱私制度、對知識產權的保護和基礎設施不足。從上述研究中可以看出，對于政府內外數據的互聯互通，均是從應用或者宏觀的角度來進行分析，對于政府內外數據互聯互通定義和特點、模式與規則以及存在哪些障礙尚缺乏有效的分析與總結。因此，本文擬從與政府內外數據互聯互通有較大相似性的跨境數據流動入手，探索上述3個問題的解決方案。

1 研究設計

1.1 研究方法

為完成本文的研究目的，對跨境數據流動的內涵和目標、模式與規則以及應用與障礙進行分析，擬采用系統性文獻綜述的方法進行研究。1904年，時任倫敦大學教授的皮爾·卡爾遜開創了這一研究方法[12]。隨后，在20世紀的60～70年代得到了廣泛的應用，80～90年代逐步傳入我國，之后在社會科學領域、圖書情報領域和行為科學領域起到了獨特的作用[13]。系統性文獻綜述方法的優點在于問題指向明確[14]，選擇標準清晰，避免了由于研究人員自身的喜好、干擾而導致樣本文獻的選擇出現失誤，保證了相關結論的可靠性和客觀性。

運用系統性文獻綜述方法進行研究，首先需要定義一個清晰、明確的問題，然后設立文獻篩選標準，獲得科學的文集，最后得到相應的結論[15]。就本文而言，由于是從跨境數據流通的視角對我國政府內外數據互聯互通的問題進行分析。因此，擬從如下3個視角出發：第一，跨境數據流通的內涵和目標是什么，政府內外數據互聯互通能否從中獲得相關經驗或者總結；第二，跨境數據流通的模式與所需要遵循的規則有哪些，政府內外數據聯通的時候可以如何借鑒；第三，跨境數據流通主要應用在哪些領域，主要存在的障礙是什么，政府內外數據聯通的時候應該如何避免這些障礙。

1.2 文獻檢索與篩選

由于本文研究的是我國政府內外數據互聯互通分析，結合本次的研究目的、研究方法以及研究視角，決定在CNKI中進行文獻檢索。將檢索的主題詞限定為“數據流通”or“數據流動”以及“跨境”or“出境”or“跨國”，對相關結果進行人工篩選，初步檢得347條，其中中文學術期刊231篇，期刊類別選擇為“北大核心”and“CSSCI”，共計得到96條結果。但是檢索出來的仍然有許多與本次研究內容關聯性不強的文獻，結合相關學者采用系統性文獻綜述方法進行的研究和本次研究的實際，進一步設定如下條件來進行篩選：

條件1：對于學術性欠佳的文章，沒有參考文獻的文章予以排除。

條件2：文獻的內容需要至少涉及2.1節中的3個視角中的1個。

條件3：文獻內容以計量為主等與本次研究沒有實質性關聯的文章予以排除，如《跨境流動就業提高了勞動者的工資水平嗎——基于云南邊境地區微觀調查數據的實證研究》類似的文章。

按照上述3個條件進行篩選，同時閱讀相關文獻的摘要和內容，共計剔除30篇文獻，將剩余的66篇文獻納入研究范圍中，同時結合各個文獻中提到的組織或者機構的報告來作為輔助研究文獻。

2 跨境數據流動的系統性文獻分析

通過系統性文獻分析對上述66篇文獻內容進行研究，目的在于對跨境數據流動的定義、模式與規則、應用與障礙等特點進行歸納，從而更好地總結提煉出政府內外數據互聯互通可以借鑒的啟示。

2.1 描述性統計分析

2.1.1 年度發文量的描述性統計分析

按照文獻發表的年份對上述66篇文獻內容進行分類統計，得到如圖1所示的年度發文量趨勢圖。

圖1 年度發文量趨勢圖

從圖1可以看出，納入研究范圍的國內文獻最早發表于1998年，之后在一個較長的時間段內均沒有主要研究跨境數據流動的文獻發表，一直到2011年發表1篇。如果以平均值6.6篇作為分界線，則2019年之前一直呈現出一個較低的水平，可以看作是相關研究的起步階段；從2019年以后逐步走向成熟階段，發文量也保持一個持續、快速增長的態勢，關于跨境數據流動的內容逐步被學術界給予了更高的關注度。主要原因有兩個：第一，2019年以來，國外的互聯網巨頭公司，如臉書(Facebook)、亞馬遜(Amazon)等濫用數據壟斷與支配地位，暗網也頻頻被曝出售賣個人數據等惡性事件[16]；第二，根據世界經濟論壇在2019年發布的《全球數據流動治理探索白皮書》[17]顯示，在過去的10年中，對數據跨境流動的總體限制措施已經達到了原來的兩倍之多，如何在更加嚴格、規范的措施之下保持數據流動的科學性與合理性，特別是保證我國數據跨境流動的安全，維護數據主權，激發數據的生產要素價值。說明對于數據的跨境流動問題，已經引起了學術界的持續關注。

2.1.2 期刊發文量的描述性分析

對66篇文獻涉及的期刊進行分類匯總，得到發文數量大于等于2篇的期刊名稱如圖2所示。

圖2 期刊發文量統計圖

從圖2可以看出，10種期刊中，大多數均是涉及國際經濟與貿易類的期刊，如《國際經貿探索》(刊發4篇)、《國際貿易》(刊發3篇)、《西南金融》(刊發2篇)，之后是圖書情報類的期刊，如《情報雜志》(刊發3篇)、《情報理論與實踐》和《圖書與情報》均刊發2篇。說明對于跨境數據流動的問題均涉及多學科的交叉研究，研究內容與研究方法呈現出多樣化發展的特點。

2.2 跨境數據流動的定義與要素

跨境數據流動的概念最早是在20世紀70年代[18]，由經合組織下設的計算機工作組(CUG)提出[19]。50多年以來，學術界沒有對“跨境數據流動”有一個統一的看法，但是諸多機構和學者從自身的學術背景出發，對跨境數據流動給出了各自的定義(規定)，部分主要定義(規定)如表1所示。

表1 機構和學者給出的跨境數據流動定義(規定)

表1(續)

從表1可以看出，跨境數據流動的本質在于實現個人或者其他領域的數據跨越現實或者虛擬環境中的邊界；亦或是雖然數據處于某個國家(地區)范圍內，但是訪問者處于另一個國家(地區)。雖然不同的學者對此有不同的看法，但是本文認為，凡是符合上述兩種狀態的描述都屬于“跨境數據流動”。

關于跨境數據流動的要素，主要從以上有關跨境數據流動的定義出發進行挖掘與揭示，體現在以下3個方面：

第一，流通內容以個人數據為主，慢慢延伸到其他類型、領域的信息。崔靜[25]指出，跨境數據流動的概念最早出現在個人數據的保護立法過程中，而隨著大數據、云計算等數字技術的大規模普及和應用，延伸出來的個人數據保護問題逐漸凸顯。由于個人信息通常與個人的隱私數據保持緊密的聯系，部分內容即使是經過脫敏處理仍然具有較高的敏感度。因此，對于涉及公民的知情權、選擇權、數據權等新型民事權利的部分數據內容，也被逐步吸納到跨境數據流動的流通內容中，并加以管理。

第二，“跨境”既包含物理邊界，也包含“隱形邊界”。早在20世紀70年代，OECD[20]提出“跨境數據流動”的時候表述即在“國際層面”上的流動，其隱含的意思即跨越物理意義上的國界，一直到1981年和2013年的版本，都是針對“國界”或者“政治疆域”等類似的含義來表述“跨境數據流動”，其他學者比如相麗玲等[29]、丁惠強[30]也都是持相似的觀點。但是隨著信息技術的迅猛發展以及全球化進程的日益加深，各個國家、地區之間的聯系越來越密切，部分數據雖然在本國(地區)存儲，但是卻可以被第三國(地區)訪問，澳大利亞法律改革委員會[32]也認為，雖然數據沒有跨越物理邊界進行傳輸，但這同樣是一種“跨境數據流動”的形式，冉從敬等[27]學者也認可這種觀點。因此，從對“跨境”含義的表述來看，第二種觀點是對第一種觀點的延伸和拓展，也更符合目前跨境數據流動的現狀。

第三，數據特點以電子化或者計算機化類型的內容為主。OECD在1981年的《指南》中僅規定是“個人數據”，但是數據的載體是紙質的還是電子的并沒有明確說明。而隨著信息技術以及互聯網技術的快速發展，自媒體終端的大量普及，數據電子化的趨勢越來越明顯，之后的若干機構、學者都明確地指出了跨境數據的特點主要以電子化或者計算機化的內容為主，也是對前文論述中“跨境”第二種含義的體現。

2.3 跨境數據流動的模式與規則

跨境數據流動模式與規則的分析，旨在揭示并展現跨境數據流動的特征。

2.3.1 跨境數據流動的模式

目前而言，全球范圍內的跨國數據流動除了歐盟模式和美國模式這兩種主要的模式之外，還有俄羅斯模式、澳大利亞模式以及其他數據流通模式等。

1)歐盟模式。歐盟及其成員國一直將保護公民的私權利作為其共有的價值理念。因此，在歐盟出臺的相關數據流動的法律法規政策中，比如《個人數據保護指令》[23]，GDPR條例等均明確對“個人數據”的流動采取“充分保護”的原則，即從歐盟內部向外部流通的過程中，數據目的地必須擁有和歐盟保護水平相當的實力，實行嚴格的數據跨境流動限制。具體而言，應該審查接受國(地區)的“法治以及對人權的基本尊重”等內容，而且這種審查是周期性的，一般而言至少需要每4年審查1次[33]。而且在GDPR中為數據從歐盟內部向歐盟外部流動提供了以下幾種途徑：白名單制度、標準合同條款制度、有約束力的公司規則制度以及特定情況克減制度[29]。

但是對于歐盟內部各成員國之間的流動，主要目的在于破除數據流動壁壘，打造“單一數據市場”，數據在歐盟內部成員國之間流動僅僅需要遵循屬地原則就可以實現統一認證和管轄[30]。早在1981年，歐盟理事會即通過了《有關個人數據自動化處理的個體保護公約》[34]，要求數據在歐盟內部成員國之間可以自由流動；隨后在2015年繼續頒布《數字化單一市場戰略》[35]，規避各成員國之間由于監管等不同原因而產生的潛在數據跨境風險；之后通過出臺GDPR、《歐盟非個人數據自由流動框架》等內容為非個人數據在歐盟內部成員國之間的流通掃除障礙。

2)美國模式。與歐洲模式不同，美國更希望通過提升跨境數據的流通水平來保證美國在信息業已經建立起來的優勢[36]。長期以來，美國得益于其在信息通信市場和數字經濟市場的領先地位，以及諸多互聯網巨頭企業的聚集，陸續出臺了多項相關文件和規章制度，如《美國數字經濟議程》《數據科學戰略計劃》等來鞏固美國在商業和技術上的優勢；2018年6月，美國加州通過了被譽為“史上最嚴”的《加利福尼亞州消費者隱私法案》(CCPA)[37]。上述文件基本上沒有從整個聯邦的角度來考慮，都是從行業自律的角度出發來進行規定。同時，美國為了維護自身利益，積極推動完全自由的跨境數據流動模式，甚至在出現國際爭端的時候，為了維護本國利益而直接跳過國際規則。

而且，在以追求利益為導向型驅動模式下，對外美國還積極地通過雙邊或者多邊協議來破除他國的數據流通壁壘和限制，來促使數據盡可能地流向美國；對內通過嚴格的法律法規進行限制，完善技術設施，構成嚴密的內部數據保障制度，逐步形成了“寬入嚴出”的跨境數據流通“美國模式”。這種寬松的保護模式雖然能夠確保數據的高效流動和美國企業自身的商業利益，也能夠對數字經濟起到一定的促進作用，但是對于數據主體的保護力度則欠佳，極易引發數據的主權之爭以及造成相關信息的泄露。

3)除了上述兩種模式之外，還有以“折中主義”為代表的澳大利亞模式[38]，以“數據本地化存儲”為代表的俄羅斯模式[39]，以及受美國模式所影響的“澳大利亞—新加坡”“新加坡—印度”“日本—新加坡”之間的跨國數據流通模式。

2.3.2 跨境數據流動的模式之間的異同點的比較與剖析

通過對上述跨境數據流動模式的比較，可以發現各個模式之間的異同點主要有以下幾個方面：

從相同點來說，不論是歐盟模式、美國模式、澳大利亞模式亦或是俄羅斯模式，其根本目的都在于確保數據可以更好的暢通流動，或者是保證本國(地區)的個人(機構)能夠自由訪問存儲在別國(地區)之內的個人(機構)的數據，并且發揮這些數據所具有的經濟價值。

但是各個模式之間還有許多不同之處：首先，推動數據流通的出發點不同。歐盟模式側重于從人權和技術的角度確保數據的正常流通，強調數據流通目的地與數據的流出地需要有對等的人權保護力度和技術水平，確保數據能夠被正常使用；而美國模式大力推動跨境數據流通的出發點是為了保障美國自身在數據領域的支配地位，其實質是強調“美國利益至上”，與歐盟推動跨境數據流通的出發點存在根本的不同；其次，跨境數據流通的方式不同。“俄羅斯模式”強調數據存儲本地化，別國(地區)通過網絡訪問存儲位于俄羅斯境內的數據來實現數據跨境流通的目標，可以概括為數據的“被動”流通；而其他模式既允許數據的“被動”流通，也允許數據在不同國家(地區)之間流通，即實現數據的“主動”流通。

2.3.3 跨境數據流動規則闡釋

除了上述若干種模式之外，跨境數據流動還需要遵循以下各種規則。

1)自由與安全相促進。2021年6月10日，《中華人民共和國數據安全法》(以下簡稱《數安法》)通過，并于當年9月1日正式實施。《數安法》[5]第七條、第十一條明確指出“保障數據依法有序自由流動”“促進數據跨境安全、自由流動”，為數據的流動確立了“自由”與“安全”的準則。

數據的客觀屬性就是流動性，如果喪失了流動性，不能共享以及交易，那么數據就失去了其大部分價值。而且數據作為網絡空間的重要組成部分，借助互聯網技術的快速發展和自媒體終端的大量普及，使得數據實現了全球范圍內的即時互通，時空范圍大大壓縮，帶來了“數字空間”。技術的進步同時也削弱了“數字空間”的國界屬性，帶來了一系列的安全風險和隱患，如個人信息泄露、國家金融數據遭到竊取等。2020年3月，360安全公司發現CIA(美國中央情報局)對中國的航空航天、科研機構、石油企業以及大型互聯網公司和政府機構等進行了長達11年的網絡攻擊和滲透。因此，我國始終將“數據安全”作為TDF需要遵循的規則。

“數據安全”是我國總體國家安全觀的重要內涵之一。世界各個主要的國家(地區)和國際組織都對數據安全保持高度關注。2016年11月，《中華人民共和國網絡安全法》[40]頒布，第三章特別要求對數據采取一定的安全保護措施；美國的《重新定義安全》報告(1994年)以及《醫療電子交換法》(2003年)均對數據流動的安全性做出了一定的規定；歐盟的《網絡安全法》(2019年)出于確保數據的保密性、完整性以及可用性對跨境數據的流動做出了一定的規定。而且《數安法》[5]同時將“總體國家安全觀”作為確保數據安全的政治保障。

2)審查與例外相結合。大數據技術的快速發展與數據在國家(地區)之間的快速流動為一國對他國(地區)進行精準畫像提供了完美的契機，并有可能借此機會進行開源情報的搜集、分析和研判，進而危害他國(地區)利益。因此，各個國家(地區)和國際組織均對數據的跨國家(地區)、跨組織流動進行嚴格審查。《中華人民共和國網絡安全法》[40]第37條要求對相關數據確需向境外提供的，需要網信部門會同其他國務院有關部門進行安全審查，并出臺相關評估辦法和評估指南來指導相關數據審查的工作。而作為跨境數據流動主要代表的美國和歐盟之間對于數據審查也積極進行合作，分別達成了《安全港協議》和《隱私盾框架》，特別強調了需要進行跨境數據流動的透明度監管，建立相關的合規性審查，以確保數據在安全的狀態下能夠自由流動。

除了對跨境數據流通進行審查以外，在數據的跨境流通過程中還存在“一般例外”和“安全例外”的情況。

“一般例外”和“安全例外”起始于《關稅與貿易總協定》(以下簡稱GATT)的第20條和第21條，并對之后的《服務貿易總協定》《與貿易有關的知識產權協定》等產生了重要的影響[41]。通過“一般例外”，使得數據跨境流通的時候可以在“個人信息保護”和“無限度流動”之間保持一定的平衡；通過“安全例外”，可以在一定程度上防止由于跨境數據流動而帶來的國家安全隱患。

2.4 跨境數據流動的應用與障礙

對跨境數據流通的相關文獻進行梳理，可以發現跨境數據流動主要存在于征信領域、互聯網金融領域以及數字貿易領域。應用領域及障礙分析也在一定程度上表現目前跨境數據流動的某些特征。

丁惠強[30]認為，征信領域的跨境數據流通一方面能夠發揮信息共享的作用，促進激勵懲戒機制真正落到實處；另一方面也能夠促進商業合作與國際貿易的便利化。在互聯網金融領域，數據跨境流動能夠有助于我國提高信息技術的水平，提高互聯網科技水平，進而有助于打造具有創新力和競爭力的互聯網體系。馬其家等[42]學者的研究顯示，數據跨境流動是數字貿易的基本構成要素，在數字貿易過程中應當加強數據監管，我國應當結合自身貿易情況，考量我國目前的數據出境管控安排，積極構建分級審核等制度。但是仍然存在著許多障礙，比如法律法規的建立滯后，對于跨境數據流動在征信、互聯網金融以及數字貿易領域，我國還存在著諸多的立法空白，一些行業標準效力不高，配套的設施沒有落實到位，相關監管機制不健全，即使存在相應的管理也僅僅局限在業務層，缺乏相應的國際合作機制和司法實踐。

3 政府內外數據的流通分析

政府內外數據的互聯互通，從外在形式上，既表現為數據在政府內部和政府外部的個人用戶、企業用戶以及社會之間的流動，也表現為數據在政府內部各個部門之間的流動，還可以是政府直接訪問、獲取存儲于政府外部的數據以及個體、組織等直接獲取政府內部的數據。從內在的流通內容來看，以電子化的信息為主，同時由于政府部分數據的特殊屬性，兼顧紙質數據也可以同時進行流動。而跨境之間的數據流動，既可以表現為從A國家流向B國家，也可以是B國家直接訪問存儲在A國家內部的數據；從數據流通內容來看，既可以是電子數據，還可以是紙質數據。因此，不論是從流通形式還是流通內容上來看，跨境數據流動與政府內外數據互聯互通都具有邏輯相似性與相通性。因此，借鑒跨境數據流動的特點和框架，對政府內外數據的互聯互通現狀進行分析，并嘗試總結凝練出政府內外數據互聯互通能夠借鑒的啟示。

根據工業和信息化部相關研究數據顯示，截至2020年，我國政務數據市場規模逾650多億元。而且開放政府數據在我國也已經開展十多年的時間，數據在我國政府公共治理、產業發展和數字化建設中的核心地位不斷凸顯，而政府數據內外流通存在目標不清晰、模式不具體以及障礙較多的困境。因此，在借鑒前文對跨境數據流通分析的基礎上，需要明確政府數據流通的目標，構建好相應的模式，掃除相應的障礙，實現政府數據價值的盤活與增值。將“目標”“模式”“障礙”看作3個子系統，根據“協同理論”，為了實現“政府內外數據互聯互通流動”的初衷，促進3個子系統之間的有效協同，構建概念意義上的政府內外數據流動“目標—模式—障礙”圖，三者之間的關系如圖3所示。

圖3 政府內外數據流動“目標—模式—障礙”圖

3.1 明確政府數據流通的目標

政府內外數據流通的目標可以分為經濟目標和非經濟目標。經濟目標指的是個人、企業或者其他組織通過獲取政府開放的各種數據，通過數據在政府內外與企業和個人的流動過程中創造出經濟價值；而非經濟目標主要是確保在個人隱私、國家安全之間尋求平衡。非經濟目標同時又是經濟目標得以實現的保障。因此，如何在政府內外數據自由流動、數據中涉及公民的個人隱私保護以及保障國家安全三者之間達到平衡，才是政府數據流通的根本目標。

在政府公布的數據中，其中許多是“一方數據”，即直接從用戶手中獲取到的個人數據。如同數據在國家(地區)之間流通一樣，在政府內外以及政府各個部門之間流通的數據是原始性的數據，因此帶有極高的價值屬性與隱私屬性。特別是就目前的信息環境而言，數據可以看作是信息的載體，而信息則被當作是數據的內容，其中的“個人數據”往往包含“個人隱私”。如果無法確保個人的隱私數據得到充分的保障，那么數據的自由流動就無從談起。而且政府所掌握的個人數據隱私性極強，各個部門在處理隱私數據的時候所掌握的技術又各不相同，技術實力較弱的可能僅僅是對敏感數據采用字符替換的形式進行處理，技術實力較強的部門也許會采用其他安全系數更高的技術手段來對隱私內容進行保護。其手段不同往往帶來的就是數據在不同政府部門或者政府內外之間流通過程中受到的阻滯不同，進而無法達到預定的目標。因此，政府應該出臺安全標準，在保障公民隱私數據安全的基礎上，通過明確相關目標來確保相關利益爭點，保障數據的自由流動與國家安全，實現政府內外數據流動的基礎目標與高級目標有機結合。

3.2 構建政府數據流通的模式

模式的構建在于促進政府內外數據流通的更加順暢。“流動的數據才能發揮最大的價值”[43]，為了更好地實現政府數據流通的根本目標，最大限度地挖掘政府數據的價值，需要構建合理可行的數據流通模式。比如數據從保密級別高的政府部門流轉到保密級別低的政府部門，可能會造成低級別部門無法完全解析高級別部門的數據，進而造成數據開放程度的下降，給數據的利用帶來了障礙；而政府內外之間進行數據流通的過程中，由于政府和企業在技術水平以及溝通渠道上存在著差異，會造成政府無法精準滿足企業需求以及社會對開放政府數據需求的問題，這與政府的“服務定位”和開放政府數據的理念背道而馳。所以，政府應該在保障“國家安全”這一底線的前提下，建立政府內部各個部門之間，各部門與用戶、企業等受眾之間的高效協作關系以及相關的數據流通審查制度，在進行數據流動的過程中積極審查數據發送方和接收方的安全資質與水平。積極借助“算法”“算力”“數據”，實現政府內外數據流通的“智能三螺旋”。而對于涉及國計民生重點領域的數據流通進行嚴格審查，精準識別用戶對于政府開放數據的信息需求，在保障數據安全的前提下實現數據流通的目標。

3.3 解決政府數據流通的障礙

目前而言，政府數據流通領域較少，相關領域之間的關系尚不密切，條塊化現象較為明顯，而且在同一領域之中也缺乏縱向的數據流通。政府內外、政府各個部門以及相關領域之間的數據流通“縱橫網絡”尚未形成，缺乏對于數據流通的頂層設計是政府數據流通的最大障礙。同時礙于我國在數字政府建設早期主要在地方政府層面展開，造成了各個地方、部門之間的服務碎片化與數據孤島化的現象。雖然《數安法》為數據流動提供指引，但是對于政府內外數據的流動仍然沒有相關、專門以及具體的法律予以支持，部分涉及的內容也散見于其他法律法規以及部門規章之中，無法更有效地保障政府內外數據的互聯互通。而且政府內外數據流動的權屬關系界定也不清晰，這些都是導致政府數據流通在不同領域受阻的障礙。因此，通過頂層設計，構建出縱橫交錯的數據流通網絡，同時結合各個部門、地方的特色，以《數據安全法》為指導，與其他相關法律政策中涉及數據流通的內容相結合，制定、落實相關專門的規章、政策等條例，最終形成涉及不同單位層級、不同部門、不同領域的政府內外數據流通規章制度體系。

4 跨境數據流通對政府內外數據互聯互通的啟示

跨境數據流通經過幾十年的發展，已經成為一個相對比較健全的體系。本文利用系統性文獻綜述的方法，對涉及該領域的文獻進行分析，從跨境數據流動的定義和特點、模式和規則以及應用和障礙3個視角出發進行研究，結合跨境數據流通與政府內外數據互聯互通在邏輯上的相似性，總結分析了政府內外數據流通的目標、模式以及應該解決的障礙，得到如下啟示：

第一，明確數據流通的目的是為了創造更大的價值。數據的價值在于認知世界，各個部門、組織、機構和個人掌握的數據只有流通起來才能發揮其更大的價值。通過政府內外之間的數據進行流通，實現了數據的社會化利用，發揮了數據作為生產要素的支撐作用。在大量數據的支持下，可以抽象出數據對象背后的特征，分析規律，從而達到一定程度的預測目的，而數據流通是實現數據社會化利用以及實現數據價值的有效方式。同時由于數據的積累性與非消耗性，決定了數據在流動過程中其價值不會逐步衰減，而是在不斷交換、聚合的過程中產生新的價值，從而使得政府自身所掌握的龐大數據資源的價值得以盤活，滿足市場對數據的需求。

第二，將新一代信息技術融合進來，構造合理可行的數據流通模式。在明確目標的前提下，選擇合理的流通模式是確保目標得以順利實現的保障。政府可以結合“區塊鏈”等去信任化的技術方法和手段，引入技術評估模式，對數據接受方或者數據轉移方的安全能力、數據存儲能力、數據轉移與接受能力以及數據保密能力進行評估，符合標準的可以進行數據的流動；對于不符合標準的可以要求其整改，整改合格的繼續完成數據流動，不合格的取消其數據接受或者流動的資質。同時建立數據接受或者流動的“白名單”模式，隨著新的技術涌現或者納入政府數據流通審查模式中來，相關準入門檻或者模式也可以動態改變，從而保證政府內外的數據流通始終在一個安全可控的狀態下進行。

第三，加強政府內外數據流通相關人才的培養。在目標明確、模式合理的情況下，人才因素就是決定政府內外數據互聯互通程度的關鍵因素。政府內外數據的互聯互通，涉及數據管理、技術保障、安全審查、研發設計、仿真模擬等多個領域，需要橫跨多個領域的復合型人才階段。而目前國內對于人才的培養還多停留在單一領域的人才教育，這就使得在某一領域內相關人才的數量和質量可能較高，擁有較為扎實的理論知識，但是應對復雜的數據流通困境的時候往往顯得捉襟見肘，缺乏相應的業務經驗。雖然國家在《促進大數據發展行動綱要》中明確指出要進行“專業人才的培養”以及創新人才培養模式，國內部分高校也開始在這方面進行試點，但是人才培養畢竟需要長期的時間，而且在相當長的一段時間內，國內都將面臨著數據流通需求與人才數量無法滿足之前較為嚴重的缺口，特別是數據流通平臺的管理和開發，數據分析與數據安全等方面。因此，建設強大的數據流通管理人才隊伍是確保政府內外數據高效、安全流通的重要措施之一。

第四，加強頂層制度設計，掃除政府內外數據流通的障礙。頂層制度設計欠缺是導致我國目前政府內外數據無法有效流動和互聯互通的主要障礙。雖然在部分領域內部“縱向”之間的數據互聯互通已經初步建成，但是數據的流通多是跨部門與跨領域的，單一依靠某個部門對數據的流通進行處理往往無法得到預期的效果。囿于不同部門之間往往單一從自己所處地位和視角來考慮數據流通的問題，因此無形之中會對不同領域以及同一領域政府內外數據的流通造成障礙。所以需要從頂層設計出發，成立跨部門、跨領域的數據互聯互通處理機制，統籌協調數據流通中可能存在的問題，爭取實現數據流通過程中各方利益的最大化。

但是本文仍然存在的不足表現在相關文獻的搜集和篩選的標準還能夠進一步細致，跨境數據流動是一個內涵豐富的概念，不僅僅能夠從定義、應用以及障礙等方面來進行歸納，并總結出其對于政府內外數據互聯互通的啟示，還可以從其他的方面接續進行豐富和完善。后續將積極借鑒其他相關理論和知識進行研究，以期所得結論和啟示能夠更加全面和具體。