食品安全治理中的主體行為及行為變化機理

李增元，曹鳳嬌

(曲阜師范大學 a.政治與公共管理學院；b.馬克思主義學院，山東 日照 276826)

食品安全直接關乎人民生命健康，一直備受關注。黨的十八大以來，食品藥品監管工作、相關部門職能整合、全社會齊抓共管取得顯著成效。但食品安全問題仍然頻發，食品安全治理面臨諸多挑戰。食品生產和流通等環節涉及多元主體，不同利益主體可能因各種利益而發生食品犯罪行為。食品安全問題通常被歸因于政府不作為、相關監管部門職能重復交叉導致相互推諉、部門之間利益矛盾導致監管松懈。值得關注的是，地方監管部門在公共利益與地方私利交織中有時會偏向私利，與企業等相關主體形成復雜的利益聯系。出現食品安全事故時，基層監管人員出于多重利益考慮，存在應付檢查、庇護企業以及合謀的行為，導致食品安全生態環境進一步惡化。

對于如何進行食品安全監督，學界提出了政府規制、社會共治等模式，雖然各有側重，但都聚焦于相關利益主體。對于食品安全治理中的政府行為，學界提出了政商合謀說、政績追求說、多維博弈說、綜合治理說等多種解析框架，學者們大多注意到治理過程中政府對物質或權利的追求。現有研究主要從政府角度分析，忽略了其他利益主體。當前食品安全治理呈現出一些新特征，政府、消費者、企業和媒體在不同環境下會有不同的利益偏好，會因利益動機的不同而產生各種行為。企業主體和流通環節的其他主體都有可能產生利益聯系，從而損害消費者權益，而地方政府可能因追求自身利益、避免監管不力之嫌而忽視消費者的投訴。但在媒體監督下，各主體又會表現出不同的行為。治理過程中各主體也會互動，甚至隱蔽互動，催生灰色鏈條。既有的研究很少提及各主體在不同時間段因追求利益最大化而進行互動并改變行為，以及多元利益主體展現出何種行為、這種行為如何產生，而這正是本文探討的重要內容。

一、“主體-行為動機”分析框架

在食品安全治理中，多元主體的行動出于何種目的、采取何種手段，首先取決于參與者的自身需求。在理性經濟人假設中，人的一切行為都是為了個人私利。政府是社會公共利益的維護者，應當調控市場、維持秩序，同時遵循市場規律，把不該管的事情交給市場，以便形成政府與市場各主體相互補充、相互促進的狀態，促進社會經濟穩定發展。但現實中，人們的政治行為常以自身利益最大化為動機，政府工作人員也會考慮自身利益，考慮成本收益比。政府作為公共權力主體，面向的治理對象是消費者、企業等多元主體，在政府與其他主體的交往互動中也會形成復雜的利益關系。

政府、商家、消費者等主體參與公共事務治理，因各自尋求的利益不同而相互博弈。在競爭激烈的經濟環境下，市場主體為了更好地生存和發展，可能采取不正當手段，包括與其他主體進行不正當交易。企業可能與政府等主體進行合謀，而與社會大眾產生利益沖突。各級政府會對市場進行必要干預和監管，懲治違反市場法律制度的相關主體。但在現實中，政府有時會在自身利益與公共利益的選擇中迷失公共服務職能。企業的不正當手段并不直接損害政府及官員，政府與消費者之間也會因利益動機而存在共生和沖突變化。消費者在權利遭到侵害時，會面臨投訴與放任的選擇。成本與收益是他們必須考慮的問題，對政府的信任程度也是影響他們選擇的重要因素。隨著時代的發展，媒體也在食品安全監管中起到了不可或缺的監督作用。治理主體的多元化帶來了各主體之間的關系問題。不同主體的不同利益疊加、互動、沖突，導致多元主體因不同動機而可能采取一些非理性行為。食品安全治理中各主體會因行為動機的不同變化而形成多個利益關系組合，包括受經濟利益、價值追求、環境變化等因素影響的合作或沖突。在監管過程中各影響因素作用下，多元主體行為動機的動態變化以及主體行為對監管制度和社會發展的影響能夠很好地揭示食品安全治理問題。

二、劣質奶粉事件案例呈現

(一)劣質奶粉事件概述

在食品安全治理中，嬰幼兒飲食健康問題一直備受關注。2020年發布的全球營養報告顯示，中國0—6月齡純母乳喂養率僅為20.8%，1歲后繼續母乳喂養率僅為24.3%。我國奶粉喂養較為普遍，奶粉生產企業層出不窮，質量安全風險隨之增加，奶粉安全事件頻發。2019年起，“固體飲料”冒充“特飲奶粉”問題頻現媒體，不到一年時間就涉及將近10個品牌，折射出對特醫奶粉監管的不足。其中“L市大頭娃娃”事件最為典型，先后有上百名嬰幼兒被送往醫院檢查，其中部分孩子出現面無血色、用頭撞墻、頭發少、顱骨大、沒有力氣等癥狀，個別被查出語言發育落后、智力發育遲緩問題，還有的孩子身體器官部分損傷。

(二)“L市大頭娃娃”事件過程

截至2020年5月13日，市場上已審批、符合售賣標準的特醫配方食品僅48款，其中針對1歲以下兒童的特配食品僅29款。特醫奶粉是醫用特殊食品，需要專門加工制作和專業人士指導食用，價格比普通奶粉高，巨大的利潤引來了違規違法生產銷售。

2018年，L市部分便民藥房、母嬰店售賣“舒兒呔奶粉”，部分醫院門診也開出了此“藥品”。例如從10月起，一些家長帶睡眠不好、濕疹不斷的嬰幼兒到兒童醫院看病時，部分醫生在處方中開了“舒兒呔”，并推薦到便民藥房或母嬰店購買。長期服用后，不但過敏癥狀沒有消退，反而出現了其他不良癥狀。“多個品牌假奶粉流入市場”事發后，購買“舒兒呔奶粉”的家長開始給廠家打電話，向政府部門投訴，輿論開始傳播發酵。政府部門通過官方微博和微信公眾號等渠道發布評論式文章，當地衛健委、市場監管局等部門稱“進一步調查處理”。5個月后，涉事醫院在網絡輿論的壓力下發布道歉信，以自查報告作為主要的回應，并處分多人。此后，患兒增多，家長不認同階段性調查結論。在媒體作用下，事件快速擴散，并迅速演化為網絡群體性事件。涉事企業同醫院聯合，實行“退一賠三”，部分家長不接受，繼續維權。

2020年5月，L市A縣一些嬰幼兒在體檢時查出牛奶蛋白過敏癥，醫生說需要飲用特殊醫學用途的配方奶粉，許多家長便去母嬰店購買了店方推薦的“倍氨敏奶粉”。孩子長期服用后出現顱骨突出、不停拍頭、發育遲緩等癥狀，醫院診斷為佝僂病，而“倍氨敏奶粉”實際上是“普通固體飲料”。這次“假奶粉大頭娃娃”事件迅速成為網絡焦點，引發公眾熱議，24小時內熱度峰值達到67.53，熱度均值為53.03。

在自媒體時代，以上兩起假奶粉事件迅速引起社會關注和上級政府部門重視。B省政府、L市市場監管局、A縣政府等機關對受害者投訴和網民猜疑作了積極回應。對于L市“舒兒呔”假奶粉事件，B省政府組成調查組進行徹查，L市市場監管局對相關食品貿易公司和市第一人民醫院便民藥房的經營公司下達了處罰決定書。對于“倍氨敏奶粉”事件，A縣政府很快作出反應，進行緊急危機處理。國家市場監管局高度重視假奶粉事件，要求B省政府監管人員嚴肅調查，及時公布調查結果。L市相關母嬰店暫停營業，受到嚴罰，并負責“退一賠三”。L市紀檢監察機關對事件相關領導班子和部門人員進行審查，處理了相關職能部門工作人員。政府責令醫院為患兒免費提供體檢和治療。經檢查，這些患兒并非真正意義上的“大頭娃娃”，而是長期以無營養價值的固體飲料為食物導致了佝僂病。工作人員對消費者進行了一對一的情緒安撫和心理疏導。L市在監管治理過程中分析不足，強化食品安全宣傳和生產流通監管。

三、劣質奶粉事件中的行為主體及行為表現

公共治理中存在多元主體，每個利益主體都與其他利益主體有著不同程度的利益聯系，不同主體的內在利益需要和外在環境會促使主體在治理過程中產生動機，從而產生不同的行為表達而實現自己的目標。政府是公共利益的代表，維護公共利益、提高社會穩定性是其職責所在。但是，一些地方政府并不總是維護公共利益，政治主體同經濟主體一樣會考慮自身利益，“政府公共性完全由政府自利性衍生而來”。其他利益主體尋求利益最大化的動機更加明顯。例如企業在生產銷售過程中，往往會受利益驅使而無視法律和道德。在理性經濟人假設中，人的行為動機是追求自身利益最大化。“然而，人們的行為動機是復雜的，并不是一成不變地以自利性作為所有行動的出發點。在資源互相依賴的環境之中，利益主體必須把追求自身利益的愿望，與實現他人的利益結合起來，在利他和利己之間尋找一個平衡點。”因此，多元主體會基于利益需求和環境條件而呈現出或矛盾或和諧的利益關系，作出不同的行為選擇。

食品安全治理涉及多主體，不同行為主體在治理過程中表現出不同的行為，并相互交織聯系。在劣質奶粉事件中，地方監管部門、商品銷售主體和群眾等都會在事件發展過程中呈現多樣行為變化。多元主體因不同利益而各具行為動機，但不同主體的行為并非一成不變，一段時間內每個主體的行為動機會因能力、資源的不同而變化，還會因自身需求和主體互動變化而不同，從而表現為同一階段的不同需求和定位。

中央政府和地方政府作為食品安全監管的主要行為主體，各有行為動機，會采取不同行動策略，從而影響整個食品安全監管過程。有行為動機并不一定產生相應行為，實際行為表現還受自身需求和外部環境影響。主體會綜合斟酌多方因素，最終認同一種而作出實際行為。中央政府代表公共利益，管控全局，需將治理權力下放。基層政府則要直接監管本地區各方面的食品安全問題。地方政府作為“理性經濟人”，特定條件下同樣會追求私利。在具體危機事件處理中，政府一旦把握不好公權界限，就可能給人民群眾帶來利益損失。地方政府需要承擔維護公共利益的責任，同時也會結合自身處境和能力而選擇有利于自身利益最大化的工作方式。基層政府可能出現相互推諉、都不作為的避責行為。監管人員在個人利益、經濟壓力等因素影響下，常常輕視事前監管，日常工作敷衍了事，使不法企業有機可乘，給消費者和社會造成惡劣影響。就L市劣質奶粉事件看，公司曾于2019年5月發布對“舒兒呔”等產品的召回公告，但相關部門未能重視。出現問題后，面對消費者的投訴，地方政府受當地行動資源和自身利益網絡影響而未及時采取有效行動。在受害者未得到滿意答復而聯名舉報后，政府部門作了回應，但遲遲未發布后續處理結果。“政府官員在危機情境下不僅需要考慮常規目標的實現，也要關注危機治理的非常規目標，還要衡量資源要素、緊急程度、能力素質等諸多非制度因素，在經濟建設、政績維持、社會穩定、職位發展和擔當作為等方面，面臨著多重權衡選擇的困境。”劣質奶粉事件被媒體披露后，社會公眾產生不滿情緒，監管部門面臨突發輿情壓力，政府行為方式發生根本變化，開始高度重視劣質奶粉問題，以維護社會整體利益為動機采取行動。國家市場監管總局發文要求對涉事商家從嚴從重處罰，當地有關部門成立專案組進行調查，查明原因后對涉事企業進行處罰，并對受害者進行賠償與慰問。為進一步加強嬰幼兒配方奶粉質量安全監管、修復消費者信任，政府部門組織對嬰幼兒奶粉經營者進行專項檢查。

食品企業作為純經濟主體，是食品安全治理諸主體中自身利益最大化動機最明顯者。在市場競爭十分激烈的情況下，為了生存和發展，食品企業更加追求利益最大化，生產銷售中不免產生一些危害消費者權益的不合法行為，乃至造成食品安全事故。在L市及其A縣的劣質奶粉銷售中，就出現了虛假宣傳、欺詐銷售，并與一些醫生非法合作。我國《食品安全法》規定“國家對保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品實行嚴格監督管理”。國家市場監管總局官網“服務”板塊顯示，涉事蛋白固體飲料“倍氨敏”不屬于特殊醫用奶粉，其生產商也無特醫食品和嬰幼兒配方奶粉生產資質。但地方政府部門積極履行監管職責需花費大量時間和成本，若因私利或資源考慮而放任不管，則作為逐利者的廠商和經銷商更易萌生違法實現利益最大化的動機。在A縣案中，事件曝光后，政府相關部門調查時，廠商回應稱，自己只負責生產，并不了解銷售問題，母嬰店導購員所說在培訓中宣稱“倍氨敏”固體飲料可以當作奶粉的人員也并非廠家員工。風波中母嬰店仍然正常營業。在公眾高度關注下，政府最終對涉事母嬰店給予行政處罰，令其暫停營業并對受害者進行賠償。“一般說來，當且僅當企業能夠從自己善的行為選擇中得益時，企業才能自覺選擇善的行為。”從動機角度看，食品企業為尋求利益而失信經營，如果收益低于賠償，則失信經營動機不足，會選擇誠信經營。食品企業在監管體制不健全時，往往以獲得更多利潤為行為動機；政府和社會群眾介入后，企業會結合現實情境作出行為改變。

消費者是食品安全治理的重要主體，也是食品安全事故的最大受害者。“消費者不同的消費選擇對企業效益的影響不同，企業也會因此選擇不同的生產戰略(質量選擇)，進而影響企業的經濟效益和社會聲譽，這又反過來影響消費者對產品質量的選擇。”但兩者之間信息并不對稱。企業為了節約成本、增加收益，存在降低產品質量的動機，這時企業與消費者之間存在利益對立。一方面，消費者購買產品時對質量不夠注重，企業利用此點，銷售不合格商品來獲取更大利潤。從假奶粉案例看，商家正是利用消費者急需特醫奶粉卻不夠了解的情況以及從眾的心理進行推銷。另一方面，消費者維權時會結合自身經濟條件、受傷害程度等因素綜合考慮采取何種行為。消費者維權立場堅定，會在一定程度上遏制企業的不法行為。但實際上，仍有部分受害者因維權意識不足或政府回應不及時而忍氣吞聲，助長不良風氣。具有維權意識的消費者在權益受到侵害時，往往積極反映問題，但相關企業表現出消極態度，推卸責任。消費者維權需要耗費大量時間和精力，在企業不配合的情況下，結果通常是投入大、回報小。在L市劣質奶粉事件中，患兒家長理論上應該依法維護自己的權益，但實際上通常不會通過正當合法的途徑維權。另外，部分消費者運用合法手段抗爭時，經常得不到滿意的答復，政府有時僅僅敷衍回應，并不真正徹查懲治，使得受害者對政府部門失去信任。在L市劣質奶粉事件中，消費者聯名舉報，卻遲遲未收到賠款。而當輿論互動、政府及時回應時，消費者會積極加入維權活動，最終使自己的權益得到保障。可見，消費者也會根據不同的實際情況選擇更符合自身利益的行為。

隨著我國輿論監督體制的逐步完善，公共媒體作為食品安全監管的重要主體，開始扮演重要角色。在食品安全惡性事件發生后，各大媒體會通過各種渠道調查并報道涉事企業的非法行為，客觀上會帶動群眾給政府施壓。“由于食品安全問題存在普遍的民眾關注度并與個人利益直接相關，因而食品安全網絡群體行為不像一般的網絡行為存在一個個體認識、思考的過程，往往一旦經突發事件引發，就會迅速蔓延。”媒體的及時有效介入可對其他利益主體產生影響，進而改變其行為選擇。食品安全事件多由媒體報道而曝光，例如L市劣質奶粉事件處理中，媒體起到了重要作用。政府部門在事件前期回應不夠，直到2020年5月，在媒體報道和公眾強烈反響下，才積極回應，徹查涉事企業。而在“倍氨敏”事件中，消費者也得益于輿論的發酵，短時間內得到幫助和賠償，政府部門也在公眾和媒體的監督下開展了專項整治。不過，媒體進行監督報道時也會考慮自身利益，各大平臺會綜合考慮新聞事件的價值和效益而決定是否跟蹤報道，對那些需要耗費大量時間、精力和成本的深層次安全問題可能不會持續跟蹤。總體而言，公共媒體在食品安全治理中具有重要作用，眾多案件正是輿論促使政府及時調查解決。但如媒體優勢運用不當，也會產生不利影響。媒體應以維護公眾利益為動機，尊重公眾意愿，做到真實報道，維持社會秩序。

綜上，在L市劣質奶粉事件演變中，多元主體發生不同的行為變化，皆因自身需求不同，而利益最大化追求是各主體行為動機的主要影響因素。在食品安全治理中，政府、企業、消費者、媒體在利益追求和外在誘因的影響下，因不同動機而表現不同行為，推動事件發展。政府是監督治理過程中的主要推動者，其他主體是參與者。政府是公共利益的維護者，但也存在尋求私利的傾向。因利潤最大化動機驅使，部分企業會用非法手段損害消費者權益，企業之間也會產生非法合作而損害消費者權益。政府在公眾及媒體監督之下會偏向公共利益，使企業受到懲罰，消費者利益得到保障。

四、劣質奶粉事件中行為主體行為變化的內在機理分析

在社會治理現代化進程中，政府組織、企業組織、社會組織等主體都同社會公共事務利益相關。由于各自利益訴求不同，主體在參與過程中具有不同的行為表現。政府在治理過程中會更多地關注整體利益。作為獨立行為主體的企業和公眾則更關注自身利益和眼前利益，因此二者時常出現利益沖突。但維護公共利益并非政府的唯一目標，政府相關部門也追求自身利益。經濟主體在競爭激烈的市場環境中往往急于尋求私利，因此出現企業積極向部分公職人員尋求庇護的行為，而相應的公權主體也偏向私利，出現尋租現象。在轉型社會的失范環境下，企業從業人員道德屈從于利潤，使用非法手段來追求經濟成功，例如企業之間非法合作，甚至企業與地方政府合謀。另外，基于公共利益宗旨，“第三部門”可彌補政府失靈和市場失靈，起到監督政府作為與否、企業合法與否的作用。但是，“第三部門”也存在治理失靈問題。總之，在公共治理過程中，不同主體都會尋求自身利益最大化，因而各主體行為動機、行為變化會表現出相當的復雜性。政府主體和企業組織在尋求個體利益的同時，往往導致部分社會群體利益受損，這也是公共治理過程中出現問題的原因所在。

在食品安全治理過程中，政府代表人民利益，在工作上應該以保障人民群眾的權益特別是保護其生命安全為基礎。在食品質量安全監管中，政府監管部門與食品生產經營者處于博弈之中。“在部門利益或私人利益與社會公眾利益的權衡中，監管機構和監管人員的執法行為難免會出現扭曲，影響監管效果。”出于經濟利益考慮，或者為了避免形成監管不力的形象，監管者可能采取與食品企業“合作”的違法行為，從而損害消費者權益。其他主體也會出于內在需求和外部因素影響之下的不同行為動機而表現出不同的行為。在一定條件下，政府監管力度與食品企業違規程度密切相關，若當地政府出現庇護企業的現象，則企業將突顯追求利益最大化的行為動機。經濟市場上有生產者、監管者、消費者三大類行為主體，三者都面臨道德風險。消費者得知自己的權益受到損害時，出于對投訴成本、政府回應等因素的考慮，會表現出或反抗或放任的行為變化。媒體作為社會公器，是公共輿論的載體，在食品安全治理中應當發揮對不正當行為的監督和制約作用。隨著輿論的演變，政府、相關企業和消費者的行為又會隨之變化。因此，多元主體在公共利益與私利之間搖擺不定，表現出行為動機的復雜性。由上可知，食品安全治理行為變化的內在機理是以多元主體內在利益和價值需求為基礎并受外界情境因素影響的基于合作與沖突的行為選擇問題。

L市劣質奶粉事件是多元主體在多重聯系之下的行為變化過程。多元主體會因利益需求而進行互動，互動就是各主體之間彼此聯系、相互作用的過程。在治理過程中，各主體之間都存在互動，從而表現為合作或沖突，主體的功能主要在互動過程中體現。公共利益和自身利益是影響監管者的兩大主要行為動機，政府有時會在監管嚴、松之間搖擺不定。理論上政府監管部門應嚴格監管食品質量相關問題，確保公眾生命健康和財產安全不受損害。但現實中，監管者作為“理性經濟人”，其行為動機并不一定偏向公共利益。在外部困境與內部自利的相互作用下，行為動機會發生改變而表現出復雜性。“理性經濟人”總是按自己的經濟利益決定行動取舍。在政府監管較為松懈的情況下，部分不法企業便傾向自身利益最大化，與市場上其他一些利益主體形成利益合謀，通過各種顯性手段和隱性手段損害消費者權益。在L市劣質奶粉事件中，消費者對特醫奶粉了解有限，大多僅能識別產品標識，而一些企圖假冒特醫奶粉的固體飲料生產商會在監管制度不完善、生產流通中生產者與管理者及消費者之間信息不對稱的情況下，通過產品包裝上的圖案和宣傳語誤導消費者。由于市場上食品企業種類多、數量多、分布廣，加之政府部門存在相互推諉、監管不力的問題，不法企業便趁機生產銷售假冒偽劣的不安全食品。“企業存在以劣充優的機會主義行為，是由于其預期到作為監管者的地方政府必須考慮地方經濟發展、就業等政策目標，而難以嚴格實施懲罰。”在L市劣質奶粉事件中，涉事企業提供冒充特飲奶粉的固體飲料給便民藥房和母嬰店，甚至與部分醫生合謀，從而欺詐性地銷售“舒兒呔”產品，致使嬰幼兒出現不同程度的發育不良癥狀。消費者利益被侵害，受害者便會對政府部門的監管體制和企業組織及部分醫生的無德行為形成抵抗情緒，進而表現為向有關部門舉報投訴而維護自身權益的行為。面對這種突發的食品安全事件，基層政府需要及時應對，以維護受害者利益，避免事件進一步惡化。但在治理過程中，會遇到多方面的困境和挑戰。部分基層政府雖要維護自身監管形象、避免追責，但受制于有限資源、有限能力和信息不對稱；當地監管部門則在“事中監管”中走過場。這也是社會公眾對食品安全態勢不樂觀的深層原因。例如在L市劣質奶粉事件中，L市相關部門遲遲不采取措施，存在推卸責任、失職等現象，涉事商家也不承認其故意欺詐銷售。本該維護公共權益的地方政府因追求自身利益而間接破壞市場秩序，甚至與秩序破壞者合謀，導致地方壟斷和地方保護屢禁不止，地方政府利益與社會整體利益難以調和。

“以互聯網尤其是移動互聯網為依托的新媒體，作為信息傳播渠道在食品安全突發事件中發揮著巨大作用，成為事件信息傳播與擴散的主要載體，影響著事態發展進程。”食品安全事件直接涉及人們的生命安全，一般都具有極大的吸引力和影響力。特別是L市劣質奶粉事件，事關嬰幼兒的生命安全，通過媒體披露，很快就引發公眾的高度關注，成為輿論熱點，激發更多的利益相關者和社會群眾廣泛參與，從而推動事件的進一步發展。在上述事件中，迫于輿論壓力，政府開始重視公共利益，從而表現出積極維護公共利益的行為偏好，并與相關企業主體產生利益沖突，依法強制母嬰店下架問題商品，切實給予消費者和公眾一個滿意的答復。由此觀之，政府部門在食品安全治理過程中涉及自身利益和公共利益兩種行為動機，在兩者的共同驅動下表現出治理行為的復雜性。消費者是食品安全治理的保護對象，維護消費者合法權益、獲取廣大消費群體信任是政府部門偏好公共利益的行為表達，保障消費者利益對于維持食品安全治理乃至整個社會治理的穩定有效都發揮著至關重要的作用。在上述案例中，政府作出有力的官方回應后，更多的受害消費者不再考慮投訴成本等問題，開始積極參與維權行動，而企業經過政府監管部門的調查，也從起初出于僥幸心理的矢口否認變為公開道歉，并按政府要求采取賠償措施。“食品企業沒有必要因此而站在政府管制的對立面，因為，規則以及監管的重要性不僅體現在保護消費者健康方面，還更多地體現在企業的長遠利益方面。”政府和企業主體在價值觀和外部環境的影響下作出行為改變，對受害嬰幼兒進行免費醫學檢查，對消費者進行“假一賠三”。綜上可見，公眾及媒體的監督可與政府、市場經濟主體、消費者產生利益聯系，完善食品安全監管模式。在公眾及媒體監督下，政府和企業主體的行為偏向實現公共利益，原因在于：消費者利益得到保障而不再追究，則政府和企業會得到長期利益回報，如政府形象、企業聲譽得以挽回，重獲消費者信任，也有利于當地經濟發展和社會穩定。

總體來看，在L市劣質奶粉治理過程中，政府部門是主導，市場主體和社會組織參與共治，媒體和公眾的參與發揮顯著作用，最終有效地維護了受害者的權益。地方政府部門在公共利益與私利的權衡下，往往會不斷發生行為變化。起初，地方政府在內部主觀自利的驅動或者外部信息不對稱、資源不充分因素的影響下，事前表現為“不出事”的僥幸心理而寬松監管，使得無良商家在消費者不了解嬰幼兒特醫奶粉知識的情況下進行欺詐銷售而引發食品安全事件。消費者投訴后，政府才進行補救。即便此時，地方政府也并不完全是公共利益的維護者，而是要追求自身利益最大化，例如往往因顧及政績而消極應付，否認責任。在此情況下，涉事商家便會想盡辦法推脫責任，否認自己欺詐銷售的違法行為。政府的不作為和商家的不承認會使受害者的維權之路艱難坎坷。但如今網絡科技發達，消費者群體容易借助相關媒體報道。像這種關系到嬰幼兒生命健康的食品安全負面事件，更容易引起廣大公眾井噴式的關注和評論。在網絡媒體快速傳播和公眾高度關注的壓力下，政府便會轉變態度，表現為積極應對，承擔責任，對涉事商家進行徹查，并及時將調查進展消息通過媒體平臺進行公開。企業在政府調查和輿論壓力之下也轉變態度，承認其誤導消費者的不法行為，并實施整改，對受害者進行補償。可見，在食品安全治理過程中，多元主體的行為動機在不同條件下各有不同(如圖1所示)，只有共同承擔相應責任，才能維護社會穩定。

圖1 劣質奶粉事件中不同行為主體行為變化機理

理論上講，參與食品安全治理的多元主體都應充分落實各自責任，實現公共利益最大化。奶粉的生產企業和銷售商家要嚴格執行政府制定的生產標準，為消費者提供安全的奶粉；消費者要根據自身知識儲備、消費偏好和社會責任，正確購買特醫奶粉，維護自身權益，提出相關建議；監管者要監督食品生產者遵守相關法規、維護消費者權益；公共媒體要通過客觀合理的新聞報道，對治理過程進行監督。但現實中的多元主體往往表現出利益指向的不確定性，有時治理主體會追求私利而忽視公共利益。政府、企業、消費者等不同主體都具有各自的價值追求，同時會受外界環境影響，從而形成不同的行為導向。政府監管部門的公共利益意識與工作人員個人政績、消費者維權程度等有著直接聯系。企業天然追求自身利益，但具體的行為動機會根據不同的時間和環境而發生變化。另外，消費者的利益訴求也有其自身限度。在L市劣質奶粉事件中，雖然消費者得到的賠償金并不十分令人滿意，但是在可接受的范圍內，也就不再招致公眾的過分追究。然而，如果賠償遲遲不到位，類似的食品安全事件頻繁發生，則消費者訴求會極為強烈，形成難以控制的嚴重食品安全事件。所以，起主導作用的政府應當更加偏向公共利益，引導加強食品安全社會共治。

值得注意的是，在劣質奶粉事件中，不同主體的行為變化是基于自身需求和場域影響而進行的利益沖突或利益共謀過程。人的利益需求在不同時間、不同場景下有著不同的表現，這種不同表現就是不同主體之間在不同情境之下的利益博弈。當地政府由于監管成本問題或部門人員監管職責意識等原因，事前監管較為松懈。這種情況下，政府雖然在一定程度上仍然表現為維護公共利益，但追求更大利潤的企業便利用監管松懈的機會侵犯消費者權益。在互聯網高度發達的時代，公共媒體的監督推動著多元主體的行為變化。在社會輿論壓力下，地方政府會盡可能地維護公共利益，涉事企業也會配合調查，并對消費者進行賠償。不同主體內在利益需求的不確定性和環境的變化性致使多元主體會在多種行為動機之間進行切換，這正體現出食品安全治理中不同主體不同階段行為的復雜性，主體行為在不同環境下表現迥然不同。因此，政府應當加大懲罰力度，切實回應公眾關切。“較大的懲罰力度將產生比較強的威懾作用，不僅有利于增加企業實施生產安全產品策略的概率，而且可以降低政府的監管密度，減少監督工作量，降低監督成本。”在實際過程中，無法使不同主體保持絕對公共理性，任何一個主體的利益行為都會影響食品安全治理的結果。

五、基本結論

公共事務治理中存在不同的利益主體，不同的利益主體有不同的利益需求，有些是共性利益，有些存在利益分歧。不同利益主體為實現自身利益最大化，會與其他利益主體產生共謀、聯合或者沖突。在此過程中，利益主體的行為會隨著事件的演變而不斷發生變化。公共事務治理需要政府、市場主體和公眾等共同參與。由于資源的有限性、能力的差異性以及主體利益需求的多樣性，便存在主體間因利益動機而產生的共謀或者沖突。市場主體往往具有“理性經濟人”特質，注重追求個體經濟利益。在治理過程中，地方政府可能側重于官員政績或者地方經濟發展，因而出現與中央政府目標相背、與市場主體合謀的情況，也就會與公眾利益相矛盾。中央政府是主導者，在其他主體間存在矛盾沖突時，中央政府便進行協調，以平衡各主體間的利益關系，形成共生協作關系，共同維持社會秩序。當中央政府介入時，地方政府的行為便發生變化，與上級目標一致，從而可以有效治理。而市場主體在特定條件下會選擇長期社會經濟效益，各主體協同共治，維護公共利益。總之，在治理過程中，多元主體的行為表現為上下互動的動態過程，多元主體因外部情境改變或內部需求不同而持不同動機，并以合作或者博弈、爭論或者配合等多種方式進行互動。

在新時期，食品安全問題廣受關注。食品安全治理過程中存在多元利益主體，政府、企業、社會組織、消費者等主體參與其中。在不同的環境下，各個主體由于不同的利益動機，會表現出不同的行為變化。需要注意的是，不同主體的行為變化不是孤立實現的，各主體間會發生利益合謀或利益沖突。而媒體的深度介入，同樣也與政府、企業、消費者等產生利益關系，從而促使多元主體在不同時間段表現出不同的行為。在此背景下，食品安全治理過程中的不同主體的行為關系更加表現出復雜性。

食品安全治理中多元主體的不同行為變化，體現出不同主體因自身價值追求、利益需求、所在場域的不同而形成的或合謀或矛盾的多重聯系。在市場經濟條件下，企業組織都會從各自的利益出發，可能表現出與其他市場群體進行利益合謀的行為，從而侵犯消費者的利益。而政府作為公共利益和公權的代表，應當盡力維護社會公共利益。但在現實中，由于監管成本問題或者部門人員監管能力問題，可能會偏向地方利益甚或私人利益，從而與消費者利益相沖突。由于媒體和公眾的高度關注，政府和企業又產生了不同的行為表現，政府從不作為轉變成嚴格監管，企業也從不承認轉變為配合調查。總之，不同的行為主體會因不同的利益需求和所處情境而展現不同的行為效果，產生應激性變化。因此，應當通過以政府監管為主導、社會力量協同共治的治理途徑，構建全方位、立體式、網格化的食品安全監管模式。同時，食品企業要強化自律意識，合法生產經營，依法合理售賣，不損害消費者權益。媒體和公眾應當積極履行監督責任，促使多元主體相互協作，目標一致，共同推進食品安全治理。