數字人民幣跨境應用的合規監管制度構建

袁 曾，湯 彬

(上海大學 法學院，上海 200444)

引言

當前國際變局對金融秩序的沖擊與破壞，使得全球金融體系長期積累的系統性與結構性缺陷充分暴露。既有的主導經濟監管模式無法全面有效地保障社會經濟穩定運行，也無法應對金融風險溢出造成的經濟危機。若關鍵性金融機構面臨的金融風險超出其承受的上限時，其引發的連鎖性金融風險將被傳導放大至整個金融市場。后疫情時代，各主要經濟體均試圖發展數字經濟與數字支付體系，以保證經濟持續穩定增長。在數字貨幣替代傳統貨幣的大趨勢下，各國均面臨著獨立自主發展數字經濟與應對系統性金融風險的未知挑戰。我國作為數字經濟大國，具備法定數字貨幣的技術優勢與先發場景優勢，而增強對債務規模的監控以及對系統性金融風險的抵御能力，是數字人民幣監管的主要目標，其先決條件是構建相應的合規監管制度。對于數字人民幣的法律地位與重要作用，石建勛、劉宇提出數字人民幣以國家信用為基礎,將對國內金融體系與信用機制產生深遠影響,有助于加速推進人民幣國際化。對于數字人民幣運營政策對國際應用的影響，張姝哲、韓興國提出以協同理念創建中國人民銀行(以下簡稱央行)與商業銀行對話機制,結合金融科技監管創新規范商業銀行行為。針對數字人民幣跨境應用的監管，陳華等提出推進央行監管體系能力建設,建議構建數字人民幣共同體以保障數字人民幣穩定發展。基于理論發展動向與數字人民幣發展實踐，筆者提出，數字人民幣承載的法定地位和要素職能關系著國家總體安全和未來經濟發展，需要設定有效的立體監管體系，確保其發展始終運行在合規框架下。

在金融監管領域，合規的基本要求是金融機構的經營活動應當符合法律、規則確定的義務。合規目標的達成，需要通過施行審慎的合規監管政策，使金融活動在可控視域內運行，并以審慎的措施加以推動和落實。在此基礎上，充分發揮數字人民幣防范化解系統性金融風險能力，以增強我國數字經濟發展韌性。在參與國際貨幣體系重構的大背景下，堅持以央行為中心的監管地位和金融數據主權在我的原則，構建完整的宏觀監管體系。在保證金融數據隱私安全的總體前提下，參與人民幣的跨境合作，使數字人民幣始終在合規監管體系下有序運轉。

一、數字人民幣合規監管的基礎動因

(一)目標動因：重塑國際貨幣規則體系

貨幣是現代金融活動的運行基礎之一，主要經濟體的國際貨幣權力與其國際金融話語權深度鏈接。穩定的國際貨幣體系對貨幣匯率價格和促進資本流動產生積極影響，各經濟主體可以根據貨物貿易和資本流動的變化及時作出調整，以應對市場沖擊和結構性變化。目前以環球銀行金融電信協會(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT)為代表的國際貨幣結算體系，長期被美國等西方國家把控。美國利用其在國際貨幣體系中的主導地位推行金融霸權，強制性地將其經濟規則與法律管轄推行至適用美元的國家與地區，在轉嫁其自身金融風險的同時獲得鑄幣權收益。支付體系已成為大國博弈的焦點，自2022年2月俄烏危機以來，以美國為代表的西方國家在金融領域對俄羅斯實施了種類繁多的制裁措施，其中效果最為明顯的就是將俄羅斯排除于SWIFT體系之外，切斷其美元支付通道，對俄羅斯經濟命脈造成了嚴重影響。各國為保證本國貨幣主權并增強本國貨幣國際影響力，在貨幣結算“去美元化”方面作出了諸多努力，包括增加多元貨幣儲備、重構非美元支付結算模式、推進本國法定數字貨幣使用等，目前已有超過50個國家的央行公布了其數字貨幣研發成果或推廣計劃。多樣化的數字貨幣衍生出了多樣化的貨幣支付體系，不可避免地對當前國際貨幣結算體系產生了沖擊，并將逐步滲透乃至改變當前的單極金融體系。

對新貨幣體系重構優勢的爭奪，體現了規則與標準制定權力的較量。為有效擴展人民幣國際化應用，2012年4月我國央行正式推出“人民幣跨境支付系統”(Cross-border Interbank Payment System，CIPS)，用于支持以人民幣為結算貨幣單位的跨境支付清算業務，并在2015年成立了跨境銀行間支付清算有限責任公司，制定了《人民幣跨境支付系統業務規則》等配套規則，但就實踐而言，該清算系統依然需要依托現有的體系架構，無法對國際貨幣市場產生重構性影響。而數字人民幣可有效解決傳統SWIFT體系下跨境貨幣結算成本過高的問題，同時避免傳統數字貨幣去中心化的技術特征引致的監管難題，為各國尋求脫離美元控制、參與建設新的國際貨幣體系提供了創新路徑。數字人民幣作為數字經濟時代的新基建，極可能重構未來國際貨幣體系，并影響國際貨幣與清算支付格局。在各國爭相布局數字貨幣特別是法定數字貨幣的競爭環境下，就數字人民幣跨境流通和支付結算等方面，制定相對統一與可操作的監管規則，擴展數字人民幣國際適用的規則基礎，確定數字人民幣競爭的制度優勢，具備強烈的現實目標動因。

(二)結構動因：增強防范系統性金融風險的能力

與美國等全球其他主要經濟體實施的浮動匯率機制不同，我國匯率管理制度是以市場供求為基礎、雙向浮動的彈性匯率機制，能較好地應對重大結構性沖擊。數字人民幣體系先天具有的通道優勢、成本優勢等特性，將顯著增強金融監管機構對系統性金融風險的防范能力。

一是暢通貨幣傳導機制。調節貨幣流動性供給是央行化解貨幣短缺引發金融風險的常規機制。正常情況下，當本國貨幣儲備異動時，央行通過增加或減少流動性、調整存款準備金率等措施調整金融機構的資金結構，以滿足金融系統在特殊時點的流動性需求。在數字人民幣得以廣泛使用后，監管機構可通過數字人民幣系統追蹤資產的實際流動與運營情況，準確把握資金的實際社會需求，有效引導貨幣調節精準落地，減少發生金融風險的敞口。

二是有效規避金融偽創新。金融產品的應用與拓展，是金融監管的重點。數字貨幣被視為目前最具代表性的金融創新產品，但缺少法幣地位的私有數字貨幣，本質上是沒有以實際價值為支撐的數字技術代碼。近年來，以“區塊鏈”和“數字貨幣”為幌子的代幣融資、傳銷等違法活動層出不窮，已嚴重影響到我國金融市場的安全與穩定。此外，囿于技術能力與監管能力，我國民間借貸市場名目繁多的投融資產品，無法完全納入金融實時監管范疇，增加了影子金融體系的不穩定風險。隨著數字人民幣應用范圍的擴大，將有助于監管機構實現對金融違法犯罪的全時全域監管，通過數字技術手段將民間借貸體系完整納入金融監管體系，減少偽金融創新灰產化，降低系統性金融風險的生成基礎。

三是減少金融體系內生風險?！胺糯笮笔墙鹑隗w系內生風險轉化為最終風險事件的重要成因之一。若貨幣政策無法得到充分合理的協調，會造成金融風險的聚集。系統性金融風險的產生，在很大程度上是由金融系統內的負面因素相互傳導最終導致的整體性危機。制定完整的貨幣監管機制是化解金融體系內部風險的重要基礎，但基于不同立場、不同維度的金融調控政策在具體落實上，極有可能無法實現預設目標。為維護金融穩定以及預防、減輕金融危機的影響，各國政府與金融監管機構均通過相應立法政策進行調整，以應對和化解內部風險威脅。相較于分業經營格局下傳統金融風險的相對可控，以數字人民幣為代表的金融新業態涵蓋了支付結算、信托資管、基礎建設等各個領域，在很大程度上拓展了金融風險的涵攝范圍，需要采取更加有效的應對措施?；趯嶋H變化，對貨幣體系自身進行監管，將有利于對金融體系內部風險進行前端研判與基礎控制。

(三)技術動因：增強數字人民幣使用的安全性和可靠性

數字經濟及其衍生的數字貨幣根植于全球經濟發展的新格局，并在演進過程中產生了跨境支付新模式等創新成果。經濟全球化的深入發展使得中國與世界各國的聯系日趨緊密，數字人民幣跨境應用作為人民幣國際化的重要突破口，已在機制創新和技術創新上取得了較大成果，但數字人民幣尚未大規模融入全球金融流通體系，對數據隱私泄露的風險與數字人民幣體系可靠程度的擔憂，需要以更高標準的監管予以回應。增強數字人民幣使用的安全性和可靠性，保障數字人民幣體系始終在有效安全的發展環境中運行，就必須完善更高水平的合規監管制度。

數字人民幣監管的合規必要性主要體現在以下幾個方面：一是合規是實現數字人民幣有效監管的重要前提。數字人民幣承載了新技術的系統性應用，對其合規監管可以有效減少發行管理過程中的不確定性，促使數字人民幣運行與發展始終和我國經濟政策的宏觀目標保持統一。系統性的合規監管可以提高央行和各商業銀行對金融風險與監管標準的統一認知，有效提升金融機構數字金融安全意識與風險感知能力。二是合規監管是有效加強監管過程中對個人信息保護的現實需要。區別于采用“分布式記賬技術”(Distributed Ledger Technology，DLT)的非法定數字貨幣，數字人民幣用戶的往來信息和交易數據由央行直接掌控，數字人民幣的支付結算數據將完全在央行另行搭建的通道內實現傳輸，并匯集至中心數據庫。數字人民幣使用者的金融信息隱私保護力度的強弱，決定了其是否可以被使用者特別是域外使用者予以充分信賴認可。監管機構對數字人民幣監測技術的應用，需要充分評估域內外相關法律法規的明確要求與主權利益。三是合規監管將有效提升數字人民幣的國際信譽度。完善的合規監管體系和有效的風險防控措施可以盡最大可能保證數字人民幣始終處于低風險穩定運行狀態。美元作為全球貨幣的信用基礎近年來不斷受到沖擊，投資者普遍對美元前景缺乏信心，并不斷嘗試尋找替代貨幣。隨著人民幣國際化指數的提升，通過對數字人民幣的合規監管與風險控制，增強數字人民幣體系的可控性與安全性，將助力數字人民幣建立更加穩定、持續的信用基礎與信心預期。

二、法定數字貨幣域外監管的法律局限

當前，世界各主要經濟體均針對法定數字貨幣進行了系列研發與試點應用，部分國家與地區的中央銀行已正式發行法定數字貨幣并將其應用于支付清算領域。巴哈馬中央銀行于2020年10月推出了巴哈馬元的數字貨幣——沙元(Sand Dollar)，并明確為該國法幣。東加勒比中央銀行作為東加勒比地區8個島國的貨幣管理機構，于2021年12月推出了區域性中央銀行數字貨幣，并明確其為法幣的數字化形式，加勒比地區成為世界上第一個使用中央銀行數字貨幣的聯盟。盡管世界各主要經濟體均推出了數字貨幣，但是域外對法定數字貨幣的監管存在以下局限性。

(一)法定數字貨幣監管職責分立

在當代經濟體系中，以美國、歐盟為代表的央行系統是負責貨幣政策制定與執行的非市場化部門，并不額外承擔防范金融風險和化解金融危機的法定職責，“制定、執行貨幣政策”與“防范化解金融風險”的職責分屬不同部門。根據美國《聯邦儲備法》()，美國成立聯邦儲備系統(Federal Reserve System, FRS)作為中央銀行，負責管理和制定國家的信貸和貨幣政策，承擔調節市場貨幣供求量的職責，而有關防范和保護金融體系安全性和完整性的法定職責則歸屬于美國財政部和美國聯邦金融穩定監督委員會(Financial Stability Oversight Council, FSOC)。美國政府在次貸危機后，修訂了《多德—弗蘭克法案》(-)，授權FSOC對各類金融機構進行監管，對影響金融秩序的公司采取行政干預措施以防范過度風險。在歐元體系框架下，歐洲中央銀行(European Central Bank，ECB)是歐元體系和歐洲央行體系的核心，主要負責執行歐元區的貨幣和信貸政策，而歐洲系統性風險委員會(European Systemic Risk Board，ESRB)則是歐盟內部針對金融體系進行宏觀審慎監督的獨設機構。根據歐盟《關于對金融體系進行宏觀審慎監督和建立歐洲系統性風險委員會條例》的規定，ESRB負責對歐盟金融體系進行“宏觀審慎監管”(Macroprudential Supervision)以及“預防和緩解系統性金融風險”(Prevent and Mitigate Systemic Financial Stability Risk)，ESRB根據監測和評估結果可以對有關成員國發出警告和提出應對建議。職責的分立導致貨幣政策的執行與監管分屬不同部門履行，若針對法定數字貨幣采取相同模式，則無法有效防范相應的系統性風險。

一是從機構設立形式上分析，分別建立專門的貨幣政策機構和金融風險監管機構，導致央行容易出臺未經風險評估的貨幣政策，而依賴資金輸血型救援的傳統處理經驗，直接實施過度冒險的刺激性經濟政策可能在此后產生系列性的嚴重危機。在對英國“北巖銀行案”(Case of Northern Rock)進行審視時，仍然可以發現這一制度的重大缺陷和深刻教訓。傳統貨幣監管體系無法滿足貨幣流動日益頻繁的現實監管需求，金融監管機構需要對擠兌等風險予以新技術條件下的充分考慮。法定數字貨幣為使用主體提供了更加便利的資金流通方式，而缺乏統一的貨幣政策和金融監管協調機構，將可能放大存量貨幣轉化的不穩定性，反向提升應激場景下市場資金大規模異動的風險。

二是監管職責分立無法實現理想的監管權責獨立。在法定數字貨幣投入使用后，將會極大地加快貨幣政策的傳導速率，導致金融機構制定貨幣政策的地位增強，監管機構的優勢地位下降。當金融風險防范職責仍屬于獨立的職權部門時，其受到被監管單位，即各金融機構的“監管捕獲”(Reg Capture)風險將大大增加，金融風險防范機構受到外部相關利益機構干擾的可能性將加大。

三是從監管穩定性角度分析，不同目標導向的部門對待金融風險防范的態度決定了金融風控的現實效果。金融風險防范部門無法獨立于政府決策而實施相應監管政策，導致對貨幣體系監督的有效性大打折扣。根據《多德—弗蘭克法案》的授權，FSOC可以將非銀行金融公司指定為具有重要性的金融機構(Systemically Important Financial Institution，SIFI)，FSOC依據《SIFI操作指引》列出受監管金融機構的具體名單，但美國政府在不同時期對劃定SIFI的標準不一致性，導致FSOC無法充分發揮其對金融體系的監督和風險監管作用。在法定數字貨幣時代，商業銀行與其他金融機構可以發行相關新型貨幣產品，依據何種標準將其作為監管對象，由何種機構承擔監管職能，是必須予以考慮的重要課題。

四是創建獨立的金融監管機構已是域外實踐范式，但如何保持此類機構的獨立性、穩定性和監管有效性仍然是需要解決的問題。中央銀行相對獨立的理念和地位已被各國普遍接受，賦予中央銀行對金融部門的監管職責，從監管穩定性和集約性角度來看具有明顯優勢。因此，應采取有效措施保障中央銀行對金融機構的日常監管職能，將金融風險的發生概率控制在最低程度。

(二)現有監管立法進程相對滯后

基于對法定數字貨幣與貨幣現鈔具有同等法律地位的認知，各主要經濟體均開展了針對法定數字貨幣的應用研究，但有關法定數字貨幣的監管立法進程相對遲滯。目前各國對于法定數字貨幣的法律地位尚無統一標準，導致不同國家的監管定位不明確。以美國和歐盟為代表的主權國家和地區認可了法定數字貨幣的主權貨幣屬性。例如，美聯儲認為法定數字貨幣可以與美元現鈔一樣成為供公眾使用的中央銀行貨幣，并且基于美聯儲的信用背書，其不存在信用或流動性風險，但更多國家的立法實踐仍集中于去中心化的數字貨幣法律規制，對于是否需要發行以及法定數字貨幣居于何種法律地位，仍然處于研究探討階段。例如，英國財政部和英格蘭銀行對數字英鎊的開發運營，仍處于評估和討論階段。澳大利亞在其《反洗錢和反恐融資規則》(--)中，認定了數字貨幣參與日常商品和服務支付活動的流通屬性，但對法定數字貨幣未作單獨區分。各國對法定數字貨幣的法律地位缺乏一致性規制，不利于促進法定數字貨幣參與國際貿易支付和結算，導致不同國家對數字貨幣特別是法定數字貨幣跨境應用的監管極其困難。

此外，傳統貨幣監管規則對法定數字貨幣的適應性不足，傳統的命令式監管手段無法及時回應數字經濟發展以及法定數字貨幣在現實運行中產生的監管訴求。美國州級銀行監管者會議在2021年8月修訂了《貨幣傳輸現代化法案》()，對以虛擬貨幣為代表的數字貨幣的使用與傳輸制定了監管規則；日本于2021年5月修訂的《支付服務法》()將數字貨幣作為數字資產進行監管，針對購買、出售或交換數字貨幣的業務作了規定。綜合分析，各國目前對數字貨幣的監管規范仍然主要集中于數字貨幣(而非法定數字貨幣)在交易過程(例如發行、流通)中的支付規則，并未聚焦法定數字貨幣的法律定位及應當如何結合其現實特性實現合規監管，因此并不利于中央銀行等金融監管機構實現風險預判與控制。

數字人民幣的廣泛應用將進一步擴展國際貿易和資本跨境流動空間，但數字人民幣的匿名化特點易使其成為跨境非法交易的工具。現有的金融監管規則在跨境數字資產轉移的場景下難以直接適用，無法應對數字人民幣的跨境流通爭議糾紛。數字人民幣涉及在不同國家和地區的主體間進行跨境場景交易和應用，新的跨境資本流通渠道使得民眾在監管疲軟的情形下更易實現資產轉移，可能對我國貨幣政策和金融秩序產生未知沖擊。數字經濟及其衍生的創新金融模式已然改變了未來金融生態，并將深刻影響未來全球經濟發展格局，及時調整完善法定數字貨幣監管體系法律規制的意義重大。

(三)廣泛使用法定數字貨幣缺乏國際法支撐

實現法定數字貨幣國際化使用的前提是具備良好的貨幣使用環境，而實現法定數字貨幣的合規監管是良好使用環境的重要支撐。特別是就人民幣而言，在當前全球貨幣支付體系中并不具有使用占比上的明顯優勢，為數字人民幣體系確立完善的監管規制基礎，是加速實現數字人民幣域外使用的前提之一。就目前數字人民幣國際化需求的監管規制而言，至少面臨以下幾個方面的法律支撐缺陷：

一是數字人民幣跨境應用的法律基礎薄弱。由于央行居于數字人民幣發行流通與監管的中心地位，央行理論上具備了數據中心地位，但目前歐盟等主要經濟體對具備壟斷地位的數據平臺持嚴格的限制態度，例如其《數字服務法》等對超大平臺數字治理確定了新的技術框架標準，央行在發行數字人民幣后，是否會被歐盟加以特殊地位對待目前尚不明確。再如目前處于國際支付結算體系頂層的SWIFT體系，基于布雷頓森林體系瓦解后數十年的強勢發展，已形成了完善的相關國際支付標準與監管規則制定話語權，數字人民幣投入域外使用后，對其的監管機制與范圍必然會與現行體系產生沖突，若他國無法接受數字人民幣體系及其相關領域規則，則數字人民幣的國際化之路將更為艱難。

二是數字人民幣的使用缺乏國際合作協議。就人民幣的國際使用環境而言，目前人民幣還存在使用范圍不廣的客觀實際，例如緬甸、越南等東盟國家雖然允許與中國接壤地區使用人民幣進行結算，但不允許相應主體開設人民幣賬戶辦理借貸等業務。數字人民幣作為現代化的創新型貨幣結算體系，推進其國際化需要爭取更為廣泛的國際基礎，但目前尚無有效的合作協議作為參考，與此對比，數字人民幣面臨的國際環境并不樂觀。2022年5月，東盟十國首腦赴美參加美國東盟峰會，商議由東盟各國承接美國相應產業鏈，而產業的轉移必然牽涉相應貨幣的使用與支付占比。在百年未有之大變局的背景下，推廣數字人民幣的使用與監管需要簽訂更為全面、有效、互利的國際合作協議，以先行實現部分區域內的貨幣主導地位。

三是支持數字人民幣流通深度的監管規則缺失。數字人民幣以區塊鏈等先進技術為基礎，可以獲知境外用戶的賬戶信息等基礎數據，當數字人民幣形成規模應用后，監管者可以掌握用戶群的相應價值信息，因此他國對于央行具有的數字人民幣監管能力理論上存在可能的預設立場。在此技術背景下，對數字人民幣發行流通的底層監管規則的制定要更為慎重，在部分領域與范圍內，可以考慮堅持主權在我的前提下，部分讓渡非關鍵性數據和技術于參與國，爭取數字人民幣更大范圍內的應用。

三、數字人民幣合規監管的機制調整

基于數字人民幣合規監管的基礎動因，結合域外現有監管模式與人民幣國際化應用的客觀不足，有必要從監管體制調整出發，確定相應法律標準，結合國際法權利義務建立完整高效的數字人民幣合規監管體系。首先，以合規為導向，根據監管職責分立引致的弊端，針對數字人民幣體系建立集中統一的監管體系，明確監管部門在數字人民幣發行流通過程中的具體監管職責與權力邊界。其次，以安全為導向，堅持總體國家安全觀，充分發揮我國在數字基礎設施與數字技術領域的先發優勢，確保金融數據主權在我的前提下，充分保障與尊重域內外主體的隱私權利，增強數字人民幣監管機制的靈活性與適應性，對數字人民幣金融安全進行有效恰當的監控。最后，需要根據當代國際貨幣體系與國際貿易體系的實際，提高數字人民幣國際化應用的標準制定能力，積極通過多種形式的國際合作，最大范圍地爭取數字人民幣在域外的推廣使用。

(一)構建以央行為中心的監管體系

已公布的《中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)，擬將數字人民幣確定為人民幣的數字化形式。針對數字人民幣的法律特征與技術特點，需要進一步明確如何最優化利用現有監管基礎，科學設立更為適宜的監管框架。作為防控化解金融風險的重要制度安排，我國對中央和地方層面的金融監管體制改革進行了不斷探索和完善，初步形成了以中央為主、央地雙層監管的金融監管架構。如《意見稿》第二章第一節論述，監管職責分立導致政策的不穩定性與信息的不對稱性，將直接阻礙貨幣監管職能的充分發揮。從監管成本角度考慮，將“制定、執行貨幣政策”與“防范化解金融風險”職責予以整合，賦予央行更集中的金融管理職權，實現監管權的集中配置，可以減少跨部門的溝通和響應成本。央行作為數字人民幣的發行者，通過對大數據、人工智能、云計算等先進技術的綜合運用，可以實現對貨幣流動全域實時監控，提前發現并研判金融風險，運用貨幣政策手段對風險予以及時修正。在數字人民幣深度參與經濟運行的大趨勢下，需要調整當前貨幣監管體系分權的現狀，通過相應法律修訂，實現以央行為監管中心的體系構建，充分發揮央行在數字人民幣體系下的監管主體作用。

貨幣體系與監管間存在的密切關系，是賦予央行以監管中心地位的重要依據。央行通過投放貨幣，把控了將貨幣政策傳遞給經濟主體的最直接通道，特別是數字人民幣的運用，將極大地拓展金融活動的監管范圍。央行利用數字人民幣體系，可以根據監管對象的不同，實現微觀監管經濟活動、宏觀監管金融體系的目標。從微觀監管角度審視，數字人民幣的高度流動性和匯算便利性將重塑金融體系，央行居于信用系統管理的中心地位，通過政策調控調整市場具體投融資方向和模式。從宏觀監管角度審視，在發生或潛在發生金融危機或系統性風險因素時，央行可以擁有干預市場的權力與能力。21世紀初次貸危機后，以《巴塞爾協議》為代表的國際跨境銀行監管協議和以“金融穩定委員會”(Financial Stability Board，FSB)為代表的國際組織要求推動金融業的開放性和透明度，提出了加強對金融風險的宏觀審慎控制。我國央行作為數字人民幣的發行和監督機關，除了制定和執行貨幣政策、完善貨幣政策調控體系外，負有牽頭建立宏觀審慎管理框架、履行宏觀審慎管理的職責。在數字人民幣深度參與跨境經濟的大背景下，數字人民幣幣值與其基本面的穩定需要央行進行責任兜底，通過貨幣投放與介入接管等方式提供必要的金融支持。央行天然地將維持貨幣政策的穩健性作為執行貨幣政策的先決預期，加之央行的“最后貸款人”角色，促使其作為貨幣的集中監管者，以更為及時的貨幣動態準確研判各金融機構的貨幣政策執行情況并掌握真實經濟數據。

(二)確立總體安全優先與隱私保護結合的制度設置

金融安全是國家經濟安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度。習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路，這為我國金融安全制度建設提供了原則指導。隨著數字人民幣參與國際貨幣體系和金融交易市場的程度逐漸加深，我們需要充分考慮數字人民幣的各類使用場景和各種風險隱患，避免數字人民幣脫離于監管體系之外，影響國家金融安全穩定。

總體安全優先原則下的數字人民幣合規監管制度構建集中于金融數據主權需要由我國自行掌握。在金融信息化時代背景下，金融數據主權已成為國家主權的重要組成部分。金融數據主權是指國家對以數字形式存儲的金融數據在本國法律輻射范圍內的管轄權，體現的是國家對本國金融數據進行管理與利用的獨立自主性和不受他國干涉性。目前歐美主導的國際金融數據市場被高度壟斷，以美國國際數據公司(International Data Corporation, IDC)為代表的數據公司占據了全球絕大多數金融數據分析、交易的市場份額，特別是在現行SWIFT體系下的國際跨境貨幣清算體系中，美國通過全球信息交換中心布局，幾乎掌握了全球貨幣和金融流通數據總量，形成了具有高度黏性的金融數據產業鏈。依托新技術數字人民幣有望擺脫美元體系進行跨境流通和支付清算，但鑒于數據逃逸門檻較低，且數據服務器等作為金融數據網絡的基礎設施易遭受攻擊與破解，需要防范數字人民幣相關數據脫離控制甚至數據體系受到國家級入侵，從而對金融監管與應對造成巨大風險。此外，掌握數據金融主權對數字人民幣提升國際貨幣規則制定話語權至關重要，掌握金融數據主權也意味著我國有能力深度參與構建穩定、持續和公平的國際金融體系。

另外，數字人民幣通過受央行監管的專用賬戶進行交易，在保障數據安全性的同時增加了流動性，但這也可能干預侵涉賬戶實際使用者的隱私空間?！敖鹑陔[私權”(Financial Privacy Right)是指個人控制、收集、披露和使用關于其本人金融交易或事務的權利。近年來，隨著數字金融的快速發展，金融隱私權和關鍵類信息基礎設施成為非法侵害的主要目標客體。人民幣在現行法律法規下，由央行發行并通過金融機構流通，但由于現鈔和數字貨幣的結算方式與路徑存在較大差異，因此，對數字人民幣的賬戶監管不能簡單地與現鈔監管規則類比適用。針對數字人民幣的交易穿透核查，不能簡單地以交易“小額”或“大額”作區分，應堅持實質重于形式原則，充分體現核查的真實必要性，對于交易金額雖然較大，但交易目的合法且程序正當等可以作匿名化處理，糾正監管機構在實際工作中可能存在的免責式、簡單化核查傾向，且需要遵循“小額匿名、大額依法可溯”的原則，除法律法規有明確規定外，不得將用戶的個人數據信息提供給第三方或其他部門。

在域外適用的環境下，數字人民幣體系面臨的隱私合規壓力更為明顯，例如數字人民幣在歐盟區域國家使用時，需要面臨歐盟《通用數據保護條例》《數字市場法》等具體法律應用的合規審查，但2021年11月由央行公布的《中央銀行存款賬戶管理辦法(征求意見稿)》尚未對數字人民幣的賬戶監管規則進行具體闡釋。隨著數字人民幣應用場景下的金融隱私權保護需求愈加迫切，各類金融機構應嚴格遵循金融隱私保護的基本原則。在金融數據主權在我的前提下，有必要開展《數字人民幣法》《金融數據安全保護條例》等專項規則的制定，強化對數字銀行賬戶、信息、數據等細化的合規監管研究。

(三)加強監管合規跨境合作

當前，世界各國對法定數字貨幣的監管，在機制模式與法律制度等層面存在較多分歧和差異。數字人民幣作為目前較為成熟的法定數字貨幣幣種，將為各國在法定數字貨幣監管框架的搭建和制度實踐中提供相應經驗。數字人民幣的發行和流通將促進我國打破過去由西方國家尤其是以美國為主導的貨幣政策“長臂管轄”干涉的傳統范式，從制度層面來看，需要提升和優化數字人民幣與金融數據跨境流動的可操作性，實現“端對端”的支付和清算過程，擴大跨境支付的廣泛應用性、準確性和數據安全性。

一是拓寬監管合作層級。從實踐性角度來看，我國需要積極與其他國家和地區開展數字人民幣數據交流項目合作，包括數字人民幣往來賬戶數據存放、本幣結算和互換業務金融數據儲存與監管等，制定或完善現行的跨境數據訴訟爭議解決機制，不斷拓寬數字人民幣合作層次。在相互依存的國際環境中，一國或地區性的貨幣政策效果，在很大程度上取決于其他國家或地區的相應政策和應對?；凇耙粠б宦贰背h的現實基礎，可以考慮與“一帶一路”、RCEP成員國在境外合作區、數字基礎設施建設等場景中擴大數字人民幣的應用領域，形成區域一籃子數字穩定幣，并通過基建融資渠道刺激數字人民幣的廣泛使用。在符合監管要求的前提下，監管部門可進一步擴大數字人民幣許可業務范圍，不僅僅局限于雙邊貿易、貨幣互換等基礎領域。在監管合作層面，尊重他國對貨幣體系與數字體系的具體規定，選定合規監管試點平臺，重點進行數字人民幣跨境應用、跨幣種匯率交互試驗，力圖促使數字人民幣在技術標準、法律規制上逐步與其他幣種的法定數字貨幣融合應用。在合規監管的基礎上，考慮引進適宜的外資金融機構，鼓勵合規外資金融機構申請數字人民幣支付業務許可證，不斷擴大數字人民幣的使用市場與業務領域。

二是協作解構數字人民幣數據跨境風險。金融創新會帶來新的金融風險。數字人民幣作為最新的金融科技成果，需要結合其信息技術優勢服務于數字經濟和未來金融產業發展，同時服務于防范系統性金融風險的國際合作。數字人民幣流動性較強的特征導致監管難度加大和犯罪風險提升，各國央行和貨幣主管部門需要持續開展對數字貨幣的風險評估和監管合作，避免數字貨幣在本國產生監管洼地，利用更高的透明度和更全面的數字化實現金融風險防范化解目標。鼓勵人民幣使用主體增持人民幣計價形式資產，引導境外資金流入境內金融市場。因此，在國際層面需要爭取更多的跨境監管合作伙伴，利用貿易區位優勢，優先考慮以東盟為主要合作伙伴，在以監管沙盒方式確保數字人民幣體系絕對安全的基礎上，試點建設數字人民幣跨境支付渠道，實現數字人民幣體系成員國范圍內跨境結算內循環，擴大數字人民幣國際應用占比。

三是開展法定數字貨幣標準制定國際合作。數字人民幣雖然已在部分國家地區展開了區域性應用，但更需要推動與世界其他主要國家和地區之間的數字貨幣跨境流通往來，減少停留在理念層面的政策倡議，提出更多具有可操作性的議案，發揮我國參與構建全球數據治理體系的主動性。美元基于SWIFT網絡基礎形成的國際貨幣體系，在俄烏危機后，已充分暴露出其內生缺陷與價值立場偏向。人民幣國際化尤其是數字人民幣國際化將有效改變國際貨幣體系的現有格局，幫助發展中國家特別是第三世界國家參與全球經濟新秩序的治理。以跨境電商為例，目前中國已成為全球最大的電子商務市場，為確立以人民幣為計價單位的貨幣體系提供了基礎。結合數字人民幣發行、監管經驗，我國應積極將數字人民幣的技術架構、底層標準以及對金融風險的防控經驗推廣至其他國家，推動數字人民幣標準體系成為可以被廣泛認可的國際標準參考范例，增強我國在貨幣領域的規則制定話語權。

余論

以數字人民幣為代表的法定數字貨幣應用和資金轉移通道方式的創新為活躍全球金融市場提供了新的發展路徑，數字人民幣的快速發展已經引起各國的廣泛關注，作為我國貨幣發行和政策制定監管機構，央行必須承擔起維護貨幣穩定與金融穩定的責任，為維護金融穩定設立長效機制，切實增強防范化解系統性金融風險的能力，在促進我國參與國際貨幣規則制定話語權、構建穩定的國際貨幣體系等方面采取積極措施。同時，需要及時調整法律規制，布局以金融主權為優先、央行為中心的審慎監管體系，避免監管權力泛濫引致關鍵問題監管失焦。在有關數字人民幣的關鍵問題和政策傾向上，必須始終堅持明確觀點和正確立場，以總體安全優先和保護金融隱私為基本要求，堅決把握金融數據主權，以強化我國的金融風險控制和應對能力為保障。在法律和監管規則制定、數字人民幣國際合作方面作好制度建設，積極推動數字人民幣基礎設施建設，不斷提升人民幣國際化水平，發揮數字人民幣在國際貨幣市場中的先發優勢和實踐范例，推動構建中國特色金融話語體系，增強我國貨幣政策在區域乃至國際的話語權。