法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制

李 晶

(華東政法大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，上海 201620；上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701)

中共中央在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中指出，要“穩(wěn)妥推進(jìn)數(shù)字貨幣研發(fā)”，標(biāo)志著我國的法定數(shù)字貨幣發(fā)展又邁上了一個(gè)新的臺(tái)階，關(guān)于法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的相關(guān)問題逐漸為法學(xué)界所關(guān)注。當(dāng)前，法學(xué)界圍繞法定數(shù)字貨幣的概念、法律性質(zhì)、監(jiān)管等方面進(jìn)行了一定的討論，但囿于法定數(shù)字貨幣自身技術(shù)發(fā)展的不確定性等，對法定數(shù)字貨幣的研究存在諸多理論爭議與理論空白。歸納起來，理論空白和理論爭議實(shí)則涉及三個(gè)無法回避的問題：什么是法定數(shù)字貨幣、為什么要對法定數(shù)字貨幣進(jìn)行監(jiān)管、法律如何對法定數(shù)字貨幣進(jìn)行監(jiān)管。這也是當(dāng)前關(guān)于法定數(shù)字貨幣法學(xué)研究的基本思路，但問題的關(guān)鍵顯然在于為什么要對法定數(shù)字貨幣進(jìn)行監(jiān)管。

在既有的法學(xué)研究中，鮮有對法定數(shù)字貨幣監(jiān)管的研究，那么，只是因?yàn)槠涫欠ǘ〝?shù)字貨幣就要對其進(jìn)行監(jiān)管？我國的法定數(shù)字貨幣目前仍在試點(diǎn)當(dāng)中，鼓勵(lì)先試先行應(yīng)是其發(fā)展的主旋律，而非如何對其設(shè)置條條框框的監(jiān)管措施。那么，進(jìn)行法定數(shù)字貨幣法律監(jiān)管研究似乎在做“無用功”。我們不妨“追根溯源”：對法定數(shù)字貨幣進(jìn)行監(jiān)管，究竟要監(jiān)管什么？我們對監(jiān)管法定數(shù)字貨幣應(yīng)用給予過多關(guān)注，忽視了從其“源頭”——發(fā)行的視角進(jìn)行分析。而對該問題的研究，將直接決定法定數(shù)字貨幣的整個(gè)監(jiān)管制度體系。偏居一隅、一葉障目式地研究法定數(shù)字貨幣監(jiān)管問題不利于對法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)力的監(jiān)督，更不利于對公民基于法定數(shù)字貨幣的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

囿于篇幅，筆者無意于梳理和評價(jià)已有的法定數(shù)字貨幣法律監(jiān)管研究，而是直接從發(fā)行法定數(shù)字貨幣這一權(quán)力出發(fā)，探究法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的本質(zhì)，具體分析法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)行使過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出遵循“漸進(jìn)式發(fā)展”的監(jiān)管思路構(gòu)建法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的法律規(guī)制路徑。

一、基于貨幣發(fā)展的法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)本質(zhì)分析

從貨幣發(fā)展史的角度分析貨幣發(fā)行是一種常見思路。法定數(shù)字貨幣是以法定貨幣的基本定位出現(xiàn)的，已經(jīng)在事實(shí)上成為貨幣發(fā)展史的一部分。本文將以貨幣發(fā)展史為基本脈絡(luò)，具體從貨幣發(fā)展史的“動(dòng)”分析，發(fā)行的法定數(shù)字貨幣是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展所出現(xiàn)的貨幣形式；從貨幣發(fā)展史的“靜”分析，發(fā)行的法定數(shù)字貨幣仍是由國家壟斷發(fā)行的信用貨幣。

(一)法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)是國家發(fā)行數(shù)字形式貨幣的權(quán)力

法定數(shù)字貨幣的法律定位應(yīng)是一國的法定貨幣，法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)實(shí)則是法定貨幣發(fā)行權(quán)，只是發(fā)行的貨幣形式發(fā)生了變化而已。貨幣形式的變化將會(huì)改變國家與公民之間的關(guān)系，豐富了國家貨幣權(quán)力和公民貨幣權(quán)利，有助于國家利用貨幣技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理。在當(dāng)前及未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，國家在發(fā)行數(shù)字貨幣的同時(shí)，仍會(huì)發(fā)行紙幣，此時(shí)的法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)可以認(rèn)為是法定貨幣發(fā)行權(quán)的具體內(nèi)容，而如果只發(fā)行數(shù)字貨幣，那么法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)就是法定貨幣發(fā)行權(quán)，甚至未來法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的概念也無存在的必要，因?yàn)閲野l(fā)行的法定貨幣就是數(shù)字貨幣。

一般認(rèn)為，法定貨幣發(fā)行權(quán)是由國家規(guī)定或認(rèn)可的貨幣機(jī)構(gòu)行使的在一國境內(nèi)或特定地區(qū)發(fā)行法定貨幣的國家權(quán)力，可從如下幾個(gè)方面理解：一是國家規(guī)定或認(rèn)可的貨幣機(jī)構(gòu)通常為一國的中央銀行，即中央銀行是專門行使貨幣職能的國家機(jī)關(guān)；二是法定貨幣的發(fā)行具有主權(quán)性、地域性，即一國的法定貨幣通常只在一國境內(nèi)或特定地區(qū)具有強(qiáng)制流通的法律效力，一國通常禁止其他國家法定貨幣在本國境內(nèi)直接流通；三是法定貨幣發(fā)行權(quán)是一項(xiàng)國家權(quán)力，是法律明確授予特定國家機(jī)關(guān)的國家權(quán)力，既排除其他國家機(jī)關(guān)行使，也要求被授權(quán)的國家機(jī)關(guān)依法履行法定貨幣發(fā)行職責(zé)。

法定數(shù)字貨幣本質(zhì)上是法定貨幣，是法定貨幣因技術(shù)發(fā)展出現(xiàn)的適應(yīng)性發(fā)展，能夠適應(yīng)并嵌入當(dāng)前的技術(shù)環(huán)境，也能夠適應(yīng)當(dāng)前的無現(xiàn)金化社會(huì)對數(shù)字貨幣的需求。因社會(huì)對更便捷法定貨幣的需求而促使法定貨幣進(jìn)行自我革新，這也是法定貨幣在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電子化的同時(shí)仍要進(jìn)行形式上的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生一種新的貨幣形式的內(nèi)在原因。法定數(shù)字貨幣不同類型及其功能的差異，導(dǎo)致對法定數(shù)字貨幣的法律性質(zhì)認(rèn)定更為復(fù)雜。發(fā)行法定數(shù)字貨幣必然會(huì)改變既有的憲法秩序：安全與效率之間的再次平衡，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利在得到更好保護(hù)的同時(shí)可能會(huì)讓其他憲法權(quán)利遭受侵害，等等。

(二)法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)是國家壟斷發(fā)行信用貨幣的權(quán)力

信用貨幣是晚近出現(xiàn)的概念，是指以國家信用作為價(jià)值來源，而非通過金屬貨幣(此處指的是金、銀)來體現(xiàn)價(jià)值的貨幣。事實(shí)上，信用貨幣的出現(xiàn)要早于其概念的提出。從貨幣發(fā)展的歷史來看，貨幣形式經(jīng)歷了商品貨幣(即貨幣的價(jià)值以其上承載的商品價(jià)值為基礎(chǔ))、金屬貨幣(即貨幣的價(jià)值主要以其上承載的金屬價(jià)值為基礎(chǔ))、紙幣(即貨幣的價(jià)值主要以其可以兌換的金屬貨幣和/或國家信用為基礎(chǔ))、數(shù)字貨幣(即貨幣的價(jià)值以國家信用為基礎(chǔ))。簡單來說，貨幣內(nèi)在價(jià)值的來源決定了其是否是信用貨幣，而非簡單地以貨幣形式進(jìn)行判斷。

法定數(shù)字貨幣的發(fā)行權(quán)是在沿襲發(fā)行紙幣的權(quán)力基礎(chǔ)上運(yùn)行的。紙幣本身并不具有價(jià)值，紙幣的價(jià)值反映的是國家信用。北宋時(shí)期出現(xiàn)的紙幣“交子”并非完整意義上的信用貨幣，其起初反映的是私人機(jī)構(gòu)的信用和可兌換金屬貨幣的價(jià)值。之后，由于私人機(jī)構(gòu)信用破產(chǎn)，國家為了維護(hù)持幣人的權(quán)益，將發(fā)行紙幣的權(quán)力收為國有。為了防止超發(fā)紙幣可能帶來的不利影響，國家制定了發(fā)行紙幣要遵循的嚴(yán)格制度，即發(fā)行限額、發(fā)行準(zhǔn)備金、定期界兌、流通區(qū)域限定。不難看出，此時(shí)的紙幣已經(jīng)具有部分信用貨幣屬性，奠定了現(xiàn)代紙幣發(fā)行制度的基礎(chǔ)。

將視線繼續(xù)向前流轉(zhuǎn)，其實(shí)在紙幣出現(xiàn)之前，信用貨幣雛形已初顯。歷史上我國的金屬貨幣可以分為貴金屬貨幣(金、銀)和賤金屬貨幣(銅、鐵)。之所以本文對金屬貨幣做出如上劃分，是因?yàn)橘F金屬貨幣的價(jià)值直接以其自身的價(jià)值體現(xiàn)，而賤金屬貨幣的價(jià)值則是由銅、鐵自身的價(jià)值和國家信用體現(xiàn)的，更多是通過國家強(qiáng)制力予以保障流通的。亦即，國家發(fā)行的賤金屬貨幣具有部分信用貨幣屬性，“時(shí)至今日，硬幣通常僅作為零錢使用，它不再有自身的貴重價(jià)值，只有國家擔(dān)保的價(jià)值”。具體如圖1所示，可以將賤金屬貨幣和金/銀本位制廢除前的紙幣稱為不完全信用貨幣，而之后的紙幣、硬幣以及數(shù)字貨幣為信用貨幣。

圖1 信用貨幣重分類

毫不避諱地說，數(shù)字貨幣是從民間開始并推動(dòng)的，這并非偶然現(xiàn)象。在貨幣發(fā)展的歷史中，國家與私人的競爭從未停止過，經(jīng)國家信用與私人信用之間的較量后，貨幣發(fā)行權(quán)力最終由國家掌控。我們需要承認(rèn)的是：“國家及其貨幣主管部門央行在貨幣形態(tài)演進(jìn)方面從未處于領(lǐng)先地位，每一次貨幣形態(tài)的變革最先都由私人部門發(fā)起，并歷經(jīng)了一段相對混亂的時(shí)期，再由國家進(jìn)行統(tǒng)一完善并穩(wěn)定下來。”通常而言，在一國主權(quán)相對穩(wěn)定的背景下，由國家壟斷行使貨幣發(fā)行權(quán)。即便國家授權(quán)或認(rèn)可私人機(jī)構(gòu)發(fā)行貨幣，其體現(xiàn)的仍是國家主權(quán)信用。私人機(jī)構(gòu)只能在國家授權(quán)或認(rèn)可的范圍內(nèi)承擔(dān)部分貨幣發(fā)行的職責(zé)，而非代替國家行使發(fā)行貨幣的權(quán)力。如果一國主權(quán)不夠穩(wěn)定，尤其是經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，沒有能力行使貨幣發(fā)行權(quán)時(shí)，私人機(jī)構(gòu)發(fā)行的貨幣可能會(huì)在市場上流通使用，國家則是通過明示或默示的方式認(rèn)可其在市場上所具有的地位，此時(shí)仍可認(rèn)為是國家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)。最極端的情形是，在主權(quán)國家(幾乎)不復(fù)存在時(shí)，私人機(jī)構(gòu)發(fā)行的貨幣在市場上自發(fā)承擔(dān)著貨幣流通職能，以維持經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。此時(shí)已經(jīng)不存在國家貨幣發(fā)行權(quán)，更談不上私人機(jī)構(gòu)發(fā)行的貨幣挑戰(zhàn)國家貨幣發(fā)行權(quán)力。

二、法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，當(dāng)前法定數(shù)字貨幣的研究和試點(diǎn)正在積極推進(jìn)，已有一些國家行使了法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)以實(shí)現(xiàn)特定的政治、經(jīng)濟(jì)目的，可以從中發(fā)現(xiàn)甚至可以預(yù)測法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)在運(yùn)行過程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合上文分析的法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)是國家發(fā)行數(shù)字形式的貨幣和國家壟斷發(fā)行信用貨幣的權(quán)力的本質(zhì)，分別分析法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，以期為我國法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)順利運(yùn)行提供參考。

(一)發(fā)行數(shù)字形式貨幣的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)運(yùn)行過程中首先需要防范的就是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)調(diào)技術(shù)之于法定數(shù)字貨幣的重要性在于法定數(shù)字貨幣是一種不同于歷史上出現(xiàn)的貨幣形式，不具有傳統(tǒng)意義上的物理實(shí)體，其“鑄造”、發(fā)行、流通、使用、回籠等都是在特定的網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行的，對該網(wǎng)絡(luò)空間和法定數(shù)字貨幣的安全性、冗余性、兼容性、穩(wěn)定性等提出了較高的要求，如此才能滿足國家金融安全的需要和公民貨幣財(cái)產(chǎn)安全的技術(shù)要求。

與法定數(shù)字貨幣迅速發(fā)展吸引廣泛關(guān)注形成鮮明對比的是，法定數(shù)字貨幣技術(shù)發(fā)展并不充分。以比特幣為代表的私人數(shù)字貨幣雖已經(jīng)過十余年的發(fā)展，呈現(xiàn)出發(fā)行主體從“去中心化”到“中心化”、發(fā)行數(shù)量從限量轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)、交易主體從“強(qiáng)匿名化”到“弱匿名化”等趨勢。法定數(shù)字貨幣的技術(shù)是在私人數(shù)字貨幣技術(shù)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，深受私人數(shù)字貨幣技術(shù)發(fā)展的影響。即便國內(nèi)外關(guān)于法定數(shù)字貨幣的研發(fā)和試驗(yàn)不斷進(jìn)行，但仍處于對不同技術(shù)應(yīng)用和性能測試的階段，尚未形成關(guān)于法定數(shù)字貨幣發(fā)行的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。法定數(shù)字貨幣技術(shù)的不確定性將直接影響法定數(shù)字貨幣發(fā)行過程中的安全性。甚至可以直白地說，動(dòng)態(tài)發(fā)展的法定數(shù)字貨幣技術(shù)是否足夠安全，其可否應(yīng)對當(dāng)前國內(nèi)外復(fù)雜的金融環(huán)境引人懷疑。我國的法定數(shù)字貨幣——數(shù)字人民幣正在不同地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，其所具有的可控匿名性、可追蹤性等特征曾被認(rèn)為可以有效預(yù)防與貨幣有關(guān)的違法犯罪，但卻在試點(diǎn)過程中發(fā)生了利用數(shù)字人民幣參與境外洗錢的案件。

除此之外，關(guān)于法定數(shù)字貨幣技術(shù)的另一風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂則是發(fā)行的法定數(shù)字貨幣是否足夠穩(wěn)定到可以支持短時(shí)間內(nèi)數(shù)量巨大的頻繁交易。事實(shí)上，關(guān)于法定數(shù)字貨幣技術(shù)的穩(wěn)定性并不容易測試。當(dāng)前發(fā)行法定數(shù)字貨幣的國家，如委內(nèi)瑞拉，國內(nèi)人口數(shù)量相對較少，也缺少購物節(jié)等短時(shí)間內(nèi)的大量支付需求，無法充分反映已發(fā)行法定數(shù)字貨幣的穩(wěn)定性。反觀我國，人口眾多且存在全國或局部范圍的購物節(jié)等場景，對具有極高穩(wěn)定性的支付工具支撐頻繁交易有一定需求。即便如此，使用數(shù)字人民幣進(jìn)行支付的交易量與當(dāng)前已有的電子支付方式相比依然不足。從長遠(yuǎn)來看，數(shù)字人民幣的使用群體范圍要更廣泛，這就要求尚處于試點(diǎn)應(yīng)用的數(shù)字人民幣要比電子支付更穩(wěn)定，以滿足全國人民的日常支付需求。這是法定數(shù)字貨幣使用的國內(nèi)視角。如果充分發(fā)揮法定數(shù)字貨幣的數(shù)字性，允許在跨境支付中使用法定數(shù)字貨幣，那么法定數(shù)字貨幣在技術(shù)上能否與國外支付系統(tǒng)兼容、滿足境外支付需求、提供安全支付工具等，都對法定數(shù)字貨幣的技術(shù)提出了更高要求。若因法定數(shù)字貨幣技術(shù)的安全性、穩(wěn)定性等影響持幣人的使用體驗(yàn)，可能有損法定數(shù)字貨幣的信用，影響法定數(shù)字貨幣作為國家公共產(chǎn)品所具有的基本職能。

(二)國家壟斷行使權(quán)力的發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)

由國家壟斷行使貨幣發(fā)行權(quán)力并非近代銀行業(yè)發(fā)展以及將銀行收歸國有以后才發(fā)生的，而是亙古有之。絕大多數(shù)國家通過憲法、法律明確規(guī)定國家具有發(fā)行貨幣的權(quán)力、履行貨幣發(fā)行職責(zé)。于我國而言，1949年通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)第39條明確規(guī)定了“貨幣發(fā)行權(quán)屬于國家”，即由國家壟斷行使貨幣發(fā)行權(quán)。《共同綱領(lǐng)》對此進(jìn)行規(guī)定的背景是我國對金融事業(yè)的嚴(yán)格管理。此后，國家對金融事業(yè)的管理逐漸走向法制軌道，金融事業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。但從我國1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》、1982年《憲法》及五部憲法修正案的規(guī)定來看，《憲法》文本中并沒有對貨幣發(fā)行權(quán)做出明確規(guī)定，而是在現(xiàn)行《憲法》第15條進(jìn)行了關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)的概括性規(guī)定，即“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”。根據(jù)《中國人民銀行法》“建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，維護(hù)金融穩(wěn)定”的立法目的和中國人民銀行要履行“發(fā)行人民幣，管理人民幣流通”等職責(zé)來看，貨幣發(fā)行權(quán)力由國家壟斷行使有著明確的法律依據(jù)。由國家壟斷行使貨幣發(fā)行權(quán)力是為了維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，對私人數(shù)字貨幣(虛擬貨幣)采取嚴(yán)格監(jiān)管措施是對其有代替人民幣在市場上流通以及影響社會(huì)秩序的直接回應(yīng)，本質(zhì)上是對國家貨幣發(fā)行權(quán)力的維護(hù)。

鑒于當(dāng)前發(fā)行法定數(shù)字貨幣的國家較少，尚無相對成熟的發(fā)行經(jīng)驗(yàn)。從已有發(fā)行法定數(shù)字貨幣的經(jīng)驗(yàn)來看，法定數(shù)字貨幣的發(fā)行與已有的法定貨幣發(fā)行出現(xiàn)了某種程度上的割裂。其一，法定數(shù)字貨幣的發(fā)行采用與私人數(shù)字貨幣發(fā)行相同的模式，即每批次發(fā)行數(shù)量固定，內(nèi)在價(jià)值通過錨定實(shí)物資產(chǎn)的方式保持穩(wěn)定(此處主要指的是委內(nèi)瑞拉政府發(fā)行的石油幣，首批發(fā)行數(shù)量為1億個(gè)，每枚石油幣由委內(nèi)瑞拉的1桶原油作為實(shí)物抵押)。該種發(fā)行模式仍然體現(xiàn)了法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)由國家壟斷行使，但其價(jià)值并非完全由國家信用體現(xiàn)，甚至可能為了提升本國法定數(shù)字貨幣的信用，提高其在交易和流通市場的認(rèn)可度，而采用將實(shí)物資產(chǎn)作為內(nèi)在價(jià)值來源的方式確保法定數(shù)字貨幣的價(jià)值，這與私人數(shù)字貨幣中的穩(wěn)定幣如出一轍。該種模式下的法定數(shù)字貨幣用于國際支付，而非日常支付，可將其認(rèn)為批發(fā)型法定數(shù)字貨幣。其二，法定數(shù)字貨幣的發(fā)行采用與電子支付相同的理念，即著重強(qiáng)調(diào)法定數(shù)字貨幣作為一種數(shù)字支付方式，可以為境內(nèi)居民提供更為便捷的支付方式。兩種法定數(shù)字貨幣的發(fā)行模式，容易讓人產(chǎn)生法定數(shù)字貨幣信用不足、功能單一的片面印象，無法與私人數(shù)字貨幣、電子支付工具有效競爭。那么，出現(xiàn)是否有必要發(fā)行法定數(shù)字貨幣的質(zhì)疑聲音也就不足為奇了。

除了法定數(shù)字貨幣發(fā)行初期并未找到適合本國的發(fā)行模式外，仍需要防范國家壟斷行使的權(quán)力可能會(huì)為國家超發(fā)貨幣“保駕護(hù)航”。國家貨幣機(jī)構(gòu)的確可以對法定數(shù)字貨幣的流通使用情況進(jìn)行監(jiān)測并及時(shí)做出滿足市場需求的貨幣政策，但在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間里，法定數(shù)字貨幣與紙幣會(huì)并行發(fā)行，國家貨幣機(jī)構(gòu)并不能完全監(jiān)測紙幣的流通情況。所以在法定數(shù)字貨幣發(fā)行量可以相對確定、紙幣發(fā)行量相對不確定的基礎(chǔ)上仍會(huì)在整體上造成法定數(shù)字貨幣發(fā)行量不確定的狀態(tài)。即便法定數(shù)字貨幣的發(fā)行可以在一定程度上或一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)發(fā)行量可控，但為了國家宏觀調(diào)控的需要，可通過發(fā)行法定數(shù)字貨幣、增加市場貨幣流通量的方式，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供更多就業(yè)崗位。可以說，這在一定程度上符合《中國人民銀行法》規(guī)定的中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的“保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”的目標(biāo)。貨幣幣值的穩(wěn)定并非保護(hù)幣值一成不變，而是在一定通脹幅度范圍內(nèi)發(fā)行一定量的貨幣以刺激經(jīng)濟(jì)增長。不得不防范的是，法定數(shù)字貨幣的數(shù)字形式讓公民在使用時(shí)僅會(huì)有余額數(shù)字的變化，而非紙幣這樣實(shí)物貨幣增加或減少所帶來的直接的感官上的刺激，由此帶來的后果：一是公民在使用法定數(shù)字貨幣支付時(shí)可能會(huì)有更強(qiáng)的消費(fèi)欲望，過度的消費(fèi)可能會(huì)形成惡性循環(huán)；二是即便國家超發(fā)法定數(shù)字貨幣，公民也可能不會(huì)有明顯感受，客觀上可能會(huì)促成國家“隱蔽”超發(fā)法定數(shù)字貨幣的局面。

(三)國家發(fā)行信用貨幣的信用風(fēng)險(xiǎn)

法定貨幣的國家信用屬性由國家強(qiáng)制力保障，法定數(shù)字貨幣經(jīng)依法發(fā)行后同樣獲得法定地位。法定數(shù)字貨幣的信用貨幣屬性體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，法定數(shù)字貨幣作為信用貨幣能夠滿足支付需求，也就是法定數(shù)字貨幣具有基本的貨幣職能，這是對法定數(shù)字貨幣的基本定位。其次，法定數(shù)字貨幣的信用貨幣屬性體現(xiàn)的是一國政府的信用，是公民對政府的信任，是國家與公民之間關(guān)系的具象。最后，法定數(shù)字貨幣的強(qiáng)制性體現(xiàn)在“不得拒收”，由于法定數(shù)字貨幣對支付和接收設(shè)備有一定要求，所以法定數(shù)字貨幣在滿足一定電子支付條件下不得拒收。針對如上三個(gè)方面，法定數(shù)字貨幣作為國家發(fā)行的信用貨幣可能存在如下信用風(fēng)險(xiǎn)：

一是對法定數(shù)字貨幣能否用來支付以履行基本的貨幣職能存疑。從已經(jīng)發(fā)行法定數(shù)字貨幣的國家來看，公民使用法定數(shù)字貨幣進(jìn)行支付的積極性不高。首先是當(dāng)前國際上已有相對運(yùn)行成熟的貨幣支付機(jī)制，以一國之力難以與已有的國際貨幣規(guī)則相抗衡，法定數(shù)字貨幣在國際支付中可能處于舉步維艱的境地；其次，由于國家信用不足，導(dǎo)致國內(nèi)長期較嚴(yán)重的通貨膨脹，在發(fā)行紙幣時(shí)國內(nèi)公民對其不信任，發(fā)行數(shù)字形式的法定貨幣不見得會(huì)增加信任；最后，國內(nèi)或國際上的電子支付工具使用便捷，以及公民長期使用紙幣的習(xí)慣等都可能阻礙法定數(shù)字貨幣的流通。那么，在這樣的環(huán)境下，法定數(shù)字貨幣無法獲得廣泛的社會(huì)接受度，就無法談及其能履行基本的貨幣職能。

二是法定數(shù)字貨幣體現(xiàn)了國家與公民之間的關(guān)系，體現(xiàn)的是公民對國家的信任，也表明公民愿意接受國家基于貨幣對其所做出的管理行為。我國正在試點(diǎn)中的數(shù)字人民幣存儲(chǔ)在數(shù)字人民幣錢包中，數(shù)字人民幣錢包是由中央銀行管理、用戶掌握密碼、不受商業(yè)銀行影響的以國家信用背書的“保險(xiǎn)箱”。雖然較難出現(xiàn)商業(yè)銀行直接從用戶數(shù)字人民幣錢包中拿錢的行為，但卻可以為國家相關(guān)部門限制用戶個(gè)人貨幣財(cái)產(chǎn)提供便利。當(dāng)數(shù)字人民幣正式發(fā)行后，能夠更方便國家相關(guān)部門查詢用戶名下財(cái)產(chǎn)，并能夠直接通過限制數(shù)字人民幣錢包的方式實(shí)現(xiàn)控制用戶財(cái)產(chǎn)的目的。法定數(shù)字貨幣除了能夠被用于限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還可能成為國家相關(guān)部門監(jiān)控公民的手段。從國家角度來看，法定數(shù)字貨幣的可溯源性可被其管理利用；從公民角度來看，法定數(shù)字貨幣的可溯源性則實(shí)現(xiàn)了公民支付行為的數(shù)字“留痕”，即便用戶在使用過程中可選擇對商戶匿名，但不能做到對中央銀行匿名。用戶基于法定數(shù)字貨幣的各項(xiàng)行為都將被記錄在法定數(shù)字貨幣系統(tǒng)中，公民基于法定數(shù)字貨幣的各項(xiàng)行為所產(chǎn)生的源源不斷的數(shù)據(jù)可成為國家監(jiān)測貨幣行為的依據(jù)。法定數(shù)字貨幣的發(fā)行讓國家相關(guān)部門有了限制公民財(cái)產(chǎn)和控制公民數(shù)據(jù)的權(quán)力，如果這一權(quán)力使用不當(dāng)則會(huì)導(dǎo)致國家權(quán)力的膨脹。

三、法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的法律規(guī)制

法定數(shù)字貨幣發(fā)展至今，仍可將其認(rèn)為是尚處于發(fā)展初期的準(zhǔn)法定貨幣。當(dāng)前階段談及對發(fā)展中的法定數(shù)字貨幣進(jìn)行監(jiān)管可能顯得有些操之過急，主旋律應(yīng)是促進(jìn)法定數(shù)字貨幣的應(yīng)用與發(fā)展。法定數(shù)字貨幣是國家為社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，是國家貨幣權(quán)力如何行使以及公民貨幣權(quán)利如何享有的集中體現(xiàn)。如若以發(fā)展的名義放任對其隨意探索，以片面追求有利于國家貨幣政策制定、執(zhí)行等為目的，忽視了對廣泛法定數(shù)字貨幣使用者權(quán)益的保護(hù)以及更便利公共服務(wù)的提供，那么法定數(shù)字貨幣可能會(huì)淪為國家權(quán)力恣意行使的工具。故而，有必要從憲法法律角度提出對法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的規(guī)制，以期法定數(shù)字貨幣的發(fā)行符合《憲法》和法律規(guī)定，且保證其一經(jīng)正式發(fā)行，能夠成為促進(jìn)國家權(quán)力有效運(yùn)行和公民權(quán)利切實(shí)享有的公共產(chǎn)品。

(一)法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)法律規(guī)制應(yīng)遵循的理念

法定數(shù)字貨幣除了承載公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)外，也將體現(xiàn)公民的人身權(quán)。《憲法》保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)，并排除其他主體的侵犯，法定數(shù)字貨幣將會(huì)是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)了公民的社會(huì)地位，國家要依法對此進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)要求國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、其他公民不得侵犯公民合法擁有的法定數(shù)字貨幣；《憲法》保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)，法定數(shù)字貨幣的使用將與公民個(gè)人身份直接相關(guān)，公民實(shí)名制程度決定了數(shù)字人民幣錢包的交易限制額度。

1.國家推行法定數(shù)字貨幣應(yīng)秉持高效便民的原則

法定數(shù)字貨幣的技術(shù)屬性決定了其在應(yīng)用過程中需要有與之相匹配的收付款終端設(shè)備。國家要能提供滿足全國人民使用法定數(shù)字貨幣進(jìn)行支付的金融基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)等條件，并能支持、鼓勵(lì)電商等行業(yè)支付系統(tǒng)的更新。與此相對應(yīng)，國家要及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的政策、法律規(guī)范及技術(shù)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為法定數(shù)字貨幣的推廣使用營造有效運(yùn)行的社會(huì)秩序環(huán)境。國家除了要提供如上法定數(shù)字貨幣發(fā)行的“硬條件”外，也要提升自身的“軟實(shí)力”。

公民不使用法定數(shù)字貨幣進(jìn)行支付的主觀原因主要在于公民在心理上還未能接受法定數(shù)字貨幣，不愿改變當(dāng)前使用電子支付的習(xí)慣，甚至?xí)?jù)此抵觸使用法定數(shù)字貨幣；而客觀原因則是支持法定數(shù)字貨幣支付的商戶還不夠多，法定數(shù)字貨幣應(yīng)用領(lǐng)域還不夠廣泛，不能滿足公民日常消費(fèi)的需要，即便手機(jī)安裝了數(shù)字貨幣錢包，也可能會(huì)變成閑置的軟件。基于此，法定數(shù)字貨幣的推廣使用首先要做的是培養(yǎng)公民的支付習(xí)慣，當(dāng)前已有的消費(fèi)“滿減”等激勵(lì)措施可以起到推動(dòng)作用；法定數(shù)字貨幣的支付體驗(yàn)要不斷優(yōu)化，在獲得成本、操作步驟、應(yīng)用場景上都要體現(xiàn)高效便民的基本原則，可以吸引公眾使用法定數(shù)字貨幣。

2.國家推行法定數(shù)字貨幣應(yīng)鼓勵(lì)專業(yè)參與

“中國產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有必要就數(shù)字貨幣進(jìn)行更多對話……否則，中國有可能會(huì)在新的金融格局中落后”，法定數(shù)字貨幣國際金融市場競爭離不開公眾的參與和支持。法定數(shù)字貨幣發(fā)行后，電子支付平臺(tái)必然會(huì)受到一定程度的影響。這種影響對電子支付應(yīng)用普遍程度不同的國家來說并不完全相同。對于電子支付應(yīng)用并不普遍的國家來說，即便發(fā)行法定數(shù)字貨幣，公眾可能由于不存在電子支付條件或?qū)﹄娮又Ц恫粔蛐湃味^少使用電子支付，對法定數(shù)字貨幣的態(tài)度可能也是出于同樣的原因。這對法定數(shù)字貨幣的發(fā)行而言卻是“雙刃劍”，法定數(shù)字貨幣的發(fā)行可能會(huì)因?yàn)殡娮又Ц逗碗娮由虅?wù)不夠發(fā)達(dá)而缺少應(yīng)用場景；但從另一個(gè)角度來看，法定數(shù)字貨幣缺少電子支付的既有阻礙可能會(huì)順利發(fā)行，從而帶動(dòng)本國電子商務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

與此相反，對于電子支付較為發(fā)達(dá)的國家來說，法定數(shù)字貨幣與公民之間的關(guān)系就變得尤為重要。由于電子支付已發(fā)展穩(wěn)定且能滿足公眾日常支付需求，有些國家發(fā)行法定數(shù)字貨幣的動(dòng)力不足，但這并不影響其為避免在新一輪的國際金融競爭中喪失話語權(quán)而研究法定數(shù)字貨幣。出于對商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)以及維護(hù)金融穩(wěn)定，我國在研究法定數(shù)字貨幣過程中與其進(jìn)行合作，并在試點(diǎn)應(yīng)用中將其作為試點(diǎn)合作機(jī)構(gòu)；同時(shí)，也鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)參與法定數(shù)字貨幣的建設(shè)，只要其是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的。如此，可以依托當(dāng)前已有的成熟的電子支付經(jīng)驗(yàn)和模式推動(dòng)法定數(shù)字貨幣的發(fā)展。除了專業(yè)機(jī)構(gòu)參與法定數(shù)字貨幣的建設(shè)之外，公眾在試點(diǎn)中使用法定數(shù)字貨幣也可認(rèn)為是廣泛的公眾參與。

3.國家推行法定數(shù)字貨幣應(yīng)強(qiáng)調(diào)對個(gè)人信息的保護(hù)

中肯地說，國家發(fā)行法定數(shù)字貨幣相較于紙幣而言，可以起到對以法定數(shù)字貨幣發(fā)行流通為基礎(chǔ)的各項(xiàng)金融活動(dòng)管控的作用，便于國家機(jī)構(gòu)對公民基于法定數(shù)字貨幣的行為進(jìn)行監(jiān)管。與分散的電子支付平臺(tái)監(jiān)管相比，國家出于實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融安全和金融穩(wěn)定的目的而對法定數(shù)字貨幣的發(fā)行流通情況進(jìn)行監(jiān)管將更為直接和全面。這一直接監(jiān)管也會(huì)同時(shí)兼顧保護(hù)公民個(gè)人信息的目的，通過技術(shù)設(shè)計(jì)讓法定數(shù)字貨幣持幣人有權(quán)決定是否授權(quán)第三方平臺(tái)使用個(gè)人信息，可以避免個(gè)人信息泄露和不當(dāng)使用。

于公民而言，國家基于法定數(shù)字貨幣對其實(shí)施的監(jiān)管也可能變?yōu)椴划?dāng)管控。通常而言，個(gè)人數(shù)據(jù)被湮沒在海量數(shù)據(jù)之中，國家機(jī)關(guān)利用這些數(shù)據(jù)也不過是統(tǒng)計(jì)學(xué)上的使用，但是一旦其想針對具體個(gè)人進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，這個(gè)特定人的數(shù)據(jù)信息就有被不當(dāng)利用的危險(xiǎn)。法定數(shù)字貨幣基于國家信用發(fā)行，用于公眾日常支付，其具有的可控匿名性、可溯源性等特點(diǎn)都可為國家監(jiān)管個(gè)人提供便利。法定數(shù)字貨幣的出現(xiàn)，為個(gè)人信息保護(hù)提供了新的可能。這就要求有能力獲得個(gè)人信息的國家機(jī)關(guān)，在有法定事由出現(xiàn)時(shí)才能依法查詢個(gè)人數(shù)據(jù)信息，不同層級國家機(jī)關(guān)及其工作人員在查詢、使用個(gè)人信息上的權(quán)限應(yīng)有不同。

(二)以實(shí)現(xiàn)“漸進(jìn)式發(fā)展”為法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)法律規(guī)制的路徑

我國數(shù)字人民幣分批在不同城市進(jìn)行試點(diǎn)應(yīng)用，充分利用不同城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)進(jìn)行發(fā)行和應(yīng)用推廣，體現(xiàn)了法定數(shù)字貨幣發(fā)行“漸進(jìn)式發(fā)展”的思路，法定數(shù)字貨幣將會(huì)從地區(qū)試點(diǎn)發(fā)行發(fā)展到全國發(fā)行，法定數(shù)字貨幣從以零售支付為基礎(chǔ)發(fā)展到支持大額結(jié)算，法定數(shù)字貨幣從滿足日常支付需求發(fā)展到支持跨境支付需求。具體而言，法定數(shù)字貨幣的“漸進(jìn)式發(fā)展”以時(shí)間軸向前展開：在試點(diǎn)階段構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”，提供規(guī)制法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的監(jiān)管場所；在法定數(shù)字貨幣發(fā)行后，著重關(guān)注鼓勵(lì)法定數(shù)字貨幣創(chuàng)新與發(fā)行量控制、用戶財(cái)產(chǎn)與信息安全、零售支付與跨境支付規(guī)制規(guī)則的構(gòu)建上。

1.以構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”為法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)提供法律規(guī)制的場所

“監(jiān)管沙盒”已在金融領(lǐng)域的創(chuàng)新項(xiàng)目中應(yīng)用。“監(jiān)管沙盒”的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展與維護(hù)金融穩(wěn)定雙重目的，對于符合“監(jiān)管沙盒”要求的測試者不必承擔(dān)不利監(jiān)管的后果。在“監(jiān)管沙盒”中既要求監(jiān)管主體能夠主動(dòng)履行監(jiān)管職能，依法對參加測試的創(chuàng)新項(xiàng)目行使行政自由裁量權(quán)以促使創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，將創(chuàng)新的項(xiàng)目置于“監(jiān)管沙盒”內(nèi)是出于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的目的，防止創(chuàng)新項(xiàng)目在實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)對消費(fèi)者權(quán)益造成損害。在這個(gè)過程中，不容忽視的是讓參加“監(jiān)管沙盒”創(chuàng)新項(xiàng)目測試的企業(yè)能夠有機(jī)會(huì)獲利。如下將分別從“監(jiān)管沙盒”的實(shí)施主體、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施、保護(hù)措施等角度提出如何構(gòu)建規(guī)制法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的場所。

(1)“監(jiān)管沙盒”的實(shí)施主體

“監(jiān)管沙盒”的實(shí)施主體應(yīng)是能夠監(jiān)管法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的主體。由于法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)由中央銀行在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下行使，由商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)完成法定數(shù)字貨幣向社會(huì)的流通，在整個(gè)過程中涉及的被監(jiān)管的主體主要是中央銀行、商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中國人民銀行法》的規(guī)定，中央銀行是具體執(zhí)行法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的國家機(jī)關(guān)，直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是國務(wù)院；商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的主管機(jī)構(gòu)是國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)(即中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì))和中國人民銀行，根據(jù)《商業(yè)銀行法》的授權(quán)可對其進(jìn)行監(jiān)管。也就是說，在法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)行使過程中，中國人民銀行要受到國務(wù)院監(jiān)管，商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)要受到中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國人民銀行的監(jiān)管。鑒于國務(wù)院是我國最高行政機(jī)關(guān)，可由其授權(quán)中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國人民銀行分別在各自職權(quán)范圍內(nèi)履行監(jiān)管職能并定期向國務(wù)院報(bào)告，接受國務(wù)院的監(jiān)督。

(2)“監(jiān)管沙盒”的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

法定數(shù)字貨幣作為公共產(chǎn)品，具有公開發(fā)行的特點(diǎn)，故而其滿足適用“監(jiān)管沙盒”的前提條件，即在發(fā)行過程中能夠保持公開透明并始終以公共利益為目的。其實(shí)，當(dāng)前不同地方進(jìn)行的關(guān)于數(shù)字人民幣的試點(diǎn)在某種程度上可視為更廣泛意義上的“監(jiān)管沙盒”，其滿足向中國市場提供創(chuàng)新服務(wù)、具有不同于傳統(tǒng)紙幣特點(diǎn)、以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的、缺乏明確的監(jiān)管法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的法律規(guī)范、有明確的測試目標(biāo)和測試場景等條件。

(3)“監(jiān)管沙盒”的監(jiān)管措施

法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的監(jiān)管措施，其在試點(diǎn)內(nèi)的應(yīng)用實(shí)則體現(xiàn)了對法定數(shù)字貨幣發(fā)行的有限授權(quán)，即只在特定地區(qū)試點(diǎn)，并未在全部支付場景應(yīng)用。法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的行使將會(huì)對國家金融安全、公民財(cái)產(chǎn)安全以及市場交易秩序帶來影響，故而要對其進(jìn)行全面、實(shí)時(shí)、嚴(yán)密監(jiān)測，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的金融風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)采取措施。“監(jiān)管沙盒”的實(shí)施主體可以在分析數(shù)字人民幣在不同試點(diǎn)的數(shù)據(jù)后，確定法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)行使過程中能夠維護(hù)當(dāng)?shù)亟鹑谥刃虻南鄬Ψ€(wěn)定的安全閾值，同時(shí)能夠針對試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、行政區(qū)域范圍等要素確定不同地區(qū)的金融穩(wěn)定安全閾值，以確保法定數(shù)字貨幣能夠在“監(jiān)管沙盒”內(nèi)順利發(fā)行流通。

此外，特定行為(如擠兌)可能會(huì)讓法定數(shù)字貨幣在發(fā)行流通過程中產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)并迅速傳遞到不同的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，甚至?xí)绊懼醒脬y行。為了防止諸如此類迅速蔓延的金融風(fēng)險(xiǎn)，有必要提高監(jiān)管工具的靈敏性。這一靈敏的監(jiān)測工具應(yīng)由中國人民銀行的大數(shù)據(jù)中心設(shè)置，其具備監(jiān)測和分析法定數(shù)字貨幣發(fā)行流通過程中數(shù)據(jù)的能力，要不斷根據(jù)法定數(shù)字貨幣發(fā)行流通中產(chǎn)生的金融數(shù)據(jù)及時(shí)調(diào)整監(jiān)測工具的靈敏度，避免無法及時(shí)對產(chǎn)生的新的金融風(fēng)險(xiǎn)做出反應(yīng)，更要避免監(jiān)測工具失準(zhǔn)失靈。

(4)“監(jiān)管沙盒”的保護(hù)措施

在“監(jiān)管沙盒”中需要對消費(fèi)者也就是法定數(shù)字貨幣的持幣人進(jìn)行保護(hù)。此時(shí)的持幣人既指使用法定數(shù)字貨幣進(jìn)行日常支付的公民，也包括在交易中支持接收法定數(shù)字貨幣的商戶。在“監(jiān)管沙盒”測試過程中，要滿足持幣人的知情權(quán)。公民、商戶安裝數(shù)字人民幣錢包意味著其同意參加測試。法定數(shù)字貨幣是由中央銀行發(fā)行的，即便發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)由中央銀行作為最后的責(zé)任承擔(dān)者。

2.以保護(hù)公民權(quán)利為核心構(gòu)建法定數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)規(guī)制路徑

(1)從鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展到防止法定數(shù)字貨幣超發(fā)

法定數(shù)字貨幣在試點(diǎn)發(fā)行期間，更多強(qiáng)調(diào)的是探索發(fā)展。中央銀行通過技術(shù)手段和政策措施對數(shù)字人民幣試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)行量進(jìn)行調(diào)整，并非控制數(shù)字人民幣發(fā)行量，而是鼓勵(lì)公眾使用數(shù)字人民幣進(jìn)行支付，并能通過交易、轉(zhuǎn)賬、兌換等方式獲得數(shù)字人民幣，只要數(shù)字人民幣錢包擁有者在其錢包交易限制額度內(nèi)都可進(jìn)行數(shù)字人民幣的相關(guān)流轉(zhuǎn)活動(dòng)。此時(shí)更看重的是使用數(shù)字人民幣進(jìn)行交易的金額以及交易的頻次，測試數(shù)字人民幣的性能以及安全性，確保其在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍之內(nèi)，但在法定數(shù)字貨幣獲得法律授權(quán)在全國范圍內(nèi)發(fā)行流通后，其與紙幣共同用于公眾日常支付，可能會(huì)出現(xiàn)法定數(shù)字貨幣超發(fā)的情形。

中央銀行為了避免法定數(shù)字貨幣超發(fā)，要求商業(yè)銀行在提供100%足額繳納準(zhǔn)備金的基礎(chǔ)上兌換發(fā)行法定數(shù)字貨幣。商業(yè)銀行的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)主要通過發(fā)放貸款或者購買資產(chǎn)的形式創(chuàng)造出存款貨幣，并且在貸款歸還或出售資產(chǎn)的時(shí)候銷毀存款貨幣，而發(fā)展中央銀行數(shù)字貨幣(CBDC)的好處之一就是中央銀行可更好地管理貨幣的創(chuàng)造和供給，使貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制更加有效。不過，在法定數(shù)字貨幣與紙幣并行發(fā)行的背景下，紙幣發(fā)行流通量相對穩(wěn)定，但在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可能會(huì)對紙幣的流通產(chǎn)生一定影響。如自然災(zāi)害突發(fā)時(shí)對通信設(shè)施造成的破壞可能會(huì)影響電子支付，此時(shí)對紙幣的需求增加，如在新冠肺炎疫情管控期間，為避免接觸感染而鼓勵(lì)使用電子支付，此時(shí)對紙幣的需求減少，等等。

從數(shù)字人民幣試點(diǎn)情況來看，數(shù)字人民幣往往以購物券、購物紅包、消費(fèi)券等多種形式進(jìn)入到市場流通，事實(shí)上增加了貨幣流通量。諸如此類法定數(shù)字貨幣隱匿發(fā)行，可能會(huì)導(dǎo)致法定數(shù)字貨幣的超發(fā)。不過，保持一定比例的貨幣超發(fā)可以起到刺激經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)的目的。為了防止法定數(shù)字貨幣超出比例發(fā)行，引起物價(jià)大幅上漲，直接對公民生活產(chǎn)生負(fù)面影響，有必要對法定數(shù)字貨幣發(fā)行進(jìn)行規(guī)制。對此，建立中央銀行和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)履行信息公開或信息披露義務(wù)的常態(tài)化機(jī)制。對于中央銀行而言，法定數(shù)字貨幣一旦被授權(quán)發(fā)行，對其進(jìn)行監(jiān)管就是中央銀行的法定職責(zé)。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，中央銀行作為國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對其貨幣發(fā)行職責(zé)的履行情況進(jìn)行公開；而商業(yè)銀行在法定數(shù)字貨幣發(fā)行流通中應(yīng)履行信息披露義務(wù)，接受來自公眾的監(jiān)督。根據(jù)《憲法》和《中國人民銀行法》的規(guī)定，中央銀行在做出關(guān)于法定數(shù)字貨幣年度貨幣供應(yīng)量等決定時(shí)，要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行，也要就貨幣政策情況和金融業(yè)運(yùn)行情況向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行工作報(bào)告并接受質(zhì)詢。

(2)從保護(hù)用戶財(cái)產(chǎn)安全到兼顧用戶信息安全

中央銀行提供數(shù)字人民幣錢包，用戶存儲(chǔ)在數(shù)字人民幣錢包的財(cái)產(chǎn)安全由中央銀行保障。與當(dāng)前被曝光的商業(yè)銀行工作人員轉(zhuǎn)移用戶銀行賬戶貨幣財(cái)產(chǎn)相比，數(shù)字人民幣錢包的開立和使用并不以在商業(yè)銀行開立銀行賬戶為必要條件，增加了用戶財(cái)產(chǎn)的安全性。數(shù)字人民幣錢包的可能風(fēng)險(xiǎn)主要源于數(shù)字人民幣的系統(tǒng)是否足夠安全，而非與商業(yè)銀行直接產(chǎn)生聯(lián)系。故而，中央銀行在發(fā)行法定數(shù)字貨幣后，由中央銀行通過保障數(shù)字人民幣錢包的安全來保護(hù)用戶的財(cái)產(chǎn)安全。不過，與發(fā)行紙幣不同的是，在法定數(shù)字貨幣之上承載了更多用戶的信息。中央銀行監(jiān)測數(shù)字人民幣在發(fā)行流通過程中產(chǎn)生的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，成為如上數(shù)據(jù)的實(shí)際控制者，如何保護(hù)用戶的信息安全成了中央銀行面臨的新問題。

中央銀行在履行貨幣和金融相關(guān)職能時(shí)，可以依職權(quán)對基于法定數(shù)字貨幣產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析使用，但在其他國家機(jī)關(guān)出于偵查案件等理由請求中央銀行提供特定數(shù)字人民幣錢包用戶的相關(guān)數(shù)據(jù)，甚至是對數(shù)字人民幣錢包進(jìn)行限制時(shí)，均需要依職權(quán)在提供相關(guān)證明文件時(shí)依法進(jìn)行，“在滿足監(jiān)管者進(jìn)行反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管的同時(shí)，對法定數(shù)字貨幣身份信息的讀取主體、讀取條件以及讀取程序作出嚴(yán)格規(guī)范”。中央銀行并不能直接通過監(jiān)測法定數(shù)字貨幣系統(tǒng)而對數(shù)字人民幣錢包的使用者進(jìn)行特定化，也不能直接對公民基于數(shù)字人民幣錢包的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行限制或者做出其他損害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。此外，中央銀行和商業(yè)銀行也要建立向上向善的科技價(jià)值導(dǎo)向，數(shù)據(jù)的搜集識別等過程都要注意保障人權(quán)，保護(hù)用戶合法權(quán)利。

習(xí)近平于2022年4月19日主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府意義重大”，法定數(shù)字貨幣在完善設(shè)計(jì)、發(fā)行、流通過程中要能與我國數(shù)字政府建設(shè)契合，以建設(shè)法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府作為法定數(shù)字貨幣的價(jià)值導(dǎo)向。其中，法定數(shù)字貨幣的技術(shù)研究人員利用自身的技術(shù)優(yōu)勢在技術(shù)應(yīng)用可能存在違法、違反公序良俗時(shí)“心存僥幸”，因此有必要強(qiáng)調(diào)法定數(shù)字貨幣技術(shù)研究人員具有法治責(zé)任感和倫理敏感性，通過管住人的方式防止法定數(shù)字貨幣技術(shù)應(yīng)用出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

故而，即便法定數(shù)字貨幣的發(fā)行為中央銀行提供了監(jiān)控用戶的便利，但是法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府要求中央銀行不只是消極地不侵害法定數(shù)字貨幣用戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)和信息權(quán)，更要求中央銀行以向上向善的科技價(jià)值導(dǎo)向主動(dòng)為人民提供更為高效便捷的數(shù)字服務(wù)，滿足人民群眾日益增長的對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的需求。對此，有必要在保護(hù)法定數(shù)字貨幣用戶的隱私安全基礎(chǔ)之上，對用戶基于法定數(shù)字貨幣產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確權(quán)。用戶基于法定數(shù)字貨幣之上存在的隱私權(quán)，應(yīng)具有新的內(nèi)涵，即法定數(shù)字貨幣用戶在使用法定數(shù)字貨幣過程中涉及的個(gè)人隱私權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)是緊密相連的，數(shù)字人民幣錢包的實(shí)名制讓用戶的貨幣財(cái)產(chǎn)與個(gè)人信息之間產(chǎn)生了直接聯(lián)結(jié)，此時(shí)的個(gè)人數(shù)據(jù)反映的是其擁有多少財(cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)如何使用、財(cái)產(chǎn)與誰交易等個(gè)人私密信息，“蘊(yùn)藏在個(gè)人信息背后的個(gè)人身份權(quán)益及以數(shù)字化方式呈現(xiàn)的數(shù)字身份權(quán)益，或許才是真正需要個(gè)人信息法保護(hù)的對象”。

(3)從維護(hù)國內(nèi)貨幣秩序到構(gòu)建跨境支付規(guī)則

國內(nèi)貨幣秩序由國內(nèi)政策、法律規(guī)范等進(jìn)行維護(hù)，其是由《憲法》所保護(hù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，屬于國家的主權(quán)事項(xiàng)，但是如果將一國的法定數(shù)字貨幣用于跨境支付，其涉及的不只是一國法律規(guī)范，還要涉及其他國家或地區(qū)的法律規(guī)范，需要雙方或多方能夠建立起基于法定數(shù)字貨幣跨境支付規(guī)則的共識。跨境支付規(guī)則的確定并非需要雙方或多方的法定數(shù)字貨幣采用同一標(biāo)準(zhǔn)。

對于法定數(shù)字貨幣跨境支付進(jìn)行監(jiān)管的前提是要確定監(jiān)管主體以及監(jiān)管職責(zé)的劃分。法定數(shù)字貨幣一般由中央銀行發(fā)行，在我國是采取中央銀行與商業(yè)銀行的二元結(jié)構(gòu)，在數(shù)字人民幣用于跨境支付時(shí)則由商業(yè)銀行運(yùn)行。我國的中央銀行要對商業(yè)銀行在境外的法定數(shù)字貨幣跨境支付業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)需要與東道國密切合作，才能實(shí)現(xiàn)對跨境銀行或銀行集團(tuán)的有效監(jiān)管和危機(jī)有效處置。具體可以通過雙邊監(jiān)管合作備忘錄和法律互助條約的形式明確監(jiān)管職責(zé)，并建立定期對話、咨詢和磋商等固定聯(lián)系的方式加強(qiáng)信息交流。從當(dāng)前已經(jīng)開展的中央銀行數(shù)字貨幣跨境支付測試來看，雙方或多方國家或地區(qū)通常具有相似的法律制度或者在地緣政治上具有緊密的合作關(guān)系，有利于形成監(jiān)管合意。雙方或多方的監(jiān)管合意可以在“維護(hù)G20和IMF為主導(dǎo)的國際金融組織框架，重塑全球跨境支付結(jié)算體系，推動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，解決不同法定數(shù)字貨幣的匯兌、監(jiān)測和數(shù)據(jù)共享等問題”的基礎(chǔ)上達(dá)成。

對法定數(shù)字貨幣跨境支付進(jìn)行監(jiān)管是以構(gòu)建基于雙邊或多邊貿(mào)易安全共同體為目標(biāo)，以建立法定數(shù)字貨幣的清結(jié)算機(jī)制體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)使用法定數(shù)字貨幣進(jìn)行跨境支付的合作共贏。同時(shí)，“在適應(yīng)數(shù)字人民幣商業(yè)應(yīng)用的過程中，金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)銀行需要妥善加強(qiáng)相關(guān)資產(chǎn)管理工具的應(yīng)用，不斷強(qiáng)化對金融科技的宏觀運(yùn)用能力與精細(xì)化管理能力，保障金融體系的系統(tǒng)性安全”，尤其要加強(qiáng)跨境支付網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，防止跨境支付系統(tǒng)被惡意破壞或攻擊。