農村宅基地三權分置改革進路分析

艾 佳

(江西財經大學 江西，南昌 330032)

1 激活宅基地政策的時代呼喚

截至2018 年，我國平均已有近10.7%的農村宅基地處于閑置狀態，農村房屋空心化趨向愈發明顯。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺標志著我國正式開啟城鄉二元體制時代，城市與農村戶政管理兩條線，農民自由遷徙到城市的大門關閉。改革開放后，苦于農村落后的基礎設施和公共服務水平，大量的農村居民涌入城市尋找發展機會，在城市中購買商品房安家落戶是造成宅基地閑置的直接動因。農民進城落戶需要資金，出讓農村宅基地隱形交易市場仍然存在。非本集體成員不能取得集體宅基地使用權，農戶私下進行的交易又因缺乏統一的登記公示，為確權糾紛埋下隱患，也給村集體進行統一規劃利用造成不便。

2 我國宅基地政策脈絡梳理

我國農村宅基地產權制度大致體現為“農民所有權——農民居住權——居住權前提下的財產屬性”這樣一個發展脈絡。

1956 年土地改革法頒布，農村土地從地主手中分給農民所有，農民土地私有制確立。作為新民主主義革命的任務，農村土地私有政策并非最終目標。進入到社會主義建設階段后，參照蘇聯理論實踐，國家將物分為生產資料與生活資料，土地作為承載農業生產的必要載體，被視為是生產資料，而地上房屋，在當時也被認為是生產資料。在農業集體化和人民公社化運動過程中，農民所有的土地、宅基地逐漸全部轉化為集體所有。農民需要房屋建設用地的，需要向村集體進行申請，以無償取得方式獲得。1962 年《農村人民公社工作條例(草案)》確立宅基地為集體所有，農民不得自行處分。雖然同時規定，房屋本身農民所有，可以進行出讓、出租等財產處分，但實際上，這其實是從法律上將農民的不動產權限縮在了“居住權利”的范圍內。

自20世紀90年代以來，國家陸續頒布大量規范性文件，多次強調禁止城市居民到農村建設或購買集體土地住宅，禁止城市居民在農村建設樓堂館所，鄉野別墅。

2007年，《物權法》出臺，宅基地使用權成為法定用益物權種類。同時《土地管理法》載明，農業農村行政主管部門管理主體屬性；一戶一宅制度；宅基地使用權人在對其地上住宅進行出讓等法律處分后，不再批準其宅基地申請；同時規定國家鼓勵農民進城購買商品房落戶定居，推行宅基地的有償退出。

隨著農村土地閑置問題日益突出，2018 年《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”宅基地使用權流轉獲得了明確的政策指向，標志著國家在農村土地集約化、高效化利用上又向前邁進一步。

3 宅基地三權分置改革的實現路徑

三權分置改革實質是在貫徹農村集體土地所有權，保護農民資格權、房屋財產權前提下，對宅基地和農房使用權進行適度放活。讓農民能夠從中增加收入，加速生產要素的優化配置，讓集體組織以外的人能夠參與到集體宅基地的使用上來，助力農村產業發展。目前學界就放活農村宅基地使用權制度改革主要提出了如下幾種方案：

3.1 權屬確定方案

3.1.1 轉化為建設用地使用權 持這一觀點的學者有杜換濤、李謙等。首先將宅基地使用權統一轉為集體建設用地使用權。在保留農民集體組織成員資格的前提下，農民退出宅基地，由集體將該宅基地收回，經過統一規劃利用后轉化為經營性集體建設用地，并逐步實現土地出讓的城鄉并軌。受讓人要取得該地塊使用權的，須向集體支付一定數額的出讓費，依法律規定享有集體建設用地使用權。

《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》通過后，各地積極開展三權分置改革試點工作，遼寧海城、浙江德清等地將集體建設用地并入城鎮工業園區，搭建平臺助力鄉村產業形成規模、高質量轉型發展。福建晉江創新方式，通過指標轉讓、置換資產、借地退出、貨幣補償等方式騰退6345 畝宅基地，為解決了農村土地閑置問題提供了樣板。

該主張打通了集體土地向外流轉過程中的法律障礙，由村集體作為出讓方，對接土地受讓方，進行土地交易，使得本村集體經濟組織之外的主體也可以獲得集體土地使用權。但是，這一方案的不足也非常明顯，首先，農戶向集體退出宅基地，在補償標準缺乏統一規定的情況下，獲得的收益補償較為有限，甚至不能同向本村其他村民出讓宅基地使用權相提并論。其次，作為經營性質的集體建設用地，本村其他性質的土地在地價上不能與之相比，價格差異將成為集體建設用地回復成為宅基地或者耕地的阻礙。最后，在缺乏統一規劃的情況下，農民個別化退出宅基地會造成農村土地產權及利用的碎片化，與農村土地集約化、高效化利用宗旨相悖。

3.1.2 地上權、地役權 王衛國、朱慶育認為，地上權是農民防止農村房屋凋敝，又能夠保有農村宅基地的兩全之策。該觀點認為，農村房屋買賣，買受人取得房屋所有權后，根據法律規定或者合同約定取得該地塊的地上權或地役權。這實際上是在集體享有所有權的土地之上設定了地上權或地役權等定限物權，待到合同約定的消滅條件成立，地上權即告消滅，宅基地使用權人的權利得以回復。

該觀點有助于保護房屋受讓人的合法權益，又巧妙規避開了不動產受讓者的成員資格問題，同時也不會限制農民宅基地使用權這一具有福利性色彩的權利。結合我國民法典的規定，在農村宅基地上設立地役權存在法律制度空間。

3.1.3 取得集體宅基地租賃權 該觀點是目前學界的多數主張。如胡震、高圣平主張保留農民的宅基地使用權，對于宅基地使用權，應承認其收益屬性，農民出讓房屋的，受讓人取得地下宅基地的(法定)租賃權；楊一介主張，宅基地在集體所有農民使用前提下，受讓人以取得租賃權為主，以其他方式為補充；韓松主張，宅基地由集體所有成員使用，集體成員沒有收益權，集體組織享有宅基地空間經營權，本集體以外的人可以取得宅基地法定租賃權；陳小君主張具有物權化性質的法定租賃權是較為適宜的選擇，非本村集體組織成員在無法取得宅基地使用權的情況下，受讓人依法享有在一定期限內使用宅基地的權利，但是禁止受讓人通過改擴建方式增強房屋質量。

也有學者認為債權性質的租賃權，并不具有足夠的排他公信力，在出讓人反悔或一宅多賣的場合將嚴重損害購房者的利益，額外增加的宅基地使用費也將使得農房交易在市場上處于劣勢。

3.2 流轉收費與地權回復

3.2.1 宅基地流轉費用的收取與分配 宅基地流轉過程之中受讓人繳納的土地費用由哪方收取，采取什么樣的收費標準，宅基地增值而產生的收益如何進行分配。杜換濤主張，在集體消滅宅基地使用權，創設集體建設用地使用權后由集體組織面向受讓人收取出讓金后，最終由退出宅基地的農民實際獲得該筆出讓金，集體和國家并不從中抽取份額，作為農民退出宅基地的補償。楊一介主張，宅基地所有權的集體性主要體現在對宅基地流轉、增值收益的共享分配上，集體提供了必要的管理與公共服務，當然享有宅基地收益分配的權利。對于集體如何取得和分配流轉收益，國家不宜進行干預而當由集體討論決定。高圣平主張，非本集體成員要取得宅基地租賃權，應參照國有建設用地使用權出讓標準，向集體經濟組織繳納使用費，該筆費用的相當部分收歸集體組織所有。

3.2.2 出讓人回購與宅基地退出 集體組織內部成員可通過向集體申請的方式無償獲得宅基地，只是根據土地管理法的規定，農民處分其住宅后不再批準其宅基地申請。結合各地規定可以看到，集體組織成員資格與宅基地權屬關系并不具有直接關聯，實踐中一般以是否擁有本村戶口作為判斷成員資格的標準。此背景下，學者李謙提到，應當建立起宅基地回購政策，允許出讓宅基地使用權的集體成員優先回購其出讓的宅基地，或者通過土地置換方式使得農戶不必因喪失宅基地使用權而不得已退出集體經濟組織。

就宅基地超占問題，湖北宜城按照超占時間、區域、面積進行市場估價，收取費用；云南大理由集體按面積收取超占土地收益金；寧夏平羅創新農村老人養老新方式，老人將宅基地、房屋、土地承包經營權退回集體后，集體統籌提供養老支持；江西余江對進城落戶購買商品房的農民提供住房補貼鼓勵農民有償退出宅基地。

4 對策與思考

針對宅基地流轉后權利性質，土地使用權說與租賃權說均有一定優勢，也具有不足。轉化為建設用地使用權，有賴于鄉鎮政府進行合理有序統一規劃，轉化為租賃權，有賴于在法律層面創設具有物權效力的公示方法，保護受讓方的合法權益。無論采用何種改革路徑，均需考慮到各地存在的經濟差異，兼顧集體、農民、受讓者三方權利。

針對流轉收費問題，宅基地流轉費用不宜由集體取得，價格通常由市場決定，在農村房價、地價不具有競爭優勢情況下，劃斷國有建設用地出讓費收取標準的方式將遏制受讓方的購買意愿。如果農戶自愿退出宅基地的，用地出讓金由農戶取得，以土地置換等方式進行流轉的則由集體取得。

集體組織成員為成員無償分配宅基地使用權，本就是農村宅基地政策福利性的體現。出于農村宅基地社會保障功能，維系農村社會穩定和農民權益的考慮，不能完全放開農村宅基地市場。農民在經濟上總體處于劣勢，購買力相對薄弱，城市資本涌入農村。（1）農民倘若盲目出讓宅基地，將加劇對農民的剝削，降低其生活水平，甚至可能產生流民問題，影響社會穩定；（2）資本具有盲目性，缺乏統籌規劃，盲目進行同質化建設會造成資源浪費；（3）目前各地的改革試點仍不足以為完全放開農村宅基地流轉政策提供足夠的經驗樣本支撐，在審批主體下放，流轉方案上，并未取得一致性共識；（4）地區經濟發展差異顯著，北上廣深，長三角周邊產業優勢的帶動性強，土地關系緊張，對農村土地的需求更大，地價成本支付能力也更高，而在一些交通閉塞、偏遠落后的農村地區，其基建水平薄弱，產業配套水平不強，宅基地市場需求弱，土地利用矛盾不明顯。

為充分考慮到我國各地經濟發展水平的差異性，可以通過法律保留的方式，劃定宅基地流轉問題的邊界，例如規定宅基地所有權歸集體，使用權歸屬農戶，農戶對宅基地使用權的流轉處分不會影響其集體組織成員資格。待使用權流轉合同期限屆滿，可以由其優先向集體出資回購宅基地使用權，同時在鄉鎮政府辦理宅基地流轉登記時注明農戶優先回購資格。至于宅基地使用權流轉的具體方式，可以由村集體經濟組織與受讓人簽訂合同的方式自行決定，并報鄉鎮政府備案。