多源流理論視角下《鄉村振興促進法》 的政策議程設置分析

齊歡 吳天予

（廣西師范大學政治與公共管理學院, 廣西 桂林 541000）

中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議于2021年4月29日通過《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）, 自2021年6月1日起正式施行。自黨的十九大首次提出鄉村振興戰略以來, 社會各界對鄉村建設和發展的關注與日俱增。其中, 鄉村立法工作得以廣泛的討論與研究。2018年9月, 《鄉村振興促進法》的立法工作被列入國家五年立法規劃藍圖, 標志著立法工作的正式開始, 體現了黨延續“依法治國”的戰略思維解決“三農”問題。一方面, 《鄉村振興促進法》作為鄉村振興戰略規劃的具體實施法, 作為頂層設計的重要組成部分, 正確政治導向, 承接國家戰略規劃, 保障國家戰略部署的具體落實；另一方面, 《鄉村振興促進法》與《中華人民共和國農業法》等相關涉農法律共建共治現代化農村, 并與涉農政策建立回應和互動機制, 進一步規范和完善現代農法體系。《鄉村振興促進法》通過精簡目標性和導向性政策, 開發扶持性和發展類項目, 制定約束性機制、壓實責任主體等內容滿足農業農村農民的現代化訴求。本法作為一部促進性法律, 整個制度框架從無到有所依賴的是深度調研和分析論證。故之, 《鄉村振興促進法》仍需要廣泛學術討論與現實研究作為理論支撐。

因此, 本文以金登的多源流理論為分析框架, 剖析《鄉村振興促進法》出臺的相關因素和運行邏輯, 挖掘《鄉村振興促進法》背后的深層機理。通過理論與實際相結合, 揭示政策“輸入”轉化為“輸出”的“黑箱”, 亦能為促進法的出臺提供理論支持, 進而維護法律的權威性和穩定性。研究本法的立法議程和決策機制具有一定的必要性和合理性。

1 多源流理論及其適配性

1.1 多源流理論的分析框架

20世紀80年代, 政策科學家金登在拉斯韋爾的“垃圾桶模型”的基礎上, 結合理性決策和漸進決策模型首次提出多源流模型。該理論認為任何一項政策的出臺都是以“三大源流”為主, 多重要素為輔綜合作用的結果。其中, 問題流是通過運用數據指標、焦點事件、項目反饋三種機制將一些社會問題界定為政策問題并提上政府的議事日程。政策流即政策議程設置中備選方案得以產生、篩選、采用的過程。政治流指推動政策制定的政治文化機制, 包含壓力集團、政府的更迭、國民情緒的變化等。三大源流均有獨立的運行機制和流動規則, 獨自運行、互不影響。多源流理論中兩個重要因素：一是政策共同體, 即推動政策變遷的主體。政策企業家的倡議和游說功能對推動三流耦合具有關鍵性作用。二是政策之窗, 即三流耦合時的關鍵時刻。政策之窗的開啟可以提高某一主題進入政策議程的可能性, 同時也是問題最后進入政策議事日程的標志 。一般性的“政策之窗”分為由問題流促成的“問題之窗”和由政治流主導的“政治之窗”。簡而言之, 多源流理論是對某一主題如何被確立為政策議題并成功進入到政策議程的過程分析, 注重揭示“政策之窗”開啟的可能性, 為政策過程分析提供一種獨特的解釋視角。

1.2 多源流理論與《鄉村振興促進法》之間的適配性

國內外研究表明, 多源流理論作為一種政策分析框架, 具有清晰的理論架構和強大的解釋力, 是以廣泛運用于國家、各個地區等層次以及醫療、教育、交通等各個領域的政策議程研究。然而, 多源流理論始于國外的制度實踐, 國內外的差異性要求在運用一種舶來品時需注意適配性和本土化問題。本文的分析對象是立法議程, 應格外注重理論運用的嚴謹性和科學性。首先, 國內既有研究表明, 多源流理論是一種較成熟的分析政策制定和變遷的理論工具。部分學者將其引用于分析食品安全法、教育立法、刑法修正、疫苗管理法等各種法律現象。以上研究成果表明, 多源流理論在國內學者的充分研究下, 已廣泛運用到法律現象中。總之, 多源流理論對我國復雜的立法議程設置具有一定的適配性和解釋力。其次, 我國政策議程設置與立法議程設置的內容具有一定的相似性與延續性。K·茨威格特、H·克茨指出：“即使在西方國家, 每一項法律規則也都具有或明確或模糊的政策背景, 否則便幾乎不可能理解法律是如何產生或在實踐中是如何適用的。”換而言之, 在我國政策法律化的趨勢下, 立法的可行性來源于政策的實踐性, 否則無法解釋法律的理論立足點和現實支撐點。《鄉村振興促進法》是有效的鄉村振興政策法定化, 具有系統性和引領性的特點。因此, 在我國政治環境中, 多源流理論作為一種政策議程設置的分析工具, 對《鄉村振興促進法》的立法議程設置具有同樣的適配性。最后, 政策與法律的同質性決定了部分有關政策制定的理論分析框架同樣適用于對立法過程的研究。立法的本質是一種利益調整的政策制定, 政策議程的設定過程是國家立法工作的啟動過程, 故立法議程與政策制定具有同樣的運行邏輯。并且在國外的語境中政策制定包含了立法過程。故之, 將分析政策制定與修改的多源流理論框架用于解釋《鄉村振興促進法》的立法議程具有一定的恰當性與合理性。

2 《鄉村振興促進法》的多源流理論分析

2.1 問題流：立法問題的識別與構建

以多源流理論的邏輯推理, 推動《鄉村振興促進法》立法的原因是現行涉農法律體系的滯后性和新時期城鄉差異的嚴峻性和緊迫性。

繼脫貧攻堅之后, “三農”工作重心實現向全面推進鄉村振興的歷史性轉移, 這標志著我國實施鄉村振興戰略開始邁入新的發展階段。但是, 現行的相 關涉農法律已不能滿足新時代背景下“三農”問題的新形勢、新任務和新要求；不能與相關涉農政策與機制進行有效互動回應, 解決鄉村振興戰略的具體性問題；不能對農業生產要素和技術變革的訴求作出有效的回應；不能為鄉村振興戰略的實施和發展提供法治保障。與此同時, 一些根源性問題仍未得到有效解決：目前, 我國的鄉村治理體系不完善, 未能達到國家治理體系和治理能力現代化的目標和要求, 與我國的經濟體系、市場體系發展不協調；我國作為世界上最大的農產品進口國, 農產品的發展短板難以有效應對新階段國家糧食安全的挑戰；城鄉融合發展體制機制和政策體系的不健全, 以致難以實現二元城鄉社會經濟結構的順利轉型；農村土地制度、戶籍制度等根源性制度改革不徹底, 阻礙我國農業農村現代化進程。其中, 突出的具體性問題有：農業經濟結構不合理、農業產業經濟附加值不高、農村生態治理滯后、基層社會治理不規范、農村人口老齡化嚴重等問題日益突出。農村基礎設施建設相對滯后、生產成本攀升與供需結構失衡并存、農村產業融合發展關系存在不穩定性并且融合深度不足、城鄉居民收入差距較大、新型農業經營主體培育發展仍然存在諸多短板和現實制約等等。

《鄉村振興促進法》服務于鄉村振興戰略, 有關鄉村振興的重要指標變化凸顯出《鄉村振興促進法》成為政策議題的緊迫性和必要性。鄉村振興戰略的提出與我國城鄉發展不平衡, 鄉村發展不充分的宏觀背景相呼應, 實施鄉村振興戰略就是要著力破解這一問題。根據國家統計局在官方網站提供 的2018—2020年城鄉居民可支配收入統計數字（見表1）：就增速而言, 農村地區人均收入明顯快于城鎮地區, 農村地區的收入水平得到顯著提升；就絕對數量而言, 農村人均收入仍不足城鎮的一半, 城鄉間的收入差距呈現出逐漸拉大的趨勢。改革開放40多年來, 農村地區生活水平盡管有較大的提升, 但城鄉差距并沒有發生根本性變化, 這與新時期廣大農民對美好生活的強烈追求形成鮮明的對比, 難以激起農民立足農業振興鄉村的生產積極性。此外, 農村空心化作為鄉村振興戰略的邏輯起點, 其相關指標的重大變化凸顯出鄉村問題的形勢嚴峻。隨著城鎮化的不斷推進和農村人口轉移使農村人口比重逐年下降, 人口減少將直接導致農村空心化。農村空心化加速了鄉村的衰竭, 進而加大了鄉村振興戰略的實施難度。一方面, 我國農村人口流失愈發嚴重, 根據近十年的人口普查數據顯示, 農村人口呈現出遞減趨勢, 城鎮人口逐年增長, 農村地區表現出青壯勞動力單向流動效應, 甚至形成農村“城市化”和“逆城市化”問題。另一方面, 人口減少和耕地廢棄等致使鄉村的衰竭與消失。據《2019年城鄉建設統計年鑒》中的統計數據, 中國自然村數由2000年的353.7萬個減少到2019年的251.3萬個, 平均每年約有5.3萬個村莊消失。總之, 正 是現行涉農法律體系的滯后性以及新時期城鄉發展的不理想狀態, 加快了《鄉村振興促進法》的立法工作進度。

表1 2018—2020年城鄉居民可支配收入（單位：元）

2.2 政策流：立法建議的聚焦與回應

問題得到關注后下一步應是如何解決。政策共同體以價值必要性、可操作性、技術可行性等為參考對備選方案進行反復論證, 以尋求最合理的解決方案。《鄉村振興促進法》的政策源流主要由體制內自上而下的政治策略和體制外政策研究者的聯動探討兩部分構成。

自黨的十九大報告提出鄉村振興戰略以來, 整個政府體系服務于鄉村振興。頂層設計的制度性引領為《鄉村振興促進法》的制定提出了明確的方向和框架內容, 地方政策執行的實際性成效為《鄉村振興促進法》的出臺提供現實支撐與實地經驗。2017年中央農村工作會議上明確指出：“實施鄉村振興戰略的目標任務是, 到2020年, 鄉村振興取得重要進展, 制度框架和政策體系基本形成”, 2018年《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：“上級要求加快有關鄉村振興的立法工作進度, 將其政策法定化進而發揮立法的保障和推動作用”；十三屆全國人大一次會議第四次全體會議表決通過關于設立十三屆全國人大專門委員會的決定, 成立了專門的農業與農村委員會。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中提出：“完善鄉村振興法律法規和標準體系”, 進一步強調落實鄉村振興的立法工作；2019年《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于做好2019年農業農村工作的實施意見》中強調：“督促立法進程并及時開展相關立法調研”；2021年, 中共中央、國務院發布《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》, 意見的發布為有關鄉村振興的立法提供了針對性內容與具體性規范；2021年2月, 國務院扶貧開發領導小組辦公室重組為國家鄉村振興局并正式掛牌, 成為《鄉村振興促進法》實施的專門機構, 在行政架構上為法律的施行做好充分準備。地方政府為確保鄉村振興立法內容的科學性和針對性, 因地制宜地開展政策調查與試點, 如2018年福建省提出促進當地鄉村發展的針對性措施；2019年江蘇省修訂《江蘇省村民委員會選舉辦法》, 切實加強農民主體地位, 保障村民依法行使民主選舉權利；2019年重慶市人民政府辦公廳關于加快培育新型職業農民的意見就針對人才振興提出打造新型職業農民和農業職業經理人隊伍, 為振興鄉村提供人力保障和智力支撐；2021年廣東省根據土地布局建設鄉村, 結合縣、鄉鎮級國土空間總體規劃編制, 對現有村莊規劃進行分類優化, 以保障農村土地的最大化利用和村莊的合理化發展。各地方政府積極配合中央頂層設計, 合理恰當地調整與修改地方性法規以及地方政府規章, 確保與時俱進, 與《鄉村振興促進法》的立法內容保持一致性。

在體制內自上而下的政治策略激發了體制外政策研究者參與到立法工作中。研究者對立法內容不斷妥協與完善的過程, 就是政策共同體的思想相互碰撞和創新的過程, 這就是金登所謂的“政策原湯”過程。政府官員、人大代表、高校學者等通過身份和資源優勢, 在草案征集意見過程中發表意見和建議。2019年全國兩會, 全國人大代表崔榮華：“建議出臺鄉村振興促進法, 用法律來規范和明確鄉村振興的政策體系、激勵機制、約束機制, 發揮立法在鄉村振興中的規范、保障和推動作用。”2020年全國兩會, 全國人大代表孔曉艷等34名天津代表聯名提交議案建議, 加快制定鄉村振興促進法, 建議：“鄉村振興立法還要因地制宜, 確保中央頂層設計與地方特點相統一、相適應。同時, 要建立健全‘三農’發展頂層協調機制和綜合監督機制, 切實提高監督效能。”著名農業專家溫鐵軍建議：“在這次立法進程中, 希望能把鄉村振興與國家的生態文明轉型、中國民族偉大復興結合在一起, 這樣立法的立意才是高遠的, 法律的有效性才是長期的。”國內學者對《鄉村振興促進法》的立法紛紛發表專業建議, 高強通過借鑒國外政策經驗, 為我國的立法進程提供參考；呂康寧梳理“三農”的立法情況和立法經驗為鄉村振興立法工作提供一定的智力支持；代水平、高宇、朱智毅等人從鄉村振興立法的定位和功能等維度分析其合理性和必要性；王濤針對鄉村振興立法的具體內容提出鄉村振興立法的指導思想和基本原則, 指出其中需把握的關鍵性問題。此外, 專家學者通過大眾媒體、參與聽證會、座談會等各種渠道建言獻策。同時, 學術期刊也成為學術界為鄉村振興事業提供智力支持的重要平臺。2019年中國首個直接以《鄉村振興》為名的期刊于四川省創刊, 該期刊全面服務于鄉村振興工作。總之, 政策研究者的聯動探討能在最有效的時間內給予專業性的咨詢, 政府官員、人大代表等由于其身份的雙重性能提出針對性的意見, 提高立法的可行性, 政策企業家思想的交鋒不斷地軟化決策層, 得出最優政策建議以滿足政治需要, 最終加快《鄉村振興促進法》的立法。

2.3 政治流：立法議程的主導與推動

政治流指推動政策制定的政治文化機制, 包含壓力集團、政府的更迭、國民情緒等政治變量。這些政治變量一旦發生變化, 便對政策議程設置產生決定性影響。《鄉村振興促進法》的政治源流包括：鄉村振興戰略的根本要求、領導人“以人民為中心”的執政理念和百年目標的交匯期。

國家戰略作為一種推動國家發展的政治意志體現, 在政策議題選擇上具有較高的政治優先地位。基于盡快實現國家戰略目標, 貫徹國家戰略理念的政治意愿, 國家戰略本身會成為與其有關法律修訂與更新的直接動力。實施鄉村振興戰略的立法需求為《鄉村振興促進法》立法提供有力的政治動機。

《鄉村振興促進法》聚焦于鄉村, 著眼于“三農”。作為鄉村振興戰略的法律化產物, 其立法目的、內容、意義等各方面應契合戰略發展思路, 圍繞戰略發展目標。可以從以下幾點理解：第一, 國家發展面臨轉型的時代需要。國家進入發展新階段, 新發展理念推動著農村發展理念的升級。農村在發展格局中的城市從屬地位向強化農村發展主體地位轉變, 在發展路徑上更為強調深入挖掘農村發展內生源動力, 《鄉村振興促進法》通過更新與完善涉農法律體系為鄉村釋放活力, 提升農民自主積極性, 為鄉村振興賦能, 突破鄉村現代化發展瓶頸, 順應了國家發展轉型需要。第二, “三農”工作重心轉移的歷史必然。在全面建成小康社會后“三農”工作重心發生歷史性轉移, 鄉村在全面小康的基礎上向更高質量的全面振興邁進則成為歷史必然選擇。與全面脫貧不同, 鄉村振興戰略的廣度與深度均遠超過全面脫貧。《鄉村振興促進法》涉及的內容是全方位的, 包含“產業發展、人才支撐、文化繁榮、生態保護、組織建設、城鄉融合等”, 意在“推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展”。《鄉村振興促進法》有效契合“三農”工作重心轉移后的鄉村發展新方向, 為落實鄉村振興戰略目標探索可行路徑。第三, 保障國家現代化發展行穩致遠的邏輯選擇。現代化發展中不僅意味著國家進入高質量發展階段, 同時也意味著發展過程將面臨諸多困難與挑戰。鄉村成為關乎國家現代化發展能否行穩致遠的重要因素。當前長期存在的“三農”問題制約著國家現代化發展過程穩定以及發展成果的協調平衡可持續。故之, 推動鄉村振興解決歷史遺留下的“三農”問題正是保障國家現代化發展行穩致遠的邏輯選擇。《鄉村振興促進法》有利于發揮鄉村“壓艙石”與“穩定器”的作用, 確保國家現代化發展進程可以有序穩定推進。

領導人的執政理念對政策議程的設置與推進起到關鍵作用, 領導人“常常扮演政策議程主要決定者的角色, 其政策建議幾乎可以自動地提上政府議程”。在領導人執政理念推動下, 有助于實現其政治理想的法律草案能夠得到優先關注, 并在領導人政治支持下加快其立法進度。

“全心全意為人民服務”是我黨的宗旨, 同時也是新中國成立以來歷屆領導人的政治理念。黨的十八大以來習近平總書記圍繞“以人民為中心”提出一系列重要論述, 在十九大報告上習近平總書記指出：“中國共產黨人的初心和使命, 就是為中國人民謀幸福, 為中華民族謀復興。”在黨史學習教育動員大會上習近平總書記強調：“堅持一切為了人民、一切依靠人民, 始終把人民放在心中最高位置、把人民對美好生活的向往作為奮斗目標, 推動改革發展成果更多更公平惠及全體人民。”這些論述深刻體現了習近平總書記為了人民, 依靠人民, 造福人民的政治理念。作為“以人民為中心”政治理念下的法律產物：《鄉村振興促進法》是以落實鄉村振興戰略為核心任務的國家建設事務法, 通過發揮促進法的價值引導作用, 貫徹新發展理念和推動鄉村高質量發展, 讓五億多鄉村人口能夠分享現代化發展成果。作為實施鄉村振興戰略的首要舉措, 《鄉村振興促進法》的立法深刻體現了執政黨和領導人對扶持和發展農村的堅定決心。《鄉村振興促進法》通過明確鄉村振興任務, 明晰各級政府及相關部門在實施促進法中的具體職責, 建立鄉村振興工作監督檢查機制等方式確保政策落地, 凸顯出國家夯實政府責任, 切實保障農民的合法權益的決心。《鄉村振興促進法》將維護農民主體地位、尊重農民意愿以及保障農民合法權益等貫穿全法始終, 彰顯出該法為了農民, 依靠農民, 造福農民的立法精神。習近平總書記“以人民為中心”的執政理念為新時期“三農”工作的開展提供了根本的遵循, 為實施鄉村振興戰略明確了方向, 加快了《鄉村振興促進法》立法的審議與通過。

在國家發展規劃過程中重大歷史節點往往會為一個時間參照坐標, 為規劃有序推進提供時間參考。而此類重大歷史節點則會成為新法律制定的重要契機。兩個百年發展目標的轉變就是我國發展的重大歷史節點, 百年目標的交匯期為鄉村振興促進法的推出提供了關鍵機遇。

黨的十五大報告首次提出“兩個一百年”奮斗目標, 到建黨一百年時, 使國民經濟更加發展, 各項制度更加完善；到世紀中葉建國一百年時, 基本實現現代化, 建成富強民主文明的社會主義國家。黨的十九大報告習近平總書記指出“從十九大到二十大, 是‘兩個一百年’奮斗目標的歷史交匯期”。百年目標的變化所體現的是發展理念和發展階段的轉變。進入新發展階段, 我們必須完整準確全面貫徹新發展理念, 將其貫穿于經濟社會發展全過程和各領域, 從而實現更深層次的發展。因此, 在兩個百年目標交匯期的歷史性時刻, 有關鄉村振興的新思維和新戰略順勢推出, 在全新發展理念的指引下, 實現全面脫貧的基礎上, 為鄉村進一步完善現代化發展的法制保障體系提供了歷史性機遇。從政治源流來看, 2021年是作為兩個百年目標的交匯點, 既是我國首次實現全面脫貧的勝利之年, 同樣也是鄉村進入振興階段并向社會主義現代化強國目標邁進的啟程之年, 這為《鄉村振興促進法》的出臺提供重要時間節點。首先, 第二個百年目標奮斗規劃構成鄉村戰略提出的政治引導, 中國共產黨基于對國家未來的期望和現實的困境提出了鄉村振興戰略, 為《鄉村振興促進法》的出臺明確了立法的政治導向。其次, 兩個百年目標的交匯期成為具有重大歷史意義的時間節點, 為鄉村振興戰略加快立法落實提供可以預期的時間表, 即在國家正式進入發展新時代的同時鄉村振興戰略的立法工作應取得實質進展, 為新時期鄉村現代化發展提供與時俱進的法制保障。作為落實鄉村振興戰略重要法律化成果的《鄉村振興促進法》在此壓力下加速其立法, 這也是《鄉村振興促進法》會在短短的兩年多的時間完成立法工作的重要原因之一。最后, 第一個百年目標的實現標志著我國廣大鄉村地區已經實現了歷史性脫貧, 為鄉村走向振興打下扎實的物質基礎, 艱苦的脫貧攻堅工作同樣為鄉村如何振興總結了寶貴的經驗, 提振了人們對鄉村發展的信心, 從而為《鄉村振興促進法》的推出提供更堅實的物質與經驗基礎。

3 《鄉村振興促進法》三流耦合：“政策之窗”開啟

多源流理論認為：“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果, 而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。”一般性的“政策之窗”分為由焦點事件促成的“問題之窗”和由政治因素主導的“政治之窗”。就《鄉村振興促進法》而言, 并不存在焦點事件, 故政治流中的有效因素發揮著主導作用。

2017年習近平總書記在黨的十九大報告中指出中國社會主要矛盾發生變化：“中國特色社會主義進入新時代, 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”矛盾的變化說明了城鄉發展差距逐漸加大的嚴峻形勢, 同樣也體現了長期存在的“三農”問題已成為我國現代化進程中最凸出的發展短板。而針對“三農”問題所提出的鄉村振興戰略是開啟政策之窗的關鍵機遇, 為其政策之窗開啟營造良好的前提條件。執政黨與國家最高領導人對鄉村振興立法工作的批示, 是順利開啟政策之窗的標志。首先, 鄉村振興戰略的實施為鄉村建設提供立法機遇。我國作為法治國家, 依法治國是我國推進現代化發展進程的重要原則, 完善與更新涉農政法體系將有效彌補鄉村法治的缺口, 通過立法的穩定性和權威性確保鄉村振興戰略的持之以恒, 通過發展性促進法推動鄉村有效發展。其次, 在鄉村振興戰略實施后, 最高領導層分別對鄉村振興立法問題作出回應, 使其在政策議程表中地位更為凸出, 助推“三農”問題由量變到質變的轉化, 順利開啟政策之窗。2017年習近平總書記對鄉村振興的立法工作作出批示；2018年李克強總理對鄉村振興的立法工作作出重要講話。執政黨與國家高層領導人的指示為鄉村振興立法工作注入政治動力, 在決策者的政治支持下鄉村振興立法幾乎自動進入政策議程中。最后, 決策者的高度關注與重視, 吸引體制內外的政策企業家對鄉村問題的積極考慮, 同時為長期關注“三農”問題的政策研究者提供發言窗口, 參與到鄉村立法的討論與研究, 得出最佳備選方案以響應新政治形勢。概之, 鄉村振興戰略的實施產生立法需求, 領導人“以人民為中心”的執政理念和百年目標的交匯期賦予了立法的必要性和緊迫性；決策者的高度關注推動政策研究者對立法問題與內容的深入研究。在實施鄉村振興戰略的政治環境下, 執政黨和國家高層領導人對鄉村振興立法工作的指示, 促使政治流、問題流與政策流三流耦合, 順利開啟政策之窗。

4 結論

本文研究表明《鄉村振興促進法》的出臺是政治流、問題流和政策流相互影響、相互作用的結果。與金登的多源流理論有所不同, 《鄉村振興促進法》的三流之間并不呈現相互平等, 各自流動的態勢。首先, 在《鄉村振興促進法》的立法議程中—政治流在整個議程設置中起主導作用。鄉村振興戰略的提出是《鄉村振興促進法》開啟立法議程的直接動力, 鄉村振興戰略提出后黨中央對鄉村振興立法工作的指示成為打開政策之窗的關鍵時刻；領導人作為決策系統的核心, 其執政理念起到加快立法議程的政治主導作用；百年目標的交匯期是加速立法議程的關鍵節點, 是《鄉村振興促進法》在短時間內得以出臺的主要原因。其次, 在問題流中并沒有重大事件成為《鄉村振興促進法》的立法誘因, 相反, 在強政治流的作用下長期存在的“三農”問題成為新時代改革熱點, 反向推動政府和社會對“三農”問題的深入研究。最后, 在政策流中, 《鄉村振興促進法》屬于戰略推動下產生的法律成果, 黨中央的統一指導下體制內自上而下的政治策略與體制外提供的智力支持共同構成《鄉村振興促進法》立法產出雙路徑, 實踐與理論的交互有效提高政策的可行性和科學性, 加速了政策由實踐到成熟, 由草案向法律的轉變。