耕地后備資源潛力評價研究
——以恭城瑤族自治縣為例

黃雪丹

（廣西祥浩土地規劃設計有限公司，廣西南寧 530001）

糧食安全和耕地保護形勢依然嚴峻，要堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”，嚴格管控耕地“非糧化”，從嚴控制耕地轉為其他農用地。為摸清耕地后備資源潛力、支撐國土空間規劃科學編制、統籌國土空間開發與耕地保護之間的關系，開展耕地后備資源潛力評價研究十分必要[1]。

1 恭城瑤族自治縣概況

恭城瑤族自治縣（以下簡稱恭城縣）位于廣西壯族自治區東北部，桂林市東南部，地處東經110°36′～111°10′、北緯 24°37′～25°17′之間，地形以山地、丘陵為主，河流沿岸有較為平坦的小沖積平地。全縣東、西、北三面為中低山環抱，中間為一條南北走向的河谷走廊，其間河谷、平地、臺地、丘陵相互交錯。恭城瑤族自治縣屬中亞熱帶季風氣候，夏濕冬干，夏長冬短，四季分明，光照多，熱量足。縣境內屬于珠江水系的河流占全縣總面積的98.3%，屬長江水系的河流占全縣總面積的1.7%。礦產資源主要有鐵、錳、釩、鈦等。縣政府駐地恭城鎮，距南寧市466 km，距桂林市108 km。境內有恭城文武廟、湖南會館等旅游景點，曾獲得“中國長壽之鄉”“中國椪柑之鄉”等榮譽稱號。

全縣總面積為2 149 km2，下轄6個鎮、3個鄉。2018年末，全縣戶籍常住人口304 847人，城鎮人口76 426人，城鎮化率為25.07%；實現地區生產總值78.58億元，人均GDP為30 229元；工業生產總值為53.76億元，農林牧漁業生產總值43.41億元；城鎮人均可支配收入32 415元，農村居民人均可支配收入 12 985 元[2]。

2 土地資源利用現狀

2.1 土地利用現狀

恭城縣土地總面積2 149 km2，全縣主要以林地為主，占全縣總面積的70.36%；其次是種植園地，占全縣總面積的18.24%（表1）。

表1 恭城縣土地利用現狀

受地質、地貌及水文條件的影響，恭城縣土地利用類型多樣，地域分布明顯。東、西、北部以林地為主，主要種植杉木、松木、雜木和竹子；耕地主要分布在中部南北走向的河谷走廊兩側，土質肥沃、水利條件良好，主要種植油茶、柑橙、沙田柚、月柿、桃子、李子等經濟作物；建設用地主要集中在縣城和各鄉鎮政府所在地，農村居民點零星分布（圖1）。

2.2 土地利用存在的問題

2.2.1 土地利用結構和布局不夠合理。從土地利用的結構來看，農用地比重較大，占全縣土地總面積的94.20%。從農用地內部結構來看，林地比重較大，占全縣土地總面積的70.36%；園地比重較小，僅占全縣土地總面積的18.24%。耕地中，旱地和水田占比相當，分別為2.59%和2.57%，且主要分布在恭城縣河谷區的城鎮周邊，不利于實現耕地保護、保證糧食供給的目標。建設用地比重過小，僅占全縣土地總面積的5.67%，基礎設施明顯跟不上恭城縣社會經濟發展的需要。從建設用地內部結構看，農村建設用地面積較大，占建設用地面積的33.26%，工業、交通用地面積偏小，不利于城鎮化發展。

2.2.2 土地利用方式粗放。恭城縣農業生產多以粗放型耕種為主，用地分散、零星閑置、地力下降。東西部山區耕地利用率不高，冬季普遍閑置，撂荒現象時有發生，當地豐富的光熱、水資源未能充分利用，并且耕地分散、規模小，不利于機械化操作，生產成本較高，勞動生產率低。從全縣目前的農業生產水平來看，單位土地面積產量較低，未能充分發揮土地的生產潛力，土地利用率仍有較大提升空間，糧食、經濟等作物的種植技術仍有待提高[2]。

2.2.3 耕地保護壓力大。恭城縣優質耕地一般集中分布在城鎮及村莊周邊，城鎮建設用地向外擴張必然要占用大面積耕地，加上可開發利用的耕地后備資源有限，給保持耕地總量平衡帶來很大的壓力。全縣可開發利用的宜耕后備土地資源一般分布在比較偏遠的山區，交通不便，各方面條件相對較差，開發難度較大，需投入大量資金。

3 耕地后備資源潛力測算

以第三次全國國土調查成果為基礎，提取調查對象，形成潛力調查指引圖斑，對指引圖斑采取內業預判與外業實地調查相結合的方法開展調查。此次研究主要采取不宜耕主導限制性區域排除法和限制因子排除法確定調查對象單元的宜耕性[3]。采用2000國家大地坐標系、1985國家高程基準，運用高斯-克呂格投影，按3°分帶。研究路線如圖2所示。

3.1 指引圖斑提取

耕地后備資源包括宜耕農用地、宜耕未利用地、建設用地復墾、耕地提質改造等4種類型。

宜耕農用地：低效園地、殘次林地、天然牧草地、人工牧草地、種植屬性標注為“工程恢復”的園地和林地等農用地。

宜耕未利用地：裸土地、其他草地、灘涂、鹽堿地等未利用地。

建設用地復墾：農村閑置建設用地、工礦廢棄地和建設壓占損毀土地。耕地提質改造：現狀耕地中的旱地、水澆地以及納入耕地保護范圍的可調整園地、可調整林地，種植屬性標注為“即可恢復”的園地和林地等農用地。

以第3次全國國土調查成果為基礎，分別提取宜耕農用地潛力、宜耕未利用地潛力、建設用地復墾潛力、耕地提質改造潛力等4種類型指引圖斑。潛力圖斑統計及分布情況詳見圖3。

3.2 不宜耕主導限制性區域排除

不宜耕主導限制性區域主要考慮的是城鎮開發邊界、礦產資源規劃范圍、水源保護區、生態保護紅線、林地保護規劃、“資源環境承載能力及國土空間開發適應性評價”（簡稱“雙評價”）限制區域（圖4）。

3.3 限制因子排除

恭城縣耕地后備資源潛力調查限制因子主要考慮的是坡度級別、灌溉條件、排水條件、圖層厚度、土壤類型、交通狀況等對耕地質量和種植條件有重要影響的6個因子。主要是利用最新年度的時點變更影像進行內業預判，綜合分析指引圖斑所處位置、周邊灌溉和水源條件、地形地貌、居民點距離和道路狀況等情況，詳見圖5。

4 耕地后備資源潛力最終評價結果

宜耕農用地整治潛力6 508.12 hm2，占總潛力的41.90%；宜耕未利用地潛力71.03 hm2，占總潛力的0.46%；耕地提質改造潛力8 866.88 hm2，占總潛力的57.09%；建設用地復墾潛力85.59 hm2，占總潛力的0.55%。由圖6可知，潛力分布較多的鄉鎮分別是蓮花鎮、西嶺鎮、嘉會鎮和平安鎮。

5 建議

5.1 以補定占，科學編制國土空間規劃

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據[4]。統籌國土空間開發和耕地保護之間的關系是國土空間規劃編制的重點和難點。通過耕地后備資源等潛力調查，摸清區域耕地后備資源潛力情況，從而得出新增建設用地規模，并合理開發利用耕地后備資源。既有助于實現以補定占、占一補一、占水田補水田的耕地保護要求，也為合理控制國土空間規劃建設用地規模、科學編制國土空間規劃、確定耕地保護目標提供參考。

5.2 堅持國土空間規劃引領，指導專項規劃編制

強化國土空間規劃對專項規劃的指導約束作用，結合區域耕地后備資源潛力數量及空間分布情況，科學編制全域土地綜合整治和生態修復規劃，明確整治分區，合理安排整治項目，推進“山、水、林、田、湖、草”全域全要素整治修復，扎實開展國土整治項目整體立項和規劃設計，為區域更好地完成耕地保護目標和實現耕地占補平衡提供基礎支撐[5]。