學科評估與大學內外部資源配置*
——大學趨同化的理性解釋

陳文博

一、問題的提出

進入21世紀后，趨同化成為我國高等教育體系的顯著特征。多數專科學校努力實現著“脫專升本”的目標，而很多本科學校也在朝著辦成綜合型、研究型一流大學的目標進發，“大家都擠上同一條道路，都奔清華、北大的方向發展”，呈“千校一面”的趨同化特征[1]。《“十四五”時期教育強國推進工程實施方案》指出，我國大學趨同化發展傾向突出。這與我國高質量教育體系建設目標有極大的沖突。《中國教育現代化2035》明確指出“提高教育質量是教育現代化的核心要求”，可見，高質量發展是我國未來教育中長期發展的主旋律[2]。2021年，我國高等教育毛入學率已達57.8%[3]，這更需要構建起類型多樣和層次多元的高質量高等教育體系。

相關研究多基于組織社會學、新制度學派等理論或視角對大學趨同化的表征、根源及對策等進行分析，為本文提供了豐富的文獻基礎。有研究認為，大學趨同化根源于資源配置政策與模式，我國大學對政府存在的資源依賴塑造了大學辦學行為。我國政府通過對少數大學的大力支持，誘導著其他大學進行模仿和趨同發展。我國大學建設目標趨同化不利于發揮學科特色，經費來源單一不利于建設的可持續，固定的資助模式不利于大學辦學自主權與資金使用的靈活性。政府與大學之間的非對稱資源依賴關系造成了大學趨同化發展，甚至引發了大學之間的不正當競爭[4]。從比較視角來看，美國大學組織趨同更多地表現為競爭性趨同，我國大學則是在競爭不足條件下產生的制度性趨同[5]。還有研究認為，傳統計劃思維邏輯下的大學發展觀的阻礙、大學管理體制的制約、不合理的目標定位及單一化評估制度的施行[6]均是我國大學趨同化發展的原因。但相關研究大多是分別分析資源配置與大學戰略的關系、大學評價與資源配置的關系，對整個傳導機制的分析還不完整。我們認為大學趨同化傳導機制包含外部環境、學科評估及其與大學內外部資源配置的關系、大學理性選擇等多個環節。基于此，我們將在已有研究基礎上，從理性選擇制度主義視角、學科評估與大學內外部資源配置的關系出發，對大學趨同化的生發過程進行理論闡釋，以期為我國高質量高等教育體系建設及大學分類發展提供理論依據與優化方案。

二、理論基礎與分析框架

趨同最初起源于自然科學界，原意是指兩種或兩種以上親緣關系甚遠的生物，由于棲居在同一類型的環境之中，逐漸具有相似形態或構造的現象。大學趨同化是指不同類型和層次的大學在發展過程中具有相近的發展特征。本文嘗試構建理論分析框架對大學趨同化現象的根本原因做出理論解釋。

（一）理論基礎

理性選擇制度主義認為制度是個體理性選擇的結果，并基于個體層面通過演繹等方法對制度問題進行分析。其強調每個個體均在追求自身利益和效用的最大化，但不同個體在做出理性選擇的過程中卻導致了集體的不理性結果。理性選擇制度主義以“理性個體”為分析起點，認為個體將利用所有可能的決策情景圍繞稀缺資源展開博弈，以實現其自身效用最大化[7]。概言之，理性選擇理論的核心觀點是：在現有制度下，各主體均從自身利益最大化視角和目標出發，很有可能導致集體層面的非理性結果。

（二）分析框架

基于理性選擇制度主義，本文構建大學趨同化發展的分析框架，如圖1所示。在資源依賴的背景下，大學為回應外部經濟壓力造成的環境失調，就必然需要主動尋求組織環境的穩定性，同時采取各種戰略性措施以獲得更多的外部資源。第一，“985工程”“211工程”及“雙一流”建設方案的大背景強化了教育評價在大學內外部資源配置中的作用，強化了教育評價與資源配置的關系；第二，不同類型和層次的大學均是資源依賴組織，并為獲取更多外部資源均在教育評價的大框架下做出理性選擇；第三，在內外部資源配置理性化基礎上，大學內部資源配置亦呈趨同化傾向，盡可能得到更多學術成果。不同類型大學盲目地追求層次升格和授權擴張，采取趨同化的戰略，呈明顯理性選擇特征，這不僅造成了教育資源配置的巨大浪費，而且加劇了大學趨同化進程。

圖1 本文的理論模型和分析框架

三、學科評估與資源配置的內在關聯

大學作為典型的資源依賴型和成本遞增的組織，需要持續的資源投入。但我國大學形成了對政府經費、政治合法、政策和人事任命等的各種依賴，這直接影響和決定著大學的行為選擇。經費流向易于控制的特點使之成為政府最理想的政策工具[8]。我國大學趨同化發展問題與高水平大學建設計劃背景下教育評價與資源配置的內在關聯有著密切聯系。這種主要根據評估結果來劃分大學辦學層次的評估制度，影響了大學的辦學定位[9]。

（一）國家高水平大學建設計劃所引發的資源集聚成為背景

世界一流意味著科學、研究和大量金錢[10]，穩定且大量的經費投入是創辦世界一流大學的關鍵因素。在資源有限的情況下，我國政府將資源集中于一小部分大學，通過開展重點學科評選和一流學科建設等方式來提供資源支持，以推動高水平大學建設。1984年，國務院批準《關于將十所高等學校列入國家重點建設項目的請示報告》，將北京大學、清華大學等大學列入重點建設項目，自此開始出現建設經費由國家專項補助投資的方式[11]。自20世紀末開始，我國開始大力推動項目制以實現部分大學發展水平的快速提升。“985工程”“211工程”是最典型的代表。2015年，我國繼續推進高水平大學建設，推出了“雙一流”建設方案。這成為現階段我國高等教育領域的重要戰略選擇，更是提升國家綜合實力和國際競爭力的核心基礎工程。2022年，我國開啟第二輪“雙一流”建設，更加突出學科在一流大學建設中的關鍵地位。這些項目有豐厚的經費作支撐，引發了我國大學追求“一流”的建設高潮和競爭熱潮。與此同時，各省也紛紛開啟了省內“雙一流”大學的建設，并把大學精力用在博士學位點和碩士學位點的申報上。據不完全統計，各級政府為推動“211工程”“985工程”和“十三五”期間的“雙一流”建設，共投入了將近1500億元人民幣的資金，僅“十三五”期間地方政府投入的資金就高達400億元。“十四五”期間，我國“雙一流”大學建設進入了新階段，部分省份又準備投入巨額經費，如廣東省將在省級教育發展專項資金中安排“沖補強”資金262.85億元，其中高水平大學建設計劃資金103億元；河南省將投入105億元專門用于高水平大學建設[12]。在2022年我國高校公布的部門預算中，有20所大學超過100億元人民幣，清華大學更是達到362.11億元人民幣。隨著大學收入規模逐年遞增，年間增長率可達15.41%，高于同期GDP平均增速。但第二輪“雙一流”建設高校僅有147所大學，占我國3012所大學的4.88%。這更說明“雙一流”建設大學數量稀少，而我國大學體系中具有重要地位。但我國眾多的大學均在競爭少數的名額，成為大學群體趨同化發展的重要背景。

（二）學科評估對大學發展產生重要影響

評價是現代社會文明進步的推進劑[13]。但在高等教育領域，評價不僅是推動高等教育發展、保障教育質量及優化教育資源配置的重要抓手，而且已成為大學趨同化發展的推動力。國內外的大學評價較為豐富和多元，雖飽受詬病，但又時刻引發著人們關注，特別是大學管理者一方面在批評大學排名，另一方面又不得不屈服于各類評價。2015年統計數據表明，世界上已有77個大學排行榜[14]。國內大約有15個高等教育質量評價與認證機構，有3個屬于國家級，分別是教育部高等教育教學評估中心、教育部學位與研究生教育發展中心和中國工程教育專業認證協會[15]。其中，教育部學位與研究生教育發展中心開展的學科評估最受關注，這是我國最具影響力的高等教育評估，被視為大學建設的“指揮棒”和“風向標”[16]。學科評估具有政府背景，多數情況下會作為政府資源分配的主要依據，尤其是作為“雙一流”建設的重要政策工具，評估結果直接決定大學能否入選高水平大學建設計劃。教育主管部門雖然強調學科評估是由第三方社會組織負責組織和承辦的，并且是非排名目的的，但其實質上仍是一種排名[17]，且較為重視論文、所獲獎項、人才的稱號和級別、課題與經費等指標。從評估內容來看，學科評估大多是根據既定標準對大學進行統一性評估，評估活動并不是針對不同大學的職能定位開展的差異性評估。學科評估既是“雙一流”建設的一個重要組成部分，同時也是造成一些問題的根源所在。學科評估結果加劇了學科資源獲取的馬太效應。學科評估所造成的危機感促使各學科點的利益相關者全力以赴地投入學科建設。2019年，《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國高等教育法〉實施情況的報告》亦指出，我國大學過于重視外部評價，將主要精力和資源放在大學排名、論文數量、項目申報等顯示度較高的工作上，對長遠發展規劃不夠。2022年2月14日，第二輪“雙一流”建設高校及建設學科名單的公布也表明國家更加重視學科建設，并要基于學科來構建世界一流大學，入選的學科也將獲得更多資源支持，這將學科評估的價值提升至更高的高度。對于政府而言，大學學科評估具有兩個方面的價值：一是作為政府財政投入的依據；二是作為建設績效考核的依據。與西方國家的大學學科自我發展機制不同，我國的學科發展呈現出極強的政府介入與主導的特征。可以說，學科是大學學術發展的心臟地帶[18]，因此需要逐步厘清學科建設基本理路[19]。而學科評估是政府在高等教育治理中對于大學的引導機制和投入機制的創新，通過學科評估進行學科建設資源的分配，可以吸引大學和各類學科建設資源集聚到國家最需要的領域，解決最迫切的問題。

（三）指標化評價成為大學內外部資源配置的重要根據

評估指揮棒的動力機制源于評估結果與利益分配相掛鉤的資源配置方式。這一機制設計既是合理行為的“增速劑”，也是失范行為的“助長劑”[20]，評估結果已經不可避免地與資源配置聯系起來，特別是政府資源在大學間的分配與評估結果存在緊密聯系。高等教育評價的數字呈現結果與其承載的資源配置構成表里關系，數值越大意味著資源獲取得越多。而學科評估等各類評價是“雙一流”評選的重要參考標準，量化評估愈來愈“精確化”。排名方法的核心和關鍵環節是指標選擇。即使是國際公認的《美國新聞與世界報道》亦是基于量化指標進行排名，這些指標與教育質量卻毫無關聯。在此影響下，一些大學在制定自身規劃時均將科研發表等可量化的硬性指標作為發展目標，導致評價中的數字依附問題。比如，從2002年教育部開始的一級學科排名就多以量化指標為參照；2003年上海交通大學公布的第一個世界大學學術排名亦將論文的發表指標作為重要排名標準。大學管理者堅持設立一些便于量化的目標，以此來判斷大學是否取得進步。大學排名越靠前，就越有助于獲得更豐富的資源。各類評價并未區分大學類型、層次和特色等因素，而是用同樣的標準衡量所有大學，呈評價內容、指標上的重疊化及評價導向上的趨同性。大學為了能得到更多資源，將目光瞄準評價規則。特別是大學校長更是將大學評估指標的提升作為辦學目標，評價指標由什么構成，大學校長就看重什么、重點建設什么，亦有人將這種現象和問題稱為“指標癖”。表1給出了五輪學科評估中主要可量化的指標，其中，科學研究相關的指標占據了較大的比重，且以論文、獲獎和項目數為主。指標化評價成為大學內外部資源配置的重要根據，更成為大學發展的重要參照，對大學發展方向產生根本影響。但各類排名并未能推動大學的分類發展、特色發展和多樣化發展，反而導致工具理性對教育規律的僭越，讓大學沿著數量和成果等顯性指標道路趨同化發展。

表1 五輪學科評估體系中有關“科學研究”指標的變化情況

四、不同類型大學共同理性下的非理性

我國大學一直遵循著基于國家訴求的政治論邏輯。我國政府實行重點建設和發展戰略時，為更好地進行資源配置而過度依賴學科評估等各類評價的結果，且評價的方式和指標相對單一，造成了政府用一把“尺子”衡量所有大學。我國大學生存和發展所需的經費和政策資源皆依賴于政府，而為獲取更多資源，實現成本最小化和效益最大化，大學的行為具有“經濟人”特性，受任期約束的大學決策者出于“理性”考慮，傾向于選擇“短、平、快”的數據指標作為發展依據，但不同類型大學的共同理性卻導致大學發展趨同化。

（一）大學外部資源配置機制下的理性選擇

任何組織的發展不外乎受兩個因素的影響：一是內部的，二是外部的，大學概莫能外。大學是典型的資源依賴型組織，需要從外部獲取資源來維持自身的運轉和職能的實現。財政性教育經費占大學總收入的半壁江山，另外占三分之一左右的學費收入被政府通過核定招生規模和審核收費標準予以控制，而社會捐贈僅占大學總收入的極少部分。這種單一的經費來源除了讓大學被動依賴政府外，幾乎沒有任何解決辦法。從大學外部資源配置來看，政府將大學作為附屬部門來管理，這呈現了我國大學分級建設體系的基本秩序，更直接貫徹到政府配置高等教育資源的整個過程中[21]。不同學科特色或隸屬大學的支出無顯著差異，加劇了大學發展的趨同化傾向[22]。學科評估具有作為政府財政投入及建設績效考核依據的價值，尤其可以作為“雙一流”建設的重要政策工具。教育主管部門掌握資源，通過將評估結果與資源配置相掛鉤，實現對大學直接或間接的控制，具有深遠且巨大的作用。從政策投入導向來看，學科評估是決定大學獲得經費多少的關鍵因素。學科評估結果與“雙一流”建設、博士學位授權點的發展存在千絲萬縷的聯系，它對大學的影響是深刻、持續和長久的。學科評估正是通過賦予組織等級、聲望、合法性等資源，對學科點的生存和發展產生無法忽視的影響。學科排名結果也會直接影響大學的聲望，經由聲望形成的吸引力也影響生源、師資、項目等各類資源的獲取，從而學科排名得以形塑學科建設結果。學科評估結果在一定程度上傳達了高等教育系統內部的組織分級，極大地影響了大學資金分配。我國超過三分之二的省份會根據學科評估結果來確定分配給域內大學“雙一流”建設資金的水平[23]。由于大學排名無法發揮質量保證作用，在政策指揮棒的引導下，大學行為邏輯容易產生偏差，執著于將擴張規模作為辦學的核心目標，產生“成本病”和趨同化現象。很多大學在制定戰略規劃時，不由自主地將政府期望作為大學戰略定位，將上級主管部門的各項具體要求作為大學階段性發展目標。政府主導的評價立足于資源配置決策中的擇優原則，使學術邏輯屈服于行政邏輯，教育規律屈從于財政規定[24]，大學亦必然走向趨同化路徑。

（二）大學內部資源配置模式下的理性選擇

大學內部經費配置遵循著“學科基礎決定組織結構→組織結構決定事權結構→事權結構決定財權結構”的邏輯，經費資源主要流向學院、學系等學科組織[25]。政府對大學的學位管理、內部院系設置、同行專家組成的學會運行和同行評議的組織實施，均以學科為基礎。學科結構決定大學類型，學科水平決定大學層次[26]。大學用于發展的絕大多數經費均可歸集于學科建設經費的范疇[27]。我國大學經費收入中政府撥款仍占據著第一的比例，而政府撥款采取的是“綜合定額+專項補助”的方式。綜合定額收入的多少取決于計劃內招生人數的多少。本科層次教育的生均綜合定額依據不同學科大類設置方法而設定不同檔次的生均撥款折算系數。研究生層次教育的生均撥款定額則是按照碩士和博士的區別而分別設定統一的撥款標準。雖然擴張學生規模可獲得更多的財政撥款和學費收入，但是規模擴張至超出自身辦學條件的限度，往往伴隨著生源質量下滑。專項補助是政府提供的重點資助，根據學科評估結果來提供資金。學科培養成本差異是決定理工科專業畢業生占比大幅度下降的一個重要因素，很多大學選擇將擴招指標投放到成本較低的文科專業。大學一方面為降低辦學成本、獲得更多資源，會努力招收成本較低的人文社科等學科的學生。這既能獲得相對多的財政撥款和學費收入，又可降低生均成本。另一方面，大學為獲得更多專項補助，往往從評估指標入手，將學科建設放在理工醫類學科，因為這些學科能在各類評價指標上獲得競爭優勢，也能獲得更多社會資源，對大學學科評估及與之關聯的資源配置等產生根本性影響。這亦是大學選擇兼并或新建醫學院和附屬醫院的原因之一。基于此，從理性選擇角度，大學既然不能、不敢、不愿也不值得有其他選擇，那不如選擇順從反而有助于獲取各種資源。大學的理性選擇使不同類型大學多采取趨同化發展策略，走趨同化發展路徑。

（三）大學內外部資源配置強相關背景下的理性選擇

政府作為大學經費的主要提供者，政府的意志和要求成為大學必須高度重視、慎重對待和積極回應的環境因素，這決定了大學各類辦學行為必須符合政府要求。政府經費劃撥形式的變化同樣影響到大學內部管理機制設置，使得大學在外部資源驅動下，相互借鑒行為而產生趨同結果。政府的決策和評價機制會深入大學內部，壓縮大學與學院、學科之間的活動空間。政府作為外部資源的提供者可能對大學產生潛在影響，進而影響其自主權和獨立性，大學也有可能為回應外部環境而不斷優化調整自身的資源獲取機制。大學內外部資源配置的強相關性亦進一步推動大學趨同化發展。從大學內部來看，現代大學內部組織科層體系特征明顯，行政權力深刻影響到大學資源配置，甚至直接驅動大學發展，進一步影響大學內部資源配置的方式或模式。學科評估是根本問題，大學內部學科趨同化也導致大學趨同化。從我國大學辦學實踐來看，政府對大學資源配置的方式使政府可以隨意介入大學內部發展過程，直接影響大學辦學行為，并體現在大學戰略選擇中。上述已提及，我國大學外部管理是自上而下的，“綜合定額+專項補助”是我國政府對大學的撥款方式，而學生規模與收入規模有著緊密聯系。這雖然是基于提高辦學規模效益及追求規模效應和大學排名的考慮，但是在某種程度上卻刺激了一些大學在數量上和結構上盲目擴張和升級、爭奪有限的教育資源及重復建設，形成各校間過分趨同化的局面。快速擴大的在校生規模也導致教育質量滑坡，畢業生就業問題凸顯，專業結構調整難度加大，造成頂尖大學對人才培養使命的表面化重視，這些均是當前制度下高等教育發展的代價。在中央政府撥款方式的影響下，地方政府亦沿用了該撥款方式。無論是綜合定額還是專項補助，其經費使用均有嚴格的規定，導致大學內部資源配置乃至戰略規劃均無法得到完全滿足，大學內部資源配置亦極為趨同，大學發展戰略和目標的實現更是受到極大影響。

五、政策建議

目前，我國政府已經開始大學的分層分類標準導向規范化發展，這也為我國高質量的高等教育體系建設指明了方向。大學分層分類建設和特色發展涉及國家高等教育體系和高等學校體系建設問題，是現代大學制度中大學與大學之間關系的體現，也是完善現代大規模高等教育體系的必然要求。我國大學需要做到規范化發展，但同時需要兼顧自身的特色化和個性化發展，形成具有多元化和異質性內部結構的高等教育體系。豐富且完善的高質量高等教育體系才有助于大學承擔起培養人才、發展知識和為社會服務等職能[28]。若要改變目前的大學趨同化現狀，我國政府要從整個大學趨同化的傳導機制著手，形成層次分明且類別清晰的大學體系，優化大學評價制度與管理方式，調整大學內外部資源配置方式，讓大學能夠充分發揮主觀能動性，實現特色和分類發展。

（一）形成層次分明且類別清晰的大學體系

從提升質量到高質量發展，從辦好高等教育到辦世界一流大學，我國自20世紀末開始的高水平大學建設計劃就寄托了建設世界一流大學的希望，蘊含著對高等教育轉型的期待。為解決趨同化問題，政府要更加重視高水平大學建設計劃的效果，弱化相關高水平大學建設計劃的影響。《教育部2022年工作要點》亦指出，要逐步淡化一流大學建設高校和一流學科建設高校的身份色彩。2022年2月14日，第二輪“雙一流”建設高校及建設學科名單的公布也表明國家進一步弱化了“雙一流”建設高校的身份。我國政府更需要在制度設計之時強調高水平大學建設體系的豐富性與多元化，為特色發展的大學提供特殊的資源支持和發展路徑。同時，政府應改變目前較為統一的資源分配方式，如對不同類型大學提供不同的資源配置方式，高水平大學可采取競爭性較強的資源配置方式，給予更多的自主權并更加重視其自主發展能力的建設；而對非高水平大學需要在一定程度上弱化資源配置對大學發展的影響，并給予其更多的資源和政策支持，并在根本上給予大學更多的經費使用自主權，推動大學特色多元化發展，把一流的理念和邏輯泛化至不同類型大學，形成層次分明且類別清晰的大學體系。

（二）優化大學評價制度與管理方式

學科評估等是對大學建設及其學科實現大學功能、內涵發展及特色發展的成果檢驗，其目的在于“促進”而非“證明”。當下正在深入開展的教育評價制度改革，關鍵在于要改變多年來盛行的以數量取代質量的頑瘴痼疾[29]。破“五唯”是引導高等教育評價走向科學與理性的制度性、理論性共識，其實質是消解高等教育評價的數字依附。國內對于不同類型和層次大學均采用“一刀切”的評價指標體系，更助長了大學趨同化發展的內在動力。因此，政府要構建起科學的評價體制和不同的評價指標體系，對不同類型大學采取不同的評價方式，改革以量化取向為主導的“雙一流”評價制度，構建增值性評價體系及案例評價體系等，淡化學科評估及其他排名結果與資源配置的緊密相關性，保障大學辦學的獨特性與自主性，讓大學聚焦于辦學目標和職能的實現。此外，政府可充分發揮其作用，提升第三方機構的評估質量，構建更加多樣化和特色化的評價體系，但要嚴格限制排名數量。同時，類似的各類排名也需要給予限制，政府要嚴格規范大學排名市場，強化排名者的資質，強調排名數據和體系的公開、客觀與真實，取締擾亂大學辦學秩序和誤導社會公眾的排行榜，并完善同行評議機制，理順學術評價內外部關系，從根本上引導大學走在安心辦學、特色發展的道路上。

（三）調整大學內外部資源配置方式

我國大學的發展并不排斥評估結果與資源配置掛鉤的方式，而亟需改變的是評估結果與資源分配簡單和機械式掛鉤并“鏈式”傳導的功利主義取向。政府需要優化大學外部資源配置方式，對管理模式、評價方式、投入措施等進行調整，從根本上提振大學能力，推動大學特色化發展。大學內部資源配置對大學的發展是深遠的，我國大學內部以學科為核心部門，承載著人才培養、科學研究和社會服務等職能。政府要構建起以學科為主的資源配置模式，調整權力和資源配置政策，給予學科更多的資源配置權，從而實現現代大學的高效治理模式。政府在這方面需加大政策制定力度，根據大學類型進行資源配置方式的選擇，建立基于任務導向的差異化撥款和分化激勵制度、院校層次類型選擇與退出制度，以及健全大學類型層次標準體系、完善高等教育多元投入體系等。同時，應緊扣學科建設和院校職能履行關鍵任務，根據大學自身的職能選擇不同的資源配置方式組合。比如，教學型大學主要承擔人才培養任務，但自身盈利能力較弱，那么可以提供給教學型大學更多的政府撥款，讓其安心承擔自身的人才培養任務；研究型大學則可給予更多的專項補貼等來實現其快速發展。通過資源配置方式和模式的變革，構建起政府與大學之間的契約型合作關系，大學趨同化發展問題可得到有效緩解。

（四）讓大學發揮主觀能動性實現特色和分類發展

任何時代的世界一流大學都不可能是標準化和同質化建設的結果，創建世界一流大學，需要頂尖大學有自己的辦學宗旨和辦學定力——以理性的分析和判斷為基礎，探索自己的辦學路徑，形成自己的模式和特質。高等教育分類有利于不同類型大學間特色的凸顯，只有各類型大學明確各自的職能并相互搭配，才能使大學全心全意致力于各自的任務，最終促使高等教育系統的平衡和高等教育強國的實現。在建設高等教育強國的過程中，我國高等教育的發展趨勢不再是21世紀前10年的做大做全，而應該定位在提高質量與效率上，也就是要做強做精，努力建成世界一流大學。地方大學更應該明確自身的特色定位，選擇清晰的路徑來實現快速發展。政府要出臺長期的連續性政策，一方面，要支持各類院校的特色發展和分類發展，尤其要重視弱勢院校群體的發展困境，使其在同類型院校群體中充分發揮自身實力，同時還要避免大學之間的差距日益擴大；另一方面，政府還要給予大學更多的自主權，鼓勵大學群體能夠根據自身的特色和優勢制定特色化發展方案，實現特色發展路徑下的突圍。大學校長等領導班子直接關系著大學的發展水平與方向，政府需變革當下的遴選方式，為大學選擇最適合當前發展階段的校長，從而為大學的創新發展與特色發展提供實際的支持。政府還需要給予大學更多的政策支持，讓不同類型大學可以根據自身優勢來實現經費收入來源的多元化，并通過多種渠道的經費籌集，讓大學獲得更多可自由配置的資源，推動各類大學實現自身的特色發展。