網信行政執法檔案管理規范化研究

■馬慧彬 史 江

引言

隨著互聯網技術的迅速發展，部分互聯網信息服務領域的內容供給和傳播生態由于利益導向出現偏差，產生了各種違法違規信息，給網絡空間生態治理帶來了不少問題。為此，國家網信辦出臺了《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》《網絡信息內容生態治理規定》等一系列規章制度，進而規范執法程序，加大執法力度，使網絡生態的治理取得了一定成效。同時，網信部門在依法履行相應的行政執法職責時形成了大量有價值的、不同類型的行政執法檔案，加強對這些行政執法檔案規范化管理的研究可以維護全過程信息記錄的真實性，使執法全過程可回溯，提高行政執法能力。

目前，對于行政執法檔案的管理已有相應的指導意見和規范，如國務院辦公廳印發的《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，各省市印發的如《廣東省行政執法檔案管理辦法（試行）》《河南省行政執法案卷立卷規范》《青島市行政許可檔案管理規范》《青島市行政處罰檔案管理規范》等。國內學者的研究則多集中于探討某一具體行業的行政執法檔案管理，如盧青、周勛、陳蕾三位學者對海洋行政執法信息資料業務檔案管理體系進行了研究，著重分析了行政執法信息資料綜合業務檔案管理分類框架和具體歸檔內容；戰帥在法治視角下研究了如何完善公安民警執法檔案的建設；陳雪峰針對旅游執法檔案管理存在的問題提出了規范化管理的對策。雖然成果頗豐，但針對網信行政執法檔案還沒有相應的制度出臺和研究對策。

一、網絡信息內容執法檔案

（一）內涵

網絡信息內容行政執法檔案是指網信部門在實施行政執法過程中直接形成的、反映執法活動情況、有保存價值的各種文字、圖表、聲像和電子載體等形式的歷史記錄。與其他文書檔案相比，它的形成伴隨著行政執法全過程，通常有著統一的圖表形式，需按照辦理程序的客觀進程所形成文件材料時間的自然順序，兼顧文件材料之間的內在聯系進行排列，所以具有專業性、格式統一化、連續性等特點。

（二）包含事項

網信行政執法范圍包括各類行政許可、行政處罰、行政檢查及專項行動等工作。其中，行政許可檔案包含申請人提交的行政許可申請材料，行政機關對申請人提交的申請材料進行審查形成的、以及行政機關收集的文書材料，行政許可年檢形成的文書材料等；行政處罰檔案包含立（受）案文書、調查（詢問）筆錄、登記保存物品清單、電子取證工作記錄、案件處理意見報告、聽證通知書、聽證筆錄、行政處罰意見告知書、行政處罰決定書、行政處罰結案報告及其他與案件有關的證據等；各類專項行動產生的方案、通知、報告、總結等資料；對屬地內新聞信息服務單位日常檢查和定期檢查中形成的方案、整改通知、整改報告、總結等。

二、網信行政執法檔案管理現狀

（一）缺乏相應的歸檔制度

歸檔工作是檔案工作的第一個環節，歸檔制度在歸檔工作的開展過程中，對歸檔的范圍、時間及其要求等起到指導作用。經筆者調查訪問，多數網信部門的行政執法檔案沒有制定統一的歸檔制度，而是以臺賬的形式存于業務處室，管理遵循“本人負責，自行整理”的基本原則。雖然有著相應的管理規范和工作要求，但僅針對的是“執法臺賬”而非“執法檔案”。因為沒有統一標準的歸檔制度，沒有劃定歸檔范圍，對已辦結案件的全過程記錄經辦人員分不清哪些應該歸檔，哪些應該剔除清理，只能將所有材料一窩蜂式的全部收集整理在一起，導致資料冗雜，直接影響了歸檔文件的質量。同時，因為沒有標準的歸檔時間，部分已辦結的、時間較久遠的案卷還存在業務處室類，管理方式方法各異，存在著實體安全方面的隱患。

（二）收集不全面

網信部門應收集的行政執法檔案形式主要有：一是紙質的執法文件材料；二是案件發生過程中形成的，以數字化形式存儲、處理、傳輸的，能夠證明案件事實的數據，包括但不限于網頁、博客、微博客、即時通信工具、論壇、貼吧、網盤等方式承載的電子信息或文件；三是執法過程中形成的照片、視頻、音頻等。在執法檔案收集過程中，一方面，存在著行政執法過程中材料收集不及時、不全面的問題。如一個案件涉及多個部門，各部門形成的執法材料沒有被及時收集匯總。另一方面，普遍有著重紙質檔案收集輕電子數據、音視頻材料收集的現象。

（三）整理不規范

所謂檔案整理，主要是將零散的和需要進一步條理化的文件材料，進行基本的分類、組合、排列、編目，組成有序的檔案整體的工作過程。網信部門形成的行政執法檔案種類多樣，收集整理工作復雜。本文所講的行政執法檔案整理是指在行政執法檔案歸檔前由承辦部門進行的整理工作。主要內容是對歸檔文件材料進行鑒別分類、將文件材料按照“一案一件”整理再系統排列以及編目工作。在網信行政執法檔案整理部分發現許多具體問題，如已辦結案件的所有材料通常由執法人員本人整理，但這些執法人員沒有一定的檔案知識，并缺少整理標準，僅憑主觀自行整理。同時，負責將全部執法檔案匯總整理的人員很難在冗雜的材料中準確分辨出具體哪些有保管價值，所以不同執法活動的檔案混亂整理在一起，雜亂無章、主次不分。

（四）檔案意識的欠缺

檔案意識的欠缺是網信執法檔案規范化管理工作無法有序開展的主要原因。首先，執法人員并不了解和熟悉檔案管理，缺乏檔案思維，影響了日常行政執法全過程檔案的收集整理工作和歸檔的積極性。其次，很多網信系統內部的檔案室默認行政執法檔案歸承辦處室管理，沒有將其納入日常檔案指導監督工作中，使其脫離于整體檔案管理體系，缺乏有效的監督。再次，檔案意識的薄弱導致配套制度不完善，使得執法檔案的管理逐漸邊緣化，如缺乏歸檔制度、人員管理制度等。執法檔案是重要的資源，記錄了執法全過程，反映了事件的真相。由于缺乏檔案意識，執法和管理人員只當是簡單的工作記錄，并沒有清楚地認識到其重要性，因此網信執法檔案在工作中也沒有得到有效利用，喪失了其特有的價值。

三、網信執法管理路徑研究

（一）加強網信執法全過程管理

“全過程管理”就是使網信行政執法的工作流程與執法檔案管理同步實施，將其按照辦案的程序以及文書材料的相對獨立性和內部聯系進行必要的組合排列，使之條理化、系統化、程序化，形成相互聯系、相互作用、相互依賴的統一整體。這樣做也可以幫助執法部門及時發現工作中出現的資料遺失、信息錯誤等問題，確保網信行政執法工作檔案的齊全、完整、系統。

1.規范執法流程，梳理執法事項。將網信執法流程和網信執法事項“鏈接”起來進行全過程管理和全過程監督，對整體執法活動做到實時記錄。對違反《網絡信息內容生態治理規定》的違法行為進行行政處罰時，及時收集整理源頭、過程、結果等關鍵環節形成的文件材料（圖1）；對獲得互聯網新聞信息服務許可的互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網絡直播等平臺依法管理，及時收集整理在申請、變更、續辦、注銷和年檢等環節形成的文件材料（圖2）；制定對互聯網新聞信息服務單位依法監督檢查的流程圖，使網信系統內各單位標準統一規范；及時跟進專項行動的進程以及各環節中文件材料的收集。在以上四個部分形成業務流程清晰、數據鏈條完整、數據安全有保障的工作機制，掌握行政執法業務水平、分析執法存在的問題，有效管理執法中形成的各種文件，為后期的歸檔工作奠定基礎。

圖1 行政處罰

圖2 行政許可

2.制定參照標準，加強工作職責。強化“全過程管理”工作應該制定全過程記錄事項清單或指南，讓網信執法人員有具體的參照標準。同時，應加強經辦人員對執法工作和檔案管理工作的職責，加強對每項工作流程質量的監督，確保做到責任優先，為全面實現“全過程管理”提供質量保障。

（二）統籌規劃，完善管理機制

1.應建立網信執法檔案的標準體系。一般來說，這些標準體系涵蓋執法依據、流程、效果各環節的要求，包括執行實體法和程序法的質量、法律文書制作、履職紀律、辦案效果等執法要求與記錄細則規定。確認網信執法檔案應具體包含哪些內容后將其納入整體的網信檔案管理工作當中，與形成的文書檔案同步指導、同步檢查、同步考核，使之逐步規范化、標準化。

2.應制定相應的歸檔制度，劃定歸檔范圍、歸檔時間，確保歸檔文件的質量。辦結的行政執法案件，由經辦人員負責收集、分類整理、立卷歸檔，并編制歸檔文件目錄和移交清冊。經辦人員對歸檔材料的完整性、準確性和系統性情況負責，檢查歸檔材料是否齊全、完整、準確。同時，還應完善對行政執法文書的電子文本、電子證據、視聽資料，以及執法過程中同步數字化產生的紙質行政執法文書材料的電子版本等的管理制度，將它們與同一案件的紙質行政執法文書材料同步歸檔。

3.加強對執法人員的管理，建立執法檔案責任制。加強對執法人員的管理就是要提高對執法人員的培訓力度，除了注重執法能力的提升外，還應培訓其相關的檔案知識。同時，網信執法檔案在進入檔案室前，所有材料應由執法人員簽字，以便日后對案件核驗時能直接找到責任人，從而推行案件終身負責制和錯案責任倒查問責制的落實。同時，還應將執法檔案管理工作納入網信系統的考核層級，這既是對檔案工作的檢查，也是對網信行政執法權力行使的檢查和監督。

（三）加強對網信執法檔案信息化建設

隨著信息化時代的到來，檔案信息化管理成為行政執法檔案管理的重要途徑和方法。加之網信行政執法本身針對的就是互聯網相關的事物，形成的檔案多為電子信息和文件，因此，網信行政執法部門應積極探索成本低、效果好、易保存、防刪改的信息化檔案儲存方式，同時將執法程序啟動、調查取證、審查決定、送達執行、歸檔管理等各環節的行政執法檔案及時歸集到行政執法檔案信息化平臺，逐步實現行政執法檔案的實時記錄以及存量數字化和增量電子化管理。