老年社會工作政策的目標和政策工具研究
——基于58份中央政策文本的分析

麥穎特

（深圳大學政府管理學院，廣東 深圳，518071）

一、問題提出

第七次全國人口普查的數據顯示，2020年中國60歲及以上人口占總人口的18.70%，這一比例較第六次全國人口普查上升了5.44%，[1]我國老齡化問題日益加劇。各類制度設計體現著政府為積極應對老齡化問題所做的努力，我國在推動老齡事業“基本國策化”的進程中產生了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《老年人權益保障法》等階段性法治成果。[2]《“十四五”民政事業發展規劃》多次在老年服務中提及社會工作，老年社會工作政策正邁向體系化、制度化進程。[3]完成國家應對老齡化長期戰略任務，發展老齡事業離不開系統且有效的制度供給和安排，需要社會工作專業力量的參與。

已有研究肯定了社會工作在老齡事業中發揮的作用。彭華民等認為我國社會工作獲得了政治和行政合法性，社會工作理論在黨和政府政治視野及政策議題中得到重視。[4]劉繼同將社會工作視作老年福利制度建設的基礎和決定性因素。[5]姚進忠等認為社會工作應在“積極老齡化”的框架下促進老年人社區參與，在“預防取向”實踐下，倡導平等獲取社會服務機會，滿足老年人個性化需求。[6]由此可見，社會工作在參與老齡事業的合法性、制度性、專業性上都得到了認可。老年社會工作屬于老齡政策的重要議題,針對老齡政策目標和工具的研究有兩類。一類是規范性理論研究，主要對政策目標的演進、政策規劃和階段的分類進行系統性回顧,[7-10]以及基于老齡化發展趨勢與特點，對老年社會政策的形態、政策注意力進行展望與推演。[11]這類研究梳理了老齡政策階段性目標的意旨、特質及問題。另一類是經驗性實證研究,研究內容主要圍繞工具結構構成，分析各類工具的數量多寡，[12]以及目標與工具的適配性[13]。這類研究普遍建構或選擇一套政策工具分類框架，并與政策對象相關的主體、階段、環節等維度進行交叉分析。

然而，鮮有把老年社會工作視為一個獨立的政策領域而開展的研究，這與社會工作在老齡政策中日益重要的趨勢相悖。老年社會工作政策體系的全貌是怎樣的？源頭要追溯到哪里？老年社會工作政策的目標分布、工具組合狀況如何？現有研究還無法回應這些問題。本文以涉及老年社會工作的政策文本為分析的基礎材料，通過梳理制度產生的過程，理清老年社會工作的政策脈絡和階段特征，以內容分析的方法歸納政策在目標和工具上的數量分布，進而了解政府針對不同目標所采用的工具組合策略。

二、數據來源與分析方法

(一) 數據來源

我國主要以“附屬模式”來制定老年社會工作政策，即在有關法律、政策中附帶規定老年社會工作的內容。[14]有關老年社會工作的制度規范碎片化地散布于各類政策中。本文通過關鍵詞檢索的方法，在國務院、民政部、衛健委等政府門戶網站的政策法規搜索頁面檢索2001年至2022年3月5日之前發布且提及老年社會工作的政策。納入標準有三項：一是選擇由國務院及其部委制定的中央層級政策；二是文件正文同時提及老年人、社會工作或同義替代詞的政策文本；三是選擇命令(令)、決定、通知、意見、函為體裁的政策，不包括批復、通告和公告等公務文書體裁。經檢索和篩選，最終獲得58份老年社會工作政策文本(見表1)。

表1 政策樣本基本情況

(二) 分析方法

本文采用內容分析法對政策文本進行研究，依據預先確定的分析框架對每一分析單位進行編碼，把政策條款分別歸類到不同類目中，通過比較不同類目的數量差異總結出政策的特征。首先，依據相關理論，搭建政策的分析框架。其次，搜集和整理政策樣本，將文本處理成以句為單位的分析單元。本文從58份政策文本中提取出111條提及老年社會工作的條款，所有條款都被歸類到至少1類政策工具中，共得到131個分析單元。最后，使用NVivo11軟件對分析單位進行編碼和分析。

三、老年社會工作政策分析框架

(一) 政策目標分類框架

老年社會工作是社會工作分支領域，與其他實務領域一樣，其屬于社會工作制度的構成要素。同時，社會工作是老年服務社會化和專業化的重要力量，社會工作專業人才隊伍在老齡政策中得到重視和支持。“社會工作政策”和“老齡政策”在老年社會服務的問題上交匯，勾畫出“老年社會工作政策”的制度空間，兩者既相互交織，又在目標和定位上存在邊界。社會工作政策有人才先行的鮮明特點，[15]人才隊伍建設、政府購買服務、社會服務機構發展與管理是社會工作政策的三個主要議題，其中人才隊伍建設是社會工作政策主線和焦點。[16]老齡政策涵蓋養老保障、養老服務、老齡健康服務、老齡產業等領域，[17]養老服務是老齡政策當下最主要的政策領域。[18]

基于對老年社會工作政策的認識，本文將老年社會工作政策的目標分為四類。一是養老服務體系建設，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出要健全“居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”，[19]因此，居家、社區、機構養老服務，以及醫養、康養結合均屬于該目標的有機組成部分。二是老年社會保障，該目標致力于完善面向特殊困難老人的社會救助和社會福利制度，為目標群體提供兜底性服務。三是老齡產業發展，此目標側重于開放養老服務市場，支持民間資本參與養老服務和產業發展，促進養老服務消費。四是老年社會工作人才隊伍和機構的發展。前兩個目標強調社會工作在對應的服務場景及相應類型的服務對象上的作為。后兩個目標則分別站在老齡產業和社會工作事業的角度來發展老年社會工作。

(二) 政策工具分類框架

政策工具是政府將實質目標轉為具體執行的路徑和機制，是實現政策目標的基本途徑。[20]胡德認為政策工具選擇受到了目標、資源、目標群體組織水平和能力、各國政府使用工具經驗的影響。[21]政策工具是政策目標與政策執行的橋梁，工具的選擇與組合會影響政策目標的實現。

政策工具是從政府文件視角來描述和解釋社會工作發展的理論進路。本文依據羅斯維爾和澤格維爾德的政策工具分類思想[22]，把政策工具分為環境型、需求型、供給型三類(見表2)。

表2 政策工具的分類及定義

在政府購買社會服務的制度安排下，社會工作服務實現了生產和提供的分離，[23]服務提供方支付服務生產成本、制定政策，生產方負責服務的設計和執行。社會工作服務的生產和輸送的環節可拆分為資源投入、專業服務共同體塑造、服務資源與需求對接、管理激勵。“構建服務共同體”仰賴于資源投入，具體包括資金投入、人才培育、組織孵化、服務設施建設。“服務資源與需求對接”是把潛在服務共同體中的資源分配到服務對象的過程，政府通過購買服務、示范、試點、人才引進和設置服務崗位實現服務落地。服務的可持續供給需要激勵和約束的支撐，其作用力源自行政支持、政策優惠、制度建設、管制。

由此可見，三類政策工具分別對應特定的環節，工具的側重點也存在差異：供給型工具側重增量目標，對應培養環節，有擴大供給數量與層次的功能，為服務提供儲備人才、組織和場所；需求型工具側重存量對接需求的目標，對應使用環節，把服務引向服務群體的訴求，向老年群體輸送個性化、多樣化社會工作服務；環境型工具側重質量目標，通過監管機制的作用，監督并糾正政策執行中的偏離現象。

(三) 政策工具模糊性

馬特蘭德的政策模糊沖突模型指出模糊性是政策固有的一種屬性。[24]政策模糊性被視作現代政治產物的政策所具備的一種屬性[25]，既是被動地受決策者有限理性，以及語言的有限表達能力而形成的立法語言模糊[26]，也是決策者主動選擇委婉和模糊說辭的治理實踐策略[27]。政策文本或多或少存在著模糊性，而含糊其辭、模棱兩可的制度文本令執行者選擇保守的行動策略[28]，使得政策的變通執行甚至不執行[29]，政策執行阻滯最終會導致政策目標的偏離及政策內容的失真[30]。可見，強力高效的政策工具組合的效用會因表述不清、用詞含糊而大打折扣。

本文在探討政策目標—工具的分布和組合基礎上，進而從模糊—清晰的帶譜中確定政策工具表述的清晰程度。中央對政策工具的產出、效用預期越明確，則越可能通過一種肯定的表述、量化的形式清晰具體地列出政策工具的使用說明。本文根據政策用詞和表達對政策工具的清晰程度進行劃分(見表3)，以期界定老年社會工作政策三類政策工具的清晰程度。

表3 政策清晰程度的定義和分類

四、政策制度化過程與政策目標分布

老年社會工作政策的類型主要為國務院和部門的規范性文件，提及老年社會工作的政策可追溯至2001年民政部發布的“關于批準發布《老年人社會福利機構基本規范》、《殘疾人社會福利機構基本規范》和《兒童社會福利機構基本規范》行業標準的通知”。民政部在文件中要求“城鎮老年社會福利機構配備具有‘社會工作類’教育背景的專職工作人員”，并指出“社會福利機構主要領導應接受社會工作類專業知識的培訓”。[31]2001年，國家在“十五”時期編制了老齡事業的首個五年規劃。2006年，“大力發展社會工作隊伍”的聲音被載入《中國老齡事業發展“十一五”規劃》，[32]社會工作正式被納入老齡事業的制度藍圖中。

表4匯總了58份政策的目標分布情況。老年社會工作最早出現在老年社會保障的目標中，“養老服務體系建設”及“社會工作人才隊伍和機構發展”目標覆蓋了四個階段，其中養老服務體系建設是老年社會工作政策最主要的政策目標。由此可見，社會工作在以機構、居家和社區為一體的養老服務體系中的參與性、重要性與日俱增。

表4 政策目標的數量分布

從發文部門和政策目標來看。“十一五”時期出臺的老年社會工作政策主要由國務院和業務主管部門民政部單獨簽發。這些政策以“規劃”為主調，從“養老服務體系”與“社會工作人才隊伍”建設為出發點，把提供老年社會工作服務和培育老年社會工作者列入政策議程。在“十一五”末期，中共中央組織部頒布了社會工作專業人才隊伍建設的綱領——《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，為社會工作參與老齡事業的發展提供了原則性指導。[33]

“十二五”時期，政策主體一枝獨秀的局面發生了改變，國務院和民政部開始聯合相關部委發文，多部門參與政策制定的局面暢通了協同合作的機制。老年社會工作在“十二五”時期被納入三區計劃、社會救助、醫養結合、養老服務社會化的工作中，進一步契合并服務于國家政策需要，政府在不斷提升社會工作服務對特殊老年人的可及性。同時，老齡產業發展政策在這一時期把社會工作列入其制度內容中。有別于作為普遍性福利概念的養老事業，養老產業是形式多樣、需求多層的市場模式的產業概念[34]，養老事業和產業分別以行政以及市場化為機制。在“十二五”時期，老年社會工作出現在發展養老服務業以及全面開放養老服務市場的任務中。

“十三五”時期，國務院進行了機構改革，把全國老齡委從民政部改設在新組建的衛健委，牽頭制定老年社會工作政策的主體已不限于國務院和民政部，衛健委、人社部、住建部等部門從各自職能范圍內都提到要發展老年社會工作。機構改革意味著老齡工作重點由社會福利向老年人衛生健康轉變[18]。《“十三五”健康老齡化規劃》和《健康中國行動(2019—2030年)》的制定折射出了中央關于健康養老的理念，這一理念為健康養老產業與社會工作融合發展提供契機。[35]此外，“十三五”時期的政策規范涉及更豐富的服務情境。在以養老服務體系建設和老年社會保障為目標的政策中，老年社會工作服務的場域和領域延伸到老年人的智能技術運用、疫情防控、安寧療護，政策標定的目標群體進一步細化為農村留守老人、老年癡呆患者、分散供養特困老人，政策更為精準地對接特定群體。

在“十四五”開局之年，國務院、民政部、發改委、衛健委等部門就已在公共服務、民政事業、養老服務體系的規劃中提出規范和發展老年社會工作的目標和措施。老年社會工作發展進入更多規劃性文件中，如社會工作機構、養老服務體系、公共服務等細分老齡政策領域，政策進入系統計劃性發展的階段。基于前三階段發文主體和政策目標發展趨勢，在“十四五”時期，呈現主要部委牽頭、有關部門協同的政策參與者格局，政策目標在既有基礎上縱深演變，政策會進一步細化老年社會工作服務的提供者和享有者的類型、行為標準、情境，政策瞄準的精度不斷提高，由量變邁向質變。經過十余年的發展，老年社會工作的政策數量逐年增長，國家衛健委、發改委、人社部等部委逐漸加入到政策制定主體的行列中，部門間協同性不斷提升，政策目標呈現出以養老服務體系建設為重點，社會工作人才隊伍建設與機構發展、社會保障、老齡產業為支撐的格局。

五、政策工具分布及目標—工具的組合配置

在本研究的政策工具分類框架下，筆者發現三類工具的數量結構并不均衡(見表5)，供給型和環境型是中央層級老年社會工作政策的主要政策工具。三類政策工具的平均清晰程度為2.7，需求型工具是模糊程度最低的工具類別。

表5 政策工具的數量分布

(一) 需求型工具：占比最低但清晰程度最高

需求型工具把老年人較為突出的需求與已有的服務體系進行匹配，相比供給型和環境型工具，其數量顯得不足。人才引進是需求型工具中數量占比最大的次工具，相關部門通過文件鼓勵或要求社會福利機構、養老機構、社區配備相當比例的社會工作者，承擔老年服務職責。這一措施實質上是在設置和開發老年社會工作服務崗位。購買服務工具精確瞄準了救助家庭、留守和困難老人，政府購買了巡防、心理疏導、家庭調適、社會融入等社會工作服務，這使“購買服務”的清晰程度高于同類的其他兩個次工具。受益對象和服務內容體現兜底保障的特征，該工具有效提升了專業服務對于弱勢群體的可及性。

(二) 供給型工具：占比最大且模糊程度高

供給型政策是使用最頻繁的工具，政府向老年社會工作服務的供給側投入了最多的政策注意力，其中“服務指引”和“人才培育”備受決策者青睞。針對老年服務供小于求的結構性矛盾，政府通過“服務指引”把其主導下的社會工作專業服務力量布局在有服務需要的場域和領域內。換言之，該工具有界定服務目標群體之用。政策的服務對象指向具有確切身份的老人，如城市空巢、農村留守、貧困、失獨、病殘、失能老人等；按照特定群體的需求，提供心理輔導、生活照料、精神慰藉、社會參與、文化娛樂、咨詢、結對關愛、訪視在內的具體服務內容。政策回應了服務面向誰的問題，在頂層設計中規范了老年社會工作服務的對象和內容。“人才培育”是數量最多且最早被使用的工具，這貼合了我國社會工作教育先行的發展規律。具體而言，人才培育圍繞教育、培訓、學科建設三方面內容，以開設專業課程、提供服務能力培訓為手段培養專業人才。比如，2001年民政部發布的《老年人社會福利機構基本規范》要求老年人福利機構的主要領導“應接受社會工作類專業知識的培訓”。[36]人才培育工具數量雖大但模糊程度高，主要采用“加大培養力度、支持開設專業和課程、加快建設人才隊伍”的表述，表明支持培養人才的原則，而對于培養什么樣的人，以及如何培養人則缺乏明確的交代。相對于人才培育，組織培育工具略顯不足。機構是人才和服務的載體，現有政策對于為老服務的專業機構的注意力弱于人才培養。由此可推斷，相比基礎設施建設，人才輸送才是社會工作在老年事業中的發力點。

(三) 環境型工具：次工具間模糊程度差別大

環境型工具為社會工作參與老年事業塑造了友好環境，是三類工具中使用頻率第二高的工具，環境型工具下的四類次工具模糊程度大小不一。管制、行政支持和制度建設次工具是環境型工具的重心。管制工具約束和規范了服務機構和專業人員的行為，在從業資格、注冊考核制度、績效評估等方面確保了服務內容的專業性和過程的規范性。管制工具為監督管理提供了依據，是清晰程度最高的次工具類型。制度建設的內容涵蓋社會工作服務標準、社會工作服務制度、職業水平評價制度。政府用此工具指導行業探索制定各類服務標準與規范，健全完善體制機制。比如，《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》提到“打造三社聯動機制，以社會工作者為支撐積極探索互助養老服務”[37]。行政支持和政策優惠的引導意義大于強制意義，工具數量少且模糊程度較高，出現這些工具的政策文本僅提出政府的原則性建議，如“鼓勵專業社會工作者參與老年教育工作”。其指明了工作方向，但并無列出具體的措施細則，以及關于政策執行的分工、職責邊界、獎懲的清晰界定，該工具只向社會傳達了一種“宣示性重視”。

(四) 政策目標與工具的組合配置

在梳理老年社會工作政策的目標和工具基礎上，本文進一步探討決策者用怎樣的工具組合來完成不同的目標。由圖1可見，政策工具在不同目標上有著不同的側重點和組合策略。

圖1 政策目標—工具的組合配置

養老服務體系建設和老年社會保障是面向不同老年人群體提供服務的政策目標，政府采用了“供給為主、環境需求均衡”的工具組合方式。這種工具配置策略的特征在于決策者將最多的注意力放在供給端，而需求與環境型工具保持相當的配額。這一工具組合現狀說明，我國老年社會服務的供給仍存在缺口，決策者頻頻提出培養人才、壯大隊伍、提升服務能力的措施，來填補老年人的服務需求空缺。

“社會工作人才隊伍與機構發展”目標側重于人才和組織，政府主要采納供給型工具，大力推進老年社會工作服務人才隊伍建設，提高增量。由此可見，供給型工具是最具普適性的工具類型，被應用于所有政策目標，在涉及服務要素、人才和組織要素的目標中發揮支配作用。

針對老齡產業發展目標，政策工具的配置采取均衡的組合方式，供給型工具的比重較其他三個目標而言下降了，三類工具的比重趨于平衡。老齡產業目標的出現晚于其余三個目標，老年服務市場化是伴隨政府職能轉型及人口老齡化的產物。因此，政府在該目標中更注重充當規劃者、服務者的角色，更側重于釋放支持的信號和政策優惠的紅利，刺激和鼓勵社會主體進入這一領域，將資金投入、人才培養、組織培育、設施建設與運營的任務交由社會和市場，在老齡產業中發展社會工作。

六、結論與政策建議

(一) 結論

本文從政策目標和工具的視角剖析老年社會工作政策。從政策目標看，養老服務體系建設和老年社會保障貫穿始終，是社會工作服務于老齡事業的施力點，奠定了老年社會工作政策重視服務的底色。從政策工具看，供給型政策工具在老年社會工作政策工具箱中占支配地位，人才培育和服務指引是被使用得最頻繁的次工具類別，但模糊程度相對高于其他工具。需求型政策工具在文本表述的清晰程度上表現最佳，相對彌補了該工具數量不足的短板。政策目標和工具的組合存在異質性，政府采用供給優先、需求環境平衡的工具組合來實現服務目標，以供給主導的工具組合完成人才隊伍和機構發展的任務，以均衡的工具組合去刺激和推動新進的老齡產業目標。老年社會工作政策以服務供給為主要方式，瞄準養老服務體系建設、老年社會保障、人才和機構發展、老齡產業的目標，與稅收優惠、土地供應、財政補貼、為老設施和場所建設等措施一同，組成老齡事業建設版圖。

政策分析框架中各類工具的狀態和關系可概括為“失衡、模糊的在場”。首先，工具的在場使構成老年社會工作領域政策的基本要件得以完整。“服務指引”工具為服務對象與內容做了界定和劃分；“購買服務、試點、資金支持”工具列舉了社會工作專業和職業參與老齡事業的路徑；“管制”劃定了監督管理的內容；“政策優惠、行政支持”工具導出了行政激勵措施。由此可見，我國已建立起了含“目標對象、服務內容、參與方式、監督管理和激勵”要素的老年社會工作政策框架。其次，工具構成比例的失衡突出老年社會工作政策的重點。工具類別的數量分布反映了政策重點落在社會工作參與老年服務的方式上，而多條參與路徑中最主要的是人才供給。這進一步說明政府在老年服務領域依舊遵循人才、教育先行的思路去發展社會工作。最后，模糊是中央層面老年社會工作政策的特征。供給、需求、環境三類工具的平均清晰程度為2.7，說明本文所研究的老年社會工作頂層設計文本是模糊的。政策模糊性存在層級差異，模糊性會隨行政層級的下沉而逐級弱化[38]，中國社會政策體系的突出特征是中央政府只頒布原則性指導方針[39]，國家層面的政策主要為地方執行政策提供原則性和指導性建議和意見，難以無微不至地羅列實施細則，中央部門在政策制定過程中充當了藍圖規劃師的角色。此外，老年社會工作碎片化地分布于諸如老年服務、社會工作人才隊伍建設的政策文本中，亟待將“老年社會工作”視作獨立的政策議程，支持和規范社會工作在老年事業中的發展。

“全面均衡、適度模糊”是中央層級的老年社會工作政策的理想狀態。全面均衡意味著政府要發展使用頻率低的政策工具類型。而適度模糊是承認中央文件存在客觀模糊性的前提下，盡可能減少這一屬性對政策執行的阻礙。

(二) 政策建議

一是優化工具配置結構。隨著社會工作與老年服務的進一步融合，政府可適度增加需求型工具的使用頻率。民政部在《“十四五”民政事業發展規劃》中提到“要進一步擴大家庭養老病床試點范圍”，“加快推進鄉鎮(街道)社會工作站建設，推動鄉鎮社會工作站在老年人服務等方面發揮重要作用”。[3]在下一階段，政策制定者不僅要結合工作規劃，通過購買服務和服務試點工具滿足服務群體的需求，也要通過人才引進工具在一些服務隊伍缺口大的老年服務領域設崗引人，通過財政轉移支付支持偏遠落后地區搭建老年服務平臺和服務隊伍。隨著國家老齡政策由注重供給向注重需求的導向轉變[40]，政策工具結構失衡的現狀有可能得到改善。對于供給型工具，要繼續發揮人才培育為社會工作及老年服務的基礎性作用，加大力度培育各層次和各領域的老年社會工作服務、研究、管理人才，建設支持型、成長型社會工作繼續教育體系。在完善人才培育的同時，加大對機構培育工具的使用，孵化更多專精型老年社會工作服務組織、團體和志愿服務隊伍。結合新階段的發展規劃，將“服務指引”工具服務于政策目標和重點任務，在制度層面為服務的組織和開展提供方向性指引，重點引導業界向鄉鎮(街道)社會工作站、各類養老機構等服務場域輸送人才，分類細化回應老年人現實需求。

二是提升政策清晰程度。模糊會弱化政策剛性，但也為下級提供了情境化的政策解釋空間，因此中央政策不應一味地“去模糊”，而是應該適當提升清晰度，在保持有限模糊的情況下避免因模糊而導致的政策執行阻滯。一方面，需要中央出臺老年社會工作政策的配套措施。另一方面，中央政策在發揮指導意見引領作用的同時，也要指導地方制定可操作的政策實施具體細則，完善政策配套措施，政策自上而下層層具象化，將政策目標的精神與價值落實為可行的行動。

三是推進老年社會工作政策的法制化進程，具體路徑有兩條。其一是繼續在老齡事業立法中進一步把社會工作融入養老服務中，繼續突出和發揮社會工作在老年社會服務中的功能。其二是在社會工作立法中圍繞社會工作職業化進程中的就業準入制度、薪酬福利制度[41]，為老年社會工作服務從業人員提供保障，把老年社會工作視作獨立的政策領域，需要制定專門針對社會工作及服務機構的主體法律[42]，從老年社會工作服務的實際需要出發，完善老年社會工作政策體系。