電力體制改革背景下我國電力法律體系完善思考

■ 三峽大學法學與公共管理學院 范姣艷 楊吉敏

《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）自1996年正式實施，其作為規范電力事業的基本法律，可謂是整個電力法律規范系統的“小憲法”[1]。在《電力法》實施后，國務院先后發布實施了31部行政法規，涉及電力領域的部門發布實施了1370個部門規章，形成了相對完善的電力法律體系，這也為我國電力事業的發展和規范發揮了巨大的作用。

但是隨著市場經濟的發展，我國現行有效的電力法律體系并不能適應電力行業發展的新情況和新要求，為了解決這些問題，我國先后進行了三次電力體制改革。2002年之前的電力體制改革致力于電力建設以及電力供需矛盾的解決等問題。2002—2015年之間電力體制改革要求電力行業“廠網分開、競價上網”，使電力行業初步形成了多元化的市場主體競爭格局。2015年，國務院發布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，這標志著我國電力行業進入了新一輪的改革。此輪電力體制改革以“管住中間，放開兩頭”為主要方向，要求進一步實現電力行業的市場化。在“2022全國能源工作會議”中，國家能源局指出，電力體制改革是新一輪能源革命的關鍵，要加快建設全國統一電力市場體系，積極推進電力市場化交易。

可以看出，新一輪電力體制改革要求還原電力的商品屬性，在國家、企業、用戶之間進行責、權、利的分配與再分配[2]，最終形成電力行業的市場化機制。但是《電力法》早在1985年就開始起草，鑒于當時我國電力緊缺的國情及集資辦電的國策，《電力法》自1996年正式實施以來，帶有明顯的市場經濟、政府管控特色，《電力法》因此被廣大學者詬病為“電力行政管理法”，電力法律體系明顯與新一輪電力體制改革要求的市場化機制改革相違背，隨著市場經濟的發展，綠色、循環、低碳發展理念的提出，電力法律體系與新一輪電力體制改革的矛盾逐漸突出。本論文在剖析我國現行電力法律體系存在問題的基礎上，提出了優化建議，以期對我國電力法律制度建構有所裨益。

我國電力法律體系的問題剖析

盡管我國目前已經形成了層次較為分明、內容較為全面的電力法律體系，但與我國電力體制改革、電力行業市場化機制轉型的要求還有一定的差距，我國現行電力法律體系主要存在以下問題：

制度建設滯后于市場化演進

《電力法》目前已實施20多年，這20多年里，我國市場經濟飛速發展，低碳、循環、綠色發展理念深入人心，被廣大學者詬病的電力法律體系已不能滿足市場化的演進趨勢，具體表現在兩個方面：一方面體現在《電力法》的立法理念上，另一方面體現在電價的定價模式上。

《電力法》在頒布實施后的20多年里，進行了3次修正，但對于《電力法》的立法理念，幾次修正都未發生變化。《電力法》第一條對立法目的進行了闡述，可以明顯看出，其帶有明顯的集資辦電時期的電力體制特色。在那個電力緊缺、供需矛盾突出的年代，《電力法》立足于電力事業的發展和安全運行，其立法目的在于保障居民“有電用”。但是，隨著經濟的發展，電力體制改革的深入，現行《電力法》的立法理念缺乏對售電側市場化經營的考慮，在能源可持續發展背景下，其立法目的也未考慮對環境保護的規制責任。總的說來，在新一輪的電力體制改革中，電力法的立法理念不能再局限于“有電用”，而應過渡到“用好電”層面上來。

電力法律體系的制度建設滯后于市場化演進，還體現在電價上。《電力法》中規定電價實行“同網同質同價”。可是這樣的“半市場、半行政”格局，會導致煤電不聯動[3]，而且正因為這樣，我國采用的“核定成本加合理利潤”的電價定價模式就不能準確反映市場的供求關系，會導致電價失真。此外，我國目前在制定電價時，尚未將環境成本考慮進去，在可持續發展背景下，這將不利于電力行業綠色低碳的發展[4]。

對可再生能源開發的規定不完善

在新一輪的電力體制改革中，我們需要考慮環境保護問題，更需要追本溯源，重視可再生能源的規制問題，但是我國現行電力法律體系對可再生能源開發的規定并不完善，主要表現在兩個方面：一是我國現行《電力法》中的部分條文內容與我國《可再生能源法》中的條文內容沖突；另一方面，隨著我國“雙碳”目標的提出，碳排放交易制度、環境保護稅制度尚未納入《電力法》中。

《電力法》第五章對“電價與電費”進行了專章規定，其中第三十七條規定，電價實行同網同質同價。在《可再生能源法》第五章中也對電價進行了專章規定，其中十九條規定，可再生能源電價可以高于常規電價，從法律條文中可以直觀看出，兩部法律關于電價的定價規則存在沖突。另外，2020年9月，我國在國家層面正式提出“雙碳”目標，但我國現行電力法律體系并未將其中的相關制度融入條文中。在新一輪電力體制改革中，可以適時將碳排放權交易制度、用能權交易制度、綠色電力證書制度、環境保護稅等制度等納入《電力法》的規則體系中[5]。

電力法律體系比例配置不當

我國現行電力法律體系比例配置不當，法律規范滯后甚至缺失，且細讀條文，發現上下位法律規范還有一些地方存在沖突。

關于電力法律體系，我國現行有效的行政法規共計31部，但近幾年國務院發布實施的行政法規僅2019年頒布的《電力供應與使用條例》，余下30部行政法規均是在2011年之前發布實施的。我國現行有效的部門規章有1370部，其中2021年發布實施了32部，其他部門規章大多是2015年之前制定實施的。2015年對于電力事業具有里程意義，自此之后，我國開啟了新一輪的電力體制改革，但是從這些法律規范發布的數量及時間可以直觀看出，我國電力領域的法律規范嚴重滯后，沒有隨著電力體制改革的市場化方向發展而改進，電力法律體系比例配置不合理，主要集中在部門規章層面，法律效力低，針對性不強。而且，由于電力行業的法規大多集中在部門法規之下，在比例配置不平衡的情況下，電力法律體系中部門和地區之間就會存在因為同一法律問題發生爭議的情況，并且由于協調機構的地位有限以及法律上存在空白，就可能會使得上述爭議不能得到有效解決[6]。

我國電力法律體系的優化

培育電力行業競爭性市場

法律具有滯后性，在電力體制改革背景下，我國現行有效的電力法律體系的制度建設已遠遠滯后于市場化的演進，電力法律體系的立法理念也不符合當前市場化發展的需要，優化我國電力法律體系，首先需要重塑電力法律體系的立法理念，進而實現電價的市場化改革。

我國現行《電力法》第一條對立法理念進行了規定，從其規定可以看出，其立法理念與電力體制改革要求的《電力法》的功能定位出現了銜接不暢的情況，原立法理念還停留在電力行業傳統自然壟斷理念上，對電力行業發輸配售端進行政府管控。在電力行業市場化經營改革要求下，未考慮到售電側的利益，在綠色、低碳可持續發展背景下，未考慮到環境保護的規制責任，筆者建議在重塑電力法律體系時考慮上述因素，將推動能源轉型，保護生態環境，實現電力行業市場化經營加入《電力法》的立法理念中。培育電力行業競爭性市場，還需要對現行電價的定價模式進行調整。在電力行業市場化改革要求下，電價的定價模式應區分生存型用電和發展型用電進行調整。對于大眾日常生活、生產需要的生存型用電，應該依然由政府定價；對于工業企業盈利為目的的發展型用電，應該由市場來定價。因為對于普通大眾來說，電力實則是一種公共服務，它關系個人的基本生活，更關系社會的安全秩序，只有政府定價，才能避免市場定價帶來的波動，也符合政府承擔公共責任這一社會定位。而對于發展型用電，采用市場定價，符合電力體制市場化改革的要求，在市場競爭環境下，也會促進工業企業的發展。

構建環保型電力法律體系

2017年12月，國家發改委印發的《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，就將電力作為碳減排的首期適用對象，電力法律體系的優化，需要構建環保型電力法律體系，不僅符合我國當前倡導的低碳循環的經濟發展模式，更有助于我國雙碳目標的實現[7]。如何構建環保型電力法律體系，這就要求我們一方面將電力法律體系中與《可再生能源法》的規定存在沖突的地方進行調整。在前文已經論述現行有效的電力法律體系與《可再生能源法》部分條文的規定存在沖突，構建環保型電力法律體系，有必要對兩者存在沖突的地方進行協調，但協調的基礎不是一方的取舍，應該在綜合考慮當前電力體制改革背景、市場的供需問題以及環境保護的現實需求下進行協調。另一方面，為了構建環保型電力法律體系，前文提及在電力法律體系中要體現碳排放權交易制度、綠色電力證書制度、環境保護稅等制度，筆者也建議可以在《電力法》中新設一章來專門規定清潔可再生能源的開發與使用。

完善電力體系法律規范

在電力行業市場化改革背景下，我國現行有效的電力法律體系暴露出了很多問題，因此在電力體制深入改革的過程中，需要進一步完善電力體系法律規范。須對現有法律法規之間沒有有效聯系甚至存在沖突的部分進行調整，必要的話，甚至可以結合電力體制改革現狀進行立法工作，進而不斷完善電力法律體系。在立法上，要協調各個層級法律發布的數量，加強高位階立法工作的開展，以便在上下位法存在沖突時有法可依，也為電力法律體系中的行政法規、規章制度的制定提供參考。

誠然，我國現行電力法律體系對我國電力事業的運行發揮了重要作用，但隨著電力體制市場化改革的深入，立足于計劃經濟時代頒布的《電力法》及其構成的電力法律體系暴露出了太多問題，不能適應電力行業發展的新情況和新要求。本論文對我國現行電力法律體系存在的問題進行分析，并有針對性地指出優化電力法律體系，需要培育電力行業競爭性市場，需要構建環保型電力法律體系，更需要完善電力體系法律規范。相信在電力法律體系不斷完善的過程中，我國的電力事業一定會又好又快地發展。