以績效目標為抓手 全面實施預算績效管理

竇翼飛

（故宮博物院，北京 100009）

0 引言

預算績效管理的全面實施一方面是政府管理方式的變革，另一方面也是國家治理體系及能力現代化發展的主要方向。現階段，我國在全面實施預算績效管理方面進行了深入探索，也制定出了績效評價制度，且獲得了良好的預算績效管理成效，而預算績效管理的全面實施并不是一蹴而就的，仍需結合實際進行不斷探索，因此，基于績效目標對全面實施預算績效管理的策略進行研究具有較強的現實意義。

1 全面預算績效管理的內涵與特征

1.1 內涵

預算績效管理主要是基于目標導向，以績效為核心，將成本作為主要衡量標準的預算體制，關注責任與效率，將產出與結果作為關鍵。現階段，全面實施預算管理體現在各部門履行自身責任的過程中，應在綜合分析各種因素的情況下獲得最大化的經濟效益，在優化資源配置的同時減少成本支出。首先，預算績效管理的關鍵點在于對績效顯著的部門進行更多的資金投入，績效高的部門會獲得更多的競爭優勢與經費支持，以此起到較好的績效激勵作用。其次，預算績效管理主要遵循“目標確定投入”原則，簡單而言，就是經費投入主要由做什么事、獲得何種效果決定。

1.2 特征

首先，戰略性。全面預算績效管理主要以單位發展戰略為基礎，為戰略實現提供良好服務，所以績效預算過程中應重點關注單位的生命周期，不但應關注短期經營活動，還應重視長期目標的實現，確保短期預算指標同長期發展相適應，使所有階段的績效預算編制具備良好的銜接性，在全面預算績效管理下，更好地實現長期發展目標。其次，資源優化配置。預算績效管理屬于全員、全過程以及全方位控制體系，在此網絡下，所有資源均處于預算管理監控中，單位會對資源進行重新組合分配，實現資源的優化配置，避免出現資源閑置或浪費的情況。再次，系統管理。全面預算績效管理屬于機制化的系統控制環節，具有明顯的程序性，實際工作開展中需要經過較多流程，包括立項、編制、審批、執行以及監督等，此項工作的良好開展會有效降低預算風險，實現自我管理及自我約束。最后，標桿性。預算績效管理會為財務收支活動及經營業務開展提供主要標準及要求，并且各執行方會將績效預算作為標桿，保證所有預算執行主體均清晰了解自身行動目標以及會獲得的結果。

2 全面實施預算績效管理的意義

2.1 有助于現代財政制度建設

現代財政制度中，預算績效管理屬于一項較為關鍵的內容，更是財政科學化管理的關鍵工作。全面實施預算管理能夠使財政管理各環節人員形成良好的績效意識，深化績效要求，做好財政資金的分配、管理及使用工作，明晰各項資金去向，逐漸將重點放在財政收支的有效性上，這樣不但能夠提升財政資金使用效益，還會對現代財政制度建設起到良好的推動作用。

2.2 促進公共管理發展

現階段，全球化以及信息化時代到來，社會對公共部門的服務水平以及工作效率提出了更高的要求，一些公共部門為更好地滿足社會監督要求，加大了對顧客導向下目標管理的探究力度。績效管理方法逐漸被廣泛應用于公共部門，現今已經成為強化公共部門管理及工作的主要工具。全面實施預算績效管理會進一步改進公共服務，有助于社會資源整合，最終促進公共管理發展。

2.3 實現國家治理現代化

全面實施預算績效管理會轉變現有的預算編制模式，并且基于宏觀角度進行分析，能夠進一步改進國家財政支出、分配及使用方式。這種情況下，國家在治理方式、手段及制度上也會發生較大變革。對預算績效管理工作而言，其與現代政府治理變革具有一定的統一性，兩項工作聯系較為緊密，現代政府治理手段、機制及理念的變革會促進預算績效管理的應用，而預算績效管理則會有效推動國家治理向現代化方向發展。

3 績效目標下全面實施預算績效管理的策略

3.1 優化預算績效目標管理

若想全面實施預算績效管理，應將重點放在績效目標管理上。首先，要準確設置績效目標。目標理論強調，目標決定行為，并且會起到持續性的激勵作用。當前，在我國預算績效管理中，較多項目均不具備明確的績效目標，不僅影響到了績效評價工作的良好開展，還使得一些工作不具備方向性引導作用。因此，需要進一步優化預算績效目標管理，在編制下一年度預算時，應按照國務院對編制預算的總體要求，對資金需求做出科學、合理的測算，進行預算績效計劃編制，報送績效目標。報送的績效目標需要緊緊貼合部門目標，還應是可實現的、可衡量的、具體的。在預算績效計劃上，應清晰體現績效目標實現所需的信息資源、工作程序、資金需求以及方式方法等，還應明確各方分工及責任。其次，要做好績效目標審核工作。財政部門應選擇一些具有較高社會效益的項目，結合國家財政支出方向、相關政策等，審核績效目標。將審核重點放在績效指標設置是否科學、績效目標是否與部門職能緊密相關、采取措施是否具備較好的可行性、所需資金是否合理等方面。對于所有與要求不符合的項目，均應做出修改及調整，合格的才能列入績效指標中。

3.2 完善績效評價指標

在預算績效管理改革環節，績效評價工作的良好開展是改革成功的關鍵所在，也是促進預算績效管理改革的重點內容，因此，科學設計績效評價指標尤為重要。績效評價應用的指標主要分為兩類，一類是綜合指標體系，另一類是行業指標體系。其中，綜合指標體系主要是考核投入與產出，而行業指標體系則會對各行業的差異進行分析，以此為前提，重點考量效果性、效率性以及經濟性。具體進行績效評價指標設計時，需要將SMART 原則作為主要依據。第一，績效指標應明確、具體，并切中目標；第二，績效指標應可憑、可測，可以形成相應的質量及數量指標；第三，績效指標應是可以獲取的數據信息；第四，績效指標不可以是假設的、想象的；第五，績效指標應具備較好的實效性及時間性，同時與績效評價內容相結合，遵循客觀評價、注重操作以及有所依據的原則。在選取好指標后，要根據年度工作任務科學、合理地設定相應指標值，不宜過高或過低。指標值的參考可以是歷史值、行業平均值等。正常情況下，數量指標實際完成值與設定的指標值誤差不超過20%即表示指標值設定合理（如基數太小，可不參考標準）。在指標分值設定上，一級指標“產出指標”“效益指標”和“滿意度指標”的分值標準分別為50 分、40 分和10 分，指標總分值為100 分。若無“效益指標”，則“產出指標”和“滿意度指標”分值標準分別為80 分、20 分；若無“滿意度指標”，則“產出指標”和“效益指標”分值標準分別為80 分、20 分；若僅有“產出指標”，其分值應為100 分。二級、三級指標分值應在其上級指標分數范圍內自行設定，原則上應平均設定分值，重點項目、金額較大項目的指標可根據實際情況調整分值。

3.3 強化預算管理，完善績效編制工作

全面實施預算績效管理時，應強化預算管理，完善績效編制工作，可以借鑒國內外成功經驗，提升財務管理的實踐性。首先，合理借鑒成功經驗。預算績效管理是財務管理中的關鍵工作，在不斷發展中已經積累較為豐富的實踐經驗，實際編制預算時，可以對這些實踐經驗進行合理借鑒，保證編制工作的科學性及合理性。其次，在預算績效標準編制環節，應引進市場因素，從整體上提升工作效率，轉變傳統預算管理工作方式。但在實際工作中，應注重結合實際情況進行編制，不可一味地借鑒，否則難以真正發揮出預算績效管理的作用。

3.4 通過制度管理，提升績效執行有效性

預算管理人員應通過完善的制度管理模式實現預算績效管理工作的良好執行。首先，保證制度具備較好的實踐性。為有效落實績效管理工作，應保證制度具備較好的可執行性，如制度中不可出現一些不確定的詞語，包括大約、應該等，也不可存在內容相互矛盾的情況。其次，將制度中的細節性問題作為重點關注對象。制定績效管理制度時，管理人員應重點考慮細節內容的確定，如績效管理環節，在統計人員、數據小數點保留要求以及上報程序等方面均應作出明確的規定。最后，應制定出嚴格的監督制度。在績效管理執行環節，需要通過嚴格的監督制度，保證績效管理工作良好執行。

3.5 優化績效評價實施

預算績效管理過程中，預算支出績效評價是較為關鍵的一項內容。預算執行結束后，應針對預算資金支出的結果及時開展績效評價工作，對其是否具備較高的效益性、效率性以及經濟性進行重點評價。績效評價工作實際開展中，應進行績效評價方案編制，并擬定具體的評價計劃，確定科學、合理的評價方法及工具，還應確定評價指標。對預算具體執行單位而言，其應通過自我評價的方式，了解預算執行情況，提交預算績效報告，以績效目標為主，分析自身所獲成績與其存在的差異，若沒有實現績效目標，應詳細說明原因。此外，預算支出績效評價工作組織單位應提交績效評價報告，對評價結果進行詳細分析，及時發現資金使用及管理中存在的不足，并有針對性地提出改進方案。相關財政部門應發揮出自身職能，指導、監督并檢查預算單位績效評價工作，同時審核報送的績效評價報告，提出預算管理的具體建議。

3.6 強化績效評價結果反饋及應用管理

為促進預算績效管理工作全面實施，應構建完善的預算支出績效評價結果反饋及應用制度，向預算執行單位及時反饋績效評價結果，并且要求預算執行單位按照績效評價結果對管理制度以及管理措施進行完善與改進，以此在提升管理水平的同時減少成本支出。將績效評價結果作為年度預算安排的關鍵依據，實現資源配置優化。此外，還應向同級人民政府報告績效評價結果，為政府決策提供參考，將其作為行政問責的關鍵依據。還要使績效評價結果更為透明化，將績效評價結果依法向社會公開，特別是社會關注度高的重點及民生項目績效情況，接受社會大眾監督。

3.7 強化宣傳教育工作

基于績效目標，全面實施預算績效管理還應重點做好宣傳教育工作，具體可從以下幾方面入手：第一，應充分利用不同的平臺進行相關信息傳播，包括新聞媒體及政府部門官網，為全面實施預算績效管理提供輿論支持。同時，形成此項工作的落實意見，并有效提升預算績效管理全面實施的影響力。第二，開展預算績效管理培訓，通過定期組織培訓、專家講座等方式，不斷提升工作人員預算績效管理執行能力，使其深入了解預算績效管理的內涵與價值，確保全面預算績效管理工作的高效實施。此外，應針對宣傳教育及培訓內容對工作人員進行定期考核，將考核結果直接與員工薪酬待遇掛鉤，提升人員學習預算績效管理知識的積極性與主動性，促使其不斷提升自身預算績效管理水平，從而獲得更高的宣傳教育成效。

4 結語

全面實施預算績效管理意義重大，為有效推動此項工作良好實現，應將績效目標作為主要抓手，重點從優化預算績效目標管理；完善績效評價指標；強化預算管理，完善績效編制工作；通過制度管理，提升績效執行有效性；優化績效評價實施；強化績效評價結果反饋及應用管理；從強化宣傳教育工作等方面入手，發揮出預算績效管理的真正作用。